Uzasadnienie
Starosta wydał w dniu [...] listopada 2022 r. decyzję nr [...] określającą dopuszczalny poziom hałasu emitowany z terenu Ośrodka Wypoczynkowego [...], usytuowanego na terenie działki [...] w następującej wysokości: dopuszczalny poziom hałasu przenikającego na tereny ochronione akustycznie, tj. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości LAeqN=45 równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00).
Odwołanie od powyższej decyzji, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, złożyli K.G. i R.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na sprawozdaniu z badań akustycznych, które nie spełnia wymagań opinii biegłego;
- 2. art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz uniemożliwienia stronom wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu;
- 3. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego celem ustalenia jaki jest rodzaj terenu, na który oddziałuje zakład;
- 4. art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieprawidłowe ustalenie, że urządzenia będące przedmiotem postępowania mają charakter stacjonarny i stanowią instalację, a nieruchomość spełnia desygnat zakładu.
W odwołaniu pełnomocnik wskazał, że K.G. i R.G. uchybili terminowi do wniesienia odwołania, jednak nastąpiło to z powodu okoliczności przez nich niezawinionych. Strony powzięły informację o rzekomo podjętej wobec nich próbie doręczenia decyzji w dniu 8 grudnia 2022 r. Tego dnia R.G. udał się do Starostwa Powiatowego celem uzyskania informacji o stanie sprawy i zapoznania się z aktami. Skarżący wiedział, że postępowanie, wedle ostatnich wiadomości uzyskanych podczas wcześniejszej wizyty w Urzędzie, miało zostać wkrótce zakończone decyzją. Długotrwałe oczekiwanie na jej doręczenie wywołało chęć osobistego sprawdzenie stanu rzeczy. Podczas oględzin akt w dniu 8 grudnia 2022 r. okazało się, że koperty zawierające decyzję miały być, wedle umieszczonych na nich wzmiankach, dwukrotnie awizowane pod adresem pobytu skarżących, tj. w dniach 7 i 15 listopada, jednakże takowe awiza nigdy do K. i R.G. nie dotarły.
Pełnomocnik podkreślił, że strony uzyskały informację od listonosza obsługującego miejscowy rejon doręczeń, iż awiza miał pozostawić w zbiorczej skrzynce odbiorczej umieszczonej przy głównej ulicy w miejscowości [...]. Skarżący regularnie sprawdzają tę skrzynkę, jako że znajduje się ona w bliskim sąsiedztwie ich miejsca zamieszkania. W okresie awizacji przesyłek, tj. od dnia 7 do dnia 15 listopada 2022 r. nie znaleźli jednak zawiadomień o listach oczekujących do odbioru w miejscowym urzędzie pocztowym. Mając na uwadze fatalny stan techniczny skrzynki, istnieje uzasadnione przypuszczenie, że awizo zostało wyjęte przez osobę trzecią albo wręcz trafiło omyłkowo do innej przegrody. Skrzynka umożliwia adresatom dostęp do indywidualnych przegród zamykanych z boku skrzynki na prywatne kłódki. Okazuje się jednak, że dostęp do skrzynki dla doręczyciela jest całkowicie swobodny, w ogóle niezabezpieczony przed użyciem przez osobę nieuprawnioną.
Górne wieko skrzynki, przez które doręczyciel umieszcza listy w przegrodach, nie zamyka się i ma uszkodzony zamek. Każdy zatem może swobodnie przeglądać zawartość całej skrzynki, niezależnie od tego, do kogo zaadresowane są znajdujące się tam przesyłki. Skrzynka nie jest własnością skarżących, a zatem nie mają oni wpływu na to, jak jest utrzymywana, tym samym nie mogą tym samym ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań w tym zakresie. To z tej przyczyny zawiadomienia nie trafiły do skarżących i nie dochowali oni terminu do wniesienia odwołania.
Poza powyższym pełnomocnik skarżących podniósł, że kluczowym dowodem przeprowadzonym w postępowaniu jest sprawozdanie z pomiarów akustycznych nr [...] przygotowane na zlecenie Starosty. Zdaniem skarżących opinia biegłego sporządzona jest w sposób, który uniemożliwia zarówno im, jak i organowi zweryfikowanie prawidłowości wywodu jej autora. Nie zawiera ona dostatecznego uzasadnienia lub wyjaśnienia, które pozwoliłyby przeanalizować logikę rozumowania i poprawność wniosków biegłego (bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej). Dokument posługuje się wyłącznie hermetycznymi terminami i danymi, niemożliwymi do odkodowania i zrozumienia przez zewnętrznego odbiorcę. Nie daje on w efekcie dowiedzenia się o następujących okolicznościach kluczowych dla wniosków końcowych. Ze sprawozdania nie wynika wedle jakich kryteriów ustalono lokalizację punktów pomiarowych, czy badanie uwzględnia hałas pochodzący ze źródeł innych niż Ośrodek [...], a jeżeli tak, w jaki sposób autor badania wyodrębnia hałas pochodzący z Ośrodka od hałasów pochodzących z innych lokalizacji.
