Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez D.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r., którą po rozpatrzeniu odwołania w/w na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) utrzymano w całości w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Zastępcę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiocie odmowy przyznania D.S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną J.S.,
Powyższą decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu 10 września 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynął wniosek D.S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę J.S. Do wniosku strona dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności J.S. w stopniu znacznym z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] wystawione przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2010 r., w którym ustalono, że niepełnosprawność ta istnieje od 2004 r. (tj. od [...] roku życia).
W związku z powyższym, pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy celem ustalenia, kto faktycznie sprawuje opiekę nad J.S., jakie czynności opiekuńcze i pielęgnacyjne są wykonywane oraz jaki czas jest poświęcany na opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów wynika, iż w dniu [...] września 2021 r. pracownicy socjalni pierwszy raz udali się w miejsce zamieszkania wnioskodawcy w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pracownicy nikogo nie zastali, na podstawie informacji uzyskanej od sąsiadki ustalono, że Państwo S. pojechali do lasu na grzyby.
Ponadto sąsiadka potwierdziła, że w/w jeżdżą do lasu codziennie dorabiając do budżetu domowego. W dniu [...] września 2021 r. pracownicy OPS po raz kolejny udali się w miejsce zamieszkania D.S., którego ponownie nie zastali. W domu przebywała sama J.S., która poinformowała pracowników, że mąż pojechał do lasu na grzyby. Dnia [...] października 2021 r. po raz trzeci pracownik socjalny udał się na wywiad środowiskowy, tym razem D.S. przebywał w domu. Zarówno skarżący, jak i jego żona zgodnie oświadczyli, że J.S. z uwagi na pogarszający się stan wymaga opieki, którą nad nią sprawuje jej mąż D.S. Ma ona coraz większe problemy z poruszaniem się. D.S. wykonuje przy żonie takie czynności jak kąpiel, pomaga jej przy ubieraniu i rozbieraniu się. W razie potrzeby wozi żonę do lekarza. Raz w tygodniu wspólnie jeżdżą do sklepu na zakupy. J.S. porusza się po mieszkaniu samodzielnie, jak również samodzielnie wychodzi na krótkie spacery.
Nadto z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy administracyjnej wynika, że J.S. ma [...] lat i zgodnie z pismem z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2021 r. posiada prawo do renty od dnia [...] października 2006 r. do nadal. Natomiast D.S. ma [...] lat, nie posiada prawa do emerytury, renty oraz innych świadczeń i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie pracuje. Zgodnie z informacją uzyskaną drogą elektroniczną na podstawie art. 23b ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z ZUS ustalono, że strona w okresie od dnia [...] marca 2010 r. (od miesiąca obowiązywania orzeczenia żony) do dnia [...] września 2021 r. przepracował ok. 4 miesiące.
Ponadto, strona nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Z posiadanej dokumentacji wynika, iż D.S. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy do dnia [...] września 2012 r. Ponadto, z akt sprawy (brak okresów zatrudnienia w ZUS) nie wynika, żeby strona próbowała podjąć zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w dalszym okresie. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ I instancji, powołując się na art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i 3, art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 32 ust. 1d i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U z 2017 r., poz. 1466) odmówił przyznania D.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. a pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z poczynionych ustaleń w sprawie wynika, że wnioskodawca wbrew swojemu przekonaniu nie spełnia wszystkich warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaniem opieki nad żoną nie zachodzi związek przyczynowy. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika bowiem, aby D.S. zrezygnował z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną, ani też rozmiar i zakres sprawowanej opieki wymuszał niepodejmowanie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze pracy. Z akt sprawy wynika bowiem, że J.S. nie jest osobą niepełnosprawną ruchowo, niezdolną do poruszania się, samoobsługi czy samodzielnego spożywania posiłków. Organ zaznaczył, że wnioskodawca w zasadzie nie wykonuje przy żonie czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, żona nie wymaga bezpośredniej pomocy przy spożywaniu posiłków (np. karmienia), nie potrzebuje pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, zostaje sama w domu, gdy mąż jedzie na grzyby.
Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu J.S. sama wychodzi na spacery, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, czy też jeździ z mężem na grzyby, co wymaga sprawności ruchowej. Zakres opieki, który w istocie polega na pracy w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, pomocy w porannej i wieczornej toalecie, prasowaniu czy sprzątaniu nie wymusza na wnioskodawcy rezygnacji z zatrudnienia czy też braku jego podejmowania. Dalej podniósł, że wyżej wymienione czynności nie stanowią czynności o charakterze nadzwyczajnym i przede wszystkim stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że ze względu na chorobę żony nie podjął zatrudnienia, a świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono również, że wnioskodawca ma [...] lat i nie posiada własnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu żony, która otrzymuje świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Nadto organ wskazał, że z zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby strona w okresie 10 ostatnich lat podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie. Niepodejmowanie lub rezygnacja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych to sytuacja, w której strona z własnej woli zaprzestaje wykonywać czynności zarobkowych. Nadto organ I instancji podkreślił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną żoną, ponieważ wynika ona z moralnego i prawnego obowiązku męża, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki lub za rezygnację z zatrudnienia, aby tą opiekę zapewnić. Zebrany materiał dowodowy w sprawie był zdaniem organu I instancji wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawcę opieką nad żoną a niepodejmowaniem zatrudnienia nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy.
J.S. posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednak w określonych sferach życia jest samodzielna (dawkowanie leków, przemieszczanie się, spożywanie posiłków), natomiast w czynnościach, gdzie z uwagi na niepełnosprawność nie może sobie poradzić (wizyty u lekarza, robienie zakupów, przynoszenie opału, załatwianie spraw urzędowych) pomaga mąż. Z uwagi na powyższe trudno uznać, aby wnioskodawca z uwagi na zakres i rozmiar opieki nad niepełnosprawną żoną nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze pracy. Organ odmówił zatem D.S. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że strona nie spełnia obligatoryjnej przesłanki nadanej brzmieniem ustawy o świadczeniach rodzinnych tzn. nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Nadto dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w określonym okresie organ uznał, że i ta przesłanka ustawowa nie została spełniona albowiem niepełnosprawność żony strony datuje się od [...] roku jej życia. Jednocześnie organ wskazał, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2014 r. w sprawie o sygn. akt TK 38/13. Jednak wyrok ten nie został przez ustawodawcę wykonany co uniemożliwia pominięcie przesłanki określonej w powołanym przepisie.
D.S. złożył od powyższe decyzji odwołanie.
Decyzją z dnia [...] marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu ustaleń dokonanych przez organ I instancji, jego motywów, jakimi kierował się rozstrzygając sprawę zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 17 ust. 1 oraz ust. 1b wskazanej ustawy, przytaczając ich treść. Przytaczając dane wynikające z orzeczenie o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dotyczącego J.S. organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
Dokonując analizy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13 organ wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim wyroku orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro zaś w wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem ww. orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.
Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Ma on wpływ na sytuację prawną odwołującego się i dlatego zarówno organ I instancji jak i Kolegium rozstrzygające o prawie D.S. do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W niniejszej sprawie organ I instancji z tego obowiązku się nie wywiązał. Tym samym fakt, że niepełnosprawność J.S. datuje się od [...] roku jej życia nie może stanowić podstawy odmowy przyznania jej mężowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od poczynionych powyżej rozważań, Kolegium podniosło w dalszej części uzasadnienia, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi poprzedzać szczegółowa analiza warunków, jakie muszą zostać spełnione łącznie. Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę na część wspólną art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym ustawodawca precyzyjnie określa komu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Osoby te, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Musi zatem istnieć bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją z pracy, czy jej niepodejmowaniem, a podjęciem się sprawowania opieki.
