Uzasadnienie
W dniach [...] maja 2017 r. i [...] czerwca 2017 r. na terenie działki nr [...] położonej w [...], stanowiącej własność R. i W.G. przeprowadzono kontrolę linii elektroenergetycznej wraz ze słupem. W trakcie kontroli stwierdzono istnienie na terenie działki elektroenergetycznej linii napowietrznej SN wraz ze słupem. W toku postępowania ustalono, że elektroenergetyczna linia napowietrzna SN oraz słup są własnością E. Sp. z o.o. Część linii energetycznej wraz ze słupem wykonano około 1987 r. i jej budowa wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr. 38 poz. 229 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 pkt 1 w związku z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8 poz. 48 ze zm.).
W związku z tym, że właściciel linii nie posiadł decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nie odnaleziono jej w zasobach Starostwa Powiatowego i Gminy, uznano, że została ona wybudowana z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec braku wykazania przez E. Spółka z o. o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ I instancji uznał usytuowanie obiektu za nie dającą się usunąć niezgodność z przepisami, powodującą niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] nakazał E. Spółka z o. o. Oddział [...] rozbiórkę przedmiotowej linii elektroenergetycznej.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji zwrócił się pismami z dnia [...] października 2018 r. do Starosty oraz do Burmistrza o udzielenie informacji, czy w posiadaniu organu znajdują się dokumenty dotyczące budowy obiektów budowlanych na terenie działki nr [...], w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu budowy linii energetycznej wraz z urządzeniami energetycznymi (słupy) oraz czy posiadane przez urząd rejestry obejmują pozwolenia na budowę i zgłoszenia wydawane przed dniem 1 stycznia 1999 r. W odpowiedzi, Starosta podał, że nie jest w posiadaniu takich dokumentów (pismo z dnia [...] października 2018 r.), natomiast Urząd Miejski w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. poinformował, że jest jedynie w posiadaniu aneksów projektów technicznych dotyczących przebudowy linii napowietrznej 15 kV w relacji [...], na których to projektach zaznaczona jest projektowana linia napowietrzna na terenie m.in. dzisiejszej działki nr [...].
Dokumenty te pochodzą z maja 1984 r. oraz ze stycznia 1985 r. Ślady projektowanej linii energetycznej na wskazanym terenie znaleziono również na mapach dotyczących projektu realizacji dróg i ciągów pieszych z 1985 r. oraz na mapach dotyczących projektu budowy zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej z 1985 r. Również Archiwum Państwowe, w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. podało, że w zasobach archiwum nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy przedmiotowych obiektów budowlanych.
Organ I instancji biorąc pod uwagę te dokumenty oraz zeznania świadków, stwierdził, że uprawdopodabniają one fakt istnienia pozwolenia na budowę uzyskanego przed wykonaniem inwestycji, obejmującej wykonanie przedmiotowej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN wraz ze słupem. Zdaniem organu, niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że obiekt budowlany powstał bez tego pozwolenia. Wobec uprawdopodobnienia, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna powstała legalnie, PINB działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.G.
Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w sprawach dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 tej ustawy do takich obiektów nie stosuje się art. 48, lecz przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Powyższa zasada obejmuje wszystkie obiekty budowlane, które wybudowane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jednakże, aby stwierdzić, że budowa określonego obiektu budowlanego zrealizowanego przed dniem 1 stycznia 1995r. stanowi samowolę budowlaną należy poczynić niebudzące wątpliwości i wyczerpujące ustalenia w kwestii braku pozwolenia na budowę.
Przeprowadzone przez organ powiatowy w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie wykazało takich faktów, a zebrane w sprawie dowody nie pozwalały na postawienie zarzutów co do samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej SN wraz ze słupem na terenie działki nr [...]. W ocenie organu II instancji okoliczności w postaci nieprzedłożenia przez E. Spółka z o.o. (będącego właścicielem przedmiotowej linii energetycznej) stosownej dokumentacji dowodzą jedynie braku takiej dokumentacji, nie stanowią natomiast żadnego dowodu na to, iż sporna elektroenergetyczna linia napowietrzna została wykonana samowolnie, bądź w sposób nie objęty pozwoleniem na budowę.
