Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] o odmowie przyznania M.R. (dalej również: skarżąca), prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko F.R.. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na wnuka F.R.. Do wniosku skarżąca dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania, którym powierzono jej bezpośrednią pieczę nad małoletnim F.R.. W decyzji z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że nie może przyznać skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko, ponieważ skarżąca nie należy do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407; aktualny t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 810, dalej: p.p.w.w.d.).
W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji M.R. podniosła, że rodzice dziecka nie opiekują się nim i to na niej ciąży obowiązek zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca podniosła, że stanowisko organu jest niezgodne z konstytucyjną ochroną praw dziecka.
Decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2023 r. Organ stwierdził, że katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 2 p.p.w.w.d. W świetle tego przepisu, osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, w zastępstwie rodziców, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego.
W skardze wniesionej do tutejszego sądu M.R. poniosła, że sąd opiekuńczy powierzył jej bieżącą pieczę nad wnukiem. Stanowisko organów w jej ocenie jest niezgodne z Konstytucją RP i Konwencją o Prawach Dziecka. Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem regulacji p.p.w.w.d., jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Należy zauważyć, że jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie - chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2022 r., II SA/Gl 1056/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.p.w.w.d., celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 p.p.w.w.d. stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej.
Ustawa w art. 2 pkt 10 zawiera definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest "osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka".
W niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła skarżąca M.R., która jest babcią małoletniego F.R.. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej k.r.o.). W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W niniejszej sprawie zasada ta nie ma zastosowania, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego ch z dnia [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...] w przedmiocie zabezpieczenia postępowania w sprawie o zawieszenie, pozbawienie, ograniczenie władzy rodzicielskiej A.K. i G.R. nad małoletnim F.R. oraz o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej M.R., to skarżącej została powierzona bezpośrednia piecza nad małoletnim.
Należy wskazać, że w świetle przepisów p.p.w.w.d. wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d.). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d., wprowadzając ograniczenie w dostępności do świadczenia wychowawczego dla osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, narusza przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka, a więc regulacje wyższego rzędu. Do takiego rezultatu nie prowadzą natomiast wyniki wykładni funkcjonalnej pozwalające urzeczywistnić normy i wartości eksponowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Wspomniany art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. definiuje opiekuna faktycznego dziecka jako osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do tych, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem.
Wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 10 p.p.w.w.d. – w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe przyznania świadczenia wychowawczego, które nie pozwalają osiągnąć celów postawionych w regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych – nie daje zadowalających wyników. Co więcej, należy dostrzec, że wykładnia ta narusza również przepisy art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, statuujące zasadę państwa prawa, zasadę równości i zakaz dyskryminacji. Pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego tych, które sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Stąd też, wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego, w sensie językowym, sformułowania kryterium, ale przede wszystkim zastosowane kryterium winno pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji.
Powyższą konkluzję potwierdza art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526), zwanej dalej Konwencją, stanowiący, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Państwa, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań (art. 27 ust. 3 Konwencji).
Przepisy te, jako pochodzące z ratyfikowanej i należycie ogłoszonej umowy międzynarodowej, stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane (art. 91 ust. 1 Konstytucji) (zob. wyrok NSA z dnia z 4 marca 2020 r., I OSK 2140/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 127/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1532/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2023 r., II SA/Bd 1/23, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2022 r., II SA/Gl 1646/21, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 września 2022 r., II SA/Go 269/22, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pozbawienie skarżącej, której legalnie powierzono bezpośrednią bieżącą pieczę nad małoletnim i która ją faktycznie sprawuje, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania jej wnioskowanego świadczenia w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 10 p.p.w.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, co stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów p.p.w.w.d.
W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ będzie zobowiązany do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie.
# 2