Zdaniem Kolegium z czynności podejmowanych przez organ I instancji w szczególności z podejmowanych dwukrotnie prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wynika, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez odwołującego się zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Z informacji z przeprowadzonej w dniu [...] września 2021 r. wizyty w domu odwołującego się wynika, iż w dniu kiedy pracownik organu próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy, zarówno odwołujący się, jak i jego niepełnosprawna żona pojechali do lasu na grzyby w celach zarobkowych oraz że czynność tę wykonywali wielokrotnie. Kilka dni później pracownik organu, który chciał przeprowadzić wywiad z odwołującym się podczas wizyty ustalił, że nie ma go w domu ponieważ pojechał na grzyby.
Nadto z przeprowadzonego w dniu [...] października 2021 r. wywiadu wynika, iż J.S. większość czynności wykonuje przy sobie sama - samodzielnie się porusza, ubiera, jeździ z mężem na zakupy, nie wymaga bezpośredniej pomocy przy spożywaniu posiłków (np. karmienia), zostaje sama w domu. Nadto sama wychodzi na spacery, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, czy też jeździ z mężem na grzyby, co wymaga sprawności ruchowej. Zdaniem Kolegium czynności jakie wykonuje strona w ramach opieki nad żoną mogą być również wykonywane przez osoby czynne zawodowo. D.S. nie sprawuje całodobowej opieki nad żoną, ponieważ ta wiele czynności jest w stanie zrobić sama.
Nadto towarzyszy mężowi podczas zakupów, zostawała sama w domu, kiedy mąż jeździł na grzyby, nadto sama mu towarzyszyła podczas wyjazdów. Zdaniem Kolegium opieka nad żoną nie jest powodem niepodejmowania przez stronę zatrudnienia. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, że osoba wymagająca opieki – żona strony, jest osobą na tyle samodzielną, iż nie wymaga stałej pomocy innej osoby w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Powyższe uzasadniało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył D.S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że zakres i wymiar opieki jaką sprawuje skarżący nad żoną nie wyczerpuje znamion stałej opieki i umożliwia podjęcie przez niego zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, podczas gdy skarżący pełni stałą i długotrwałą opiekę nad żoną i z tego względu zrezygnował z zatrudnienia i nie ma możliwości pracy zarobkowej nawet w ograniczonym zakresie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art, 7, art. 77, art. 80 i art, 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.
- a) poprzez błędne przyjęcie, że zakres i wymiar opieki umożliwia podjęcie przez skarżącego zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a w konsekwencji brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego,
- b) poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. strona wniosła nadto o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odmawiając skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy nie wzięły pod uwagę stanu zdrowia niepełnosprawnej oraz obowiązków jakie w związku z tym spoczywają na osobie sprawującej opiekę. J.S. jest pod stałą opieką lekarską z uwagi na schorzenia neurologiczne, choruje przewlekle już od kilkunastu lat i w związku z zanikiem mięśni, metodą leczenia było podawanie okresowo chemii w celu pobudzenia układu immunologicznego. Niestety leczenie nie odniosło pożądanego rezultatu. W dalszym ciągu występują przykurcze kończyn dolnych i coraz częściej niepełnosprawna ma problemy z poruszaniem się. Zdarzają się dni, że J.S. może nawet wyjść na spacer i wykonać przy sobie podstawowe czynności. Z reguły jednak potrzebuje pomocy nawet przy wstawaniu z łóżka, przejściu do toalety, higienie osobistej, ubieraniu się. Stale przyjmuje leki, w tym przeciwbólowe także na bazie morfiny.
Co jakiś czas musi je zmieniać, ponieważ organizmy potrzebuje coraz silniejszych medykamentów. W związku z zagrożeniem powstania zakrzepicy lekarz prowadzący stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownych badań usg - Doppler żył kończyn dolnych. Wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu również z uwagi na problemy ze wzrokiem, które są skutkiem przyjmowania bardzo silnych leków. Leczy się stale w Klinice Neurologii [...] na przewlekłą zapalną poliradikuloneuropatię demielinizacyjną, jak również w Klinice Okulistyki [...] w związku z planowaną ponownie operacją zaćmy. Organy błędnie przyjęły, że pod pojęciem stałej i ciągłej opieki należy rozumieć opiekę wykonywaną bez przerwy i przez 24 godziny na dobę. Opieka stała to opieka w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie. Taką opiekę wykonuje nad swoją żoną skarżący.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez stronę jak i organ.
Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej jako u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 r. życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 r. życia. Należy przy tym dodać, że powyższa regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b wskazanej ustawy przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Należy jednak podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera natomiast definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 211/20, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2022r. sygn. akt II SA/Ol 342/22). Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Podkreślić również należy, że istota opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że ma ona być sprawowana nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc mad takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmy w stopniu uniemożliwiającym zaspokojenie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację.
Opieka ta musi w związku z powyższymi cechami osoby wymagającej opieki być sprawowana w taki sposób, który uniemożliwia wykonywanie przez opiekuna pracy zarobkowej. Oczywiście ustawodawca nie wymaga, aby osoba ją sprawująca przebywała bez jakichkolwiek przerw w ciągu dnia w pobliżu osoby, która opieki takiej w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potrzebuje. Opiekun winien jednak pozostawać w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuacje, w której oprócz sprawowanej opieki, wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy, czyli w sytuacji gdy taka konieczność się pojawi.
Odnosząc powyższe rozważania dotyczące wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że zaskarżona decyzją odpowiada prawu, brak jest uzasadnionych podstaw prawnych do wyeliminowana jej z obrotu prawnego.
Stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania został przez organy ustalony z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. Ustalając stan faktyczny uwzględniono fakty wynikające z orzeczenia o stanie niepełnosprawności dotyczącego J.S. wydanego w dniu [...] czerwca 2010 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zgodnie z którym zaliczono w/w do osób o stopniu niepełnosprawności znacznym, wymagającej stałej opieki lub pomocy osoby trzeciej.
Jednocześnie zakres sprawowanej aktualnie opieki przez skarżącego nad żoną ustalono w oparciu o informacje uzyskane w trakcie przeprowadzonego w oparciu o art. 24 ust. 4 b ustawy o świadczeniach rodzinnych wywiady przez pracownika socjalnego. Informacje podane w sporządzonym z przeprowadzonego wywiadu protokole pochodzą jak wynika z jego treści z oświadczenia złożonego przez D.S. oraz J.S. Zgodnie z tymi informacjami stan zdrowia J.S. z uwagi na stwierdzoną wadę wzroku, przebyty zawał mózgu ulega pogorszeniu – ma problemy w poruszaniu się. D.S. pomaga żonie w takich czynnościach jak kąpiel, ubieranie się, pomaga jej przy przygotowywaniu posiłków.
Jednocześnie z informacji tych wynika, że żona skarżącego sama dawkuje sobie zapisane lekarstwa, porusza się także samodzielnie nie tylko po mieszkaniu, ale także jest widywana na spacerze przez sąsiadów, na które wychodzi samodzielnie, wspólnie z mężem zbiera grzyby. Powyższe okoliczności zostały także potwierdzone przez osoby trzecie - sąsiadkę, która w trakcie próby przeprowadzenia wywiadu w dniu [...] września 2021 r. poinformowała pracownika socjalnego, że D. i J.S. nie są obecni w domu - pojechali do lasu na grzyby oraz, że jeżdżą oni do lasu codziennie dorabiając z ich sprzedaży do budżetu domowego. Strona skarżąca nie przedstawiła innych dowodów podważających powyższe ustalenia. Przedłożona do akt dokumentacja medyczna potwierdza stwierdzone u J.S. niedowidzenie oka lewego i stan po zawale mózgu oraz, że wymaga pomocy osoby trzeciej. Zasadnie więc organy dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznały, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego między koniecznością sprawowania opieki przez skarżącego nad żoną, a rezygnacją przez stronę z podjęcia zatrudnienia.