Organ odwoławczy zauważył, że pozwolenie na budowę przedmiotowej linii wydane zostało około 1984 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast organy nie były w latach, w których realizowana była inwestycja, zobligowane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, w tym udzielonych pozwoleń na budowę. Organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze. Przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawierały bowiem wymogu analogicznego do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie obowiązującej (art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Nieuprawnione jest natomiast, w ocenie organu odwoławczego domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę.
Zdaniem organu odwoławczego zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności przedmiotowej linii należało rozstrzygnąć na korzyść jej właściciela (zarządcy). Domniemanie odwrotne, że objęta postępowaniem inwestycja została wykonana z naruszeniem prawa, uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych około 40 lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony. Organ I instancji wyczerpał możliwe środki dowodowe w tej sprawie dokładając wszelkich starań by spełnić obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w celu odnalezienia dokumentu pozwolenia na budowę rozpatrywanej linii energetycznej. Samo przekonanie strony o tym, że okoliczności faktyczne przedstawiają się odmiennie niż przyjmuje to organ powiatowy, a także chęć kontynuowania postępowania wyjaśniającego, aż do uzyskania zadowalających odwołującego efektów, nie może mieć istotnego wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom R.G., z żadnego dowodu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że miała miejsce samowola budowlana.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy zauważył, że PINB stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a następnie rozpatrzył i ocenił cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jako dowód w sprawie dopuścił dokumenty i zeznania świadka. Tym samym czynności organu powiatowego nie naruszały prawa i stanowiły realizację przypisanych jemu kompetencji. Niezasadny w związku z tym jest zarzut wskazujący, że dowód z przesłuchania jednego świadka był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Dowody, zarówno z dokumentów, jak i zeznań świadka, były ze sobą zgodne i uzupełniały się. Nie zachodziły pomiędzy nimi sprzeczności. Ewentualne zaś roszczenia w zakresie prawa własności strona może kierować do sądu cywilnego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.G. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 76 § 1 k.p.a. na skutek całkowitego i niedopuszczalnego pominięcia przez organy obu instancji treści księgi wieczystej, prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która stanowi dokument urzędowy, a której treść potwierdza brak uprawnień dla budowy i utrzymania linii elektroenergetycznej - co zgodnie z powołaną normą wiąże organy administracji w niniejszym postępowaniu i świadczy o tym, że budowa linii napowietrznej stanowiła samowolę budowlaną (gdyby bowiem realizacji linii napowietrznej odbywała się na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wówczas inwestor musiałby dysponować odpowiednim uprawnieniem prawem rzeczowym, potwierdzającym możliwość dysponowania gruntem na cele budowlane);
- 2) art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w szczególności ustalenia kto mógłby być inwestorem napowietrznej linii elektroenergetycznej i w związku z tym jaki podmiot mógłby ewentualnie legalnie dokonać jej przebudowy: skoro z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że co do linii napowietrznej inwestorem mogłaby być Gmina, a zatem wyłącznie ten podmiot mógłby następnie dokonać legalnej przebudowy tej linii napowietrznej (a tymczasem w aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące planów przebudowy linii przez Zakład Energetyczny, a nie jej budowy);
- 3) art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w wyniku wyrażenia w sprawie absurdalnego i nielogicznego stanowiska, że z żadnego dowodu znajdującego się w aktach nie wynika, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana, gdy tymczasem nie ma możliwości uzyskania takiego dowodu, skoro samowola budowlana jest realizowana właśnie w sytuacji braku dokumentu - decyzji o pozwoleniu na budowę, a na okoliczność braku tego typu decyzji nie jest wydawany żaden dokument (przy czym dokumentem potwierdzającym realizację inwestycji w ramach samowoli budowlanej jest treść księgi wieczyste, która nie ujawnia prawa jakiegokolwiek inwestora do budowy i utrzymania linii elektroenergetycznej), a nadto na skutek dokonywania przez organy interpretacji dowodów w sposób nieprawidłowy - wywodząc z nich wnioski, które nie wynikają z treści tych dowodów (jak np. twierdzeń? świadka Z.M. o tym, że inwestycja była duża i nikt by się nie podjął jej wykonania bez pozwolenia wyrażają tylko przekonanie tego świadka - a organy nieprawidłowo i dowolnie traktują to jako dowód potwierdzający uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę);