Punkty pomiaru znalazły się w bliskiej odległości od brzegu jeziora. Akwen jest miejscem, przy którym ulokowane są liczne ośrodki wypoczynkowe, w tym jeden z nich położony pomiędzy ośrodkiem [...] a punktami pomiaru. Co więcej, w świetle wiedzy skarżących, w dniu, w którym wykonano badania, nad tym samym jeziorem, w ośrodku Przystań, odbywała się inna impreza pn. [...]. Jej organizatorzy przewidzieli dyskotekę na plaży od godziny 19. Hałas będący przedmiotem analizy mógł zatem pochodzić także z innego miejsca niż [...]. Ponadto z opinii nie wynika, jaki wpływ na pomiar mają stwierdzone warunki meteorologiczne, skoro szczegółowo opisano je w opinii, jakie są kryteria doboru wysokości punktu pomiarowego skoro tę wysokość wskazał autor opinii, ani wedle jakich kryteriów dobrana została godzina wykonania pomiaru. Z opinii nie wynika, na jakiej podstawie autor ustalił, że pomiar został wykonany podczas "standardowej" imprezy organizowanej na terenie ośrodka, czy i jaki wpływ na pomiar ma fakt usytuowania ośrodka oraz terenu, na który oddziałuje zakład nad brzegiem jeziora.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jest to termin ustawowy, zawity, którego niedotrzymanie powoduje niedopuszczalność odwołania. Sposób obliczania terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym został uregulowany w art. 57 k.p.a. W myśl art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Stosownie do art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2022 r., znak [...] została doręczona 21 listopada 2022 r., a więc od dnia następującego po dniu doręczenia stronie decyzji, tj. od dnia 21 listopada 2022 r. rozpoczął się dla strony bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Termin na wniesienie odwołania od decyzji upłynął zatem z dniem 5 grudnia 2022 r.
K.G. i R.G. odwołanie złożyli w dniu 13 grudnia 2022 r. Wniesienie odwołania nastąpiło zatem z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Organ zaznaczył, że K.G. i R.G. w dniu 13 grudnia 2022 r. złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium po rozpoznaniu w/w wniosku, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2022 r., znak [...]. W sytuacji, gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a. zamyka postępowanie odwoławcze. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W skardze do Sądu na postanowienie Kolegium K.G. i R.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili naruszenie art. 57 § 1 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że odwołanie skarżących od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] listopada 2022 r. zostało wniesione po upływie ustawowego terminu, który zakończył bieg w dniu 5 grudnia 2022 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie skarżącym kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia (postanowienie) sprawa, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r., którym organ stwierdził uchybienie przez K.G. i R.G. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2022 r., określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowany z terenu Ośrodka Wypoczynkowego [...], usytuowanego na terenie działki [...] w następującej wysokości: dopuszczalny poziom hałasu przenikającego na tereny ochronione akustycznie, tj. tereny rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości LAeqN=45 równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00).
Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że warunkiem skuteczności wniesienia przez stronę odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. Na co należy również wskazać i co podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i nawet nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia takiego wniosku zobowiązuje organ do stwierdzenia uchybienia terminu do jego złożenia. Rozpoznanie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu drugiej instancji (por. wyroki NSA z 9 lutego 2009 r., II OSK 478/05; wyrok NSA z 30 listopada z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2673/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest prawidłowe. W kontrolowanej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy i co wynika z akt administracyjnych, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2022 r. została doręczona stronie skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. na adres, który nie był kwestionowany przez skarżących. Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W przypadku tego doręczania pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.).
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek posiadają wszystkie cechy pozwalające na stwierdzenie, że procedura doręczenia zastępczego została zachowana. Przesyłki były dwukrotnie awizowane. Na kopertach znajdują się pieczątki, z których wynika, że przesyłki awizowano w dniach: 7 listopada 2022 r., a następnie 15 listopada 2022 r. oraz znajdują się pieczęci z dnia 22 listopada 2022 r. wraz z adnotacjami o treści - zwrot "nie podjęto w terminie", znajdują się również podpisy doręczyciela. O możliwości odbioru przesyłek w Urzędzie Pocztowym jej adresaci zostali zawiadomieni poprzez pozostawienie zawiadomień w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Podkreślić należy, że domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru.
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wszystkie wymogi z art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Opisane doręczenie zastępcze wywołało ten sam skutek jak odebranie przesyłki przez adresata, co wynika nie z woli organu, czy sądu, ale bezpośrednio z przepisu prawa – art. 44 § 4 k.p.a.
Koniecznym warunkiem merytorycznego rozpatrzenia odwołania było jego złożenie w terminie. Zgodnie z przepisem art. 44 § 4 k.p.a. skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 21 listopada 2022 r., co oznacza, że 14 dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącym w dniu 5 grudnia 2022 r. Odwołanie zostało złożone przez skarżących 19 grudnia 2022 r., czyli ewidentnie po terminie, co obligowało Kolegium do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SA/Go 376/23 oddalił skargę K.G. i R.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od opisanej powyżej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2022 r.
Z tych względów skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.