Wskazują na to nie tylko okoliczności wskazujące, że żona strony zachowała samodzielność przy podejmowaniu – wykonywaniu podstawowych czynności życiowych jakie każda osoba podejmuje w trakcie każdego dnia, o czym świadczą informacje udzielone przez samą stronę, jak i jego żonę w trakcie wywiadu przeprowadzanego przez pracownika socjalnego, a dotyczące samodzielnych spacerów, możliwości przygotowywania posiłków, udziału w zbieraniu grzybów. Fakty te zostały potwierdzone także przez osoby trzecie. Przemawia za tym również okoliczność, że skarżący od dłuższego czasu nie pozostaje w stosunku zatrudnienia. Nie wykazał też, że ma zamiar podjęcia pracy zarobkowej, a jedynie fakt choroby żony mu to uniemożliwia. Z akt sprawy wynika bowiem, że strona od 2010 roku nie pozostawała w stosunku zatrudnienia, o czym świadczą informacje udzielone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz Powiatowy Urząd Pracy, z których wynika, że ostatni okres aktywności zawodowej strony datuje się na 2010 rok, a następnie przez okres 2 lat składki zdrowotne były opłacane przez Powiatowy Urząd Pracy.
Fakty te strona potwierdziła w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc w jego uzasadnieniu, że w okresie po 2010 roku pracował do 2019 roku w Niemczech, gdzie wykonywał prace budowlane. Strona nie wykazała, aby rezygnacja z tej formy zatrudnienia była następstwem konieczności sprawowania stałej opieki nad żoną. Brak jest na to dowodów, przy uwzględnieniu faktów ustalonych w trakcie przeprowadzonego wywiadu. Z informacji udzielonych przez PUP wynika, że nawet w okresie przed 2010 rokiem poczynając od 2007 roku przez znaczny okres czasu strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych, lub była zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że nie została spełniona przesłanka nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę w związku z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad żoną.
Dokonana przez organy ocena zgromadzonego materiału dowodowego w tym zakresie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zakres opieki sprawowanej przez stronę nad żoną zdaniem Sądu, jak zasadnie przyjęły organy, nie wymagał rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania. Należy podkreślić, że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rolą organów nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy ze strony innej osoby, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy faktycznie świadczonej przez osobę ubiegającą się o przyznanie tego świadczenia i dokonanie oceny, czy wymagała ona rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania. Zakres tej opieki musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki.
Nie może ono być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu związanego ze znalezieniem pracy, czy też stanowić źródło dodatkowego dochodu obok już posiadanego z innych źródeł. Z tego też względu związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (lub jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Konieczne jest więc ustalenie wymiaru świadczonej faktycznie opieki przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. W niniejszej sprawie organy zasadnie przyjęły, że wymiar sprawowanej przez stronę opieki nad żoną nie stanowi podstawy do przyjęcia, iż "wymusił" konieczność rezygnacji z zatrudnienia czy też jego niepodejmowanie. Brak jest podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, przy ustalonym stanie faktycznym, że strona faktycznie pozostawała do dyspozycji podopiecznej – udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy w zakresie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia.
Za taki zakres opieki nie może być uznana pomoc przy utrzymaniu higieny osobistej, w ubieraniu się, podawaniu lekarstw czy też przy przygotowywaniu posiłków, przy jednoczesnym wskazaniu, że wiele innych czynności związanych z codziennym życiem osoba wymagająca opieki sama wykonuje.
Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro z zachowaniem podstawowych zasad postępowania dowodowego organ ustalił zakres opieki świadczonej nad żoną przez stroną, pozwalający przyjąć, że nie stanowiła ona bezpośredniej przyczyny rezygnacji z podjęcia zatrudnienia, to tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie tylko przedstawił ustalony stan faktyczny w sprawie, ale także stanowisko strony, przedstawił dowody, w oparciu o które dokonał istotnych do sprawy ustaleń, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tym samym należy uznać, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.