- 4) art. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece na skutek ich pominięcia, gdy tymczasem zgodnie z powołanymi normami treść księgi wieczystej korzysta z domniemania zgodności ze stanem prawnym - co oznacza, że organy administracji zobowiązane były przyjąć, że inwestor nie posiada i nie posiadał nigdy prawa do realizacji i utrzymania linii elektroenergetycznej na działce nr [...], skoro w treści księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki nie ma wpisu żadnego obciążenia związanej z tego typu inwestycją.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2018.2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadzała się do oceny zasadności umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że zaistniały określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania elektroenergetycznej linii napowietrznej SN wraz ze słupem na terenie działki nr [...]. Podkreślić należy, że w okresie wybudowania przedmiotowej linii, a więc jak ustaliły organy około roku 1985, nie obowiązywały regulacje nakazujące inwestorowi, czy też właścicielowi obiektu budowlanego przechowywanie dokumentacji budowlanej związanej z inwestycją. Wymogi dotyczące obowiązku przechowywania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez okres istnienia obiektu dokumentów, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania wprowadził dopiero art. 63 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994. Przepisy ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie obowiązujący art. 63, zaś organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat.
Dlatego też obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (to jest przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych bądź przebudowanych przed 1 stycznia 1995 r.
W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że jeżeli inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej (por. np. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09, z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11, z dnia 23 lipca 2019 r. II OSK 2114/18, z dnia 23 października 2019 r. II OSK 3006/17, z dnia 19 czerwca 2020 r., II OSK 242/20).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Stwierdzić zatem należy, że brak dokumentacji dotyczącej budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej SN wraz ze słupem na terenie działki nr [...], nie pozwalał na przyjęcie przez organy domniemania, że obiekty te wykonane zostały bez stosownego pozwolenia, a więc w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. nie przewidywały w zakresie przechowywania dokumentacji budowlanej jakichkolwiek szczególnych obowiązków w stosunku do inwestycji obejmujących urządzenia przesyłowe, w tym linie elektroenergetyczne. Upływ około 35 lat od daty wykonania przedmiotowej inwestycji oraz zachodzące w tym okresie przekształcenia własnościowe w sektorze energetyki, a przede wszystkim brak obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej, o czym była mowa wyżej, powodują że nie można uznać za zasadne zarzutów skargi naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy przeprowadziły bowiem możliwie wszechstronne postępowanie celem poszukiwania dowodów związanych z procesem inwestycyjnym dotyczącym przedmiotowej linii, a następnie dokonały oceny możliwych do pozyskania dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i z uwzględnieniem skutków wynikających z upływu czasu od zakończenia budowy. Twierdzenia skarżącego o samowoli budowlanej wynikają wyłącznie z subiektywnego przekonania skarżącego i nie znalazły żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące pominięcia przez organy treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Wynikające z wpisu w księdze wieczystej prawo własności skarżącego do przedmiotowej działki było bowiem okolicznością bezsporną, a istotą sprawy administracyjnej nie była ochrona praw rzeczowych skarżącego, lecz jedynie ocena czy określony obiekt pobudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Nie chodziło przy tym o zbadanie dopuszczalności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej i słupa energetycznego, lecz wyłącznie zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, co do zrealizowania tych robót w warunkach samowoli budowlanej.
Reasumując, skoro w ramach prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego organy zebrały materiał dowodowy, który nie potwierdził zarzutu skarżącego, iż przeprowadzenie linii energetycznej SN przez nieruchomość skarżącego nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, to nie zaistniały żadne podstawy, by w trybie decyzji administracyjnej nałożyć na właściciela wybudowanej linii obowiązek jej rozbiórki i prawidłowo organ pierwszej instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.