Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 531/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 725/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 roku ([...]) wydaną na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych dot. obiektu nr 1 – wędzarni, znajdującego się również na działce nr ewid. [...], będącej własnością E.Z., położonej przy ul. [...].

Sąd przesądził wówczas, że nie można prowadzić postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt budowlany, którego dotychczasowy sposób użytkowania zmieniono (bez wymaganego aktualnie zgłoszenia, a poprzednio pozwolenia), sam został wcześniej wzniesiony w warunkach samowoli. W takim przypadku wykluczona jest możliwość legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i powinno być wszczęte postępowanie w przedmiocie nielegalnego wzniesienia obiektu budowlanego. Jednocześnie wskazał, że ustalenia w omawianej sprawie winny być poprzedzone wyjaśnieniem, czy sporny budynek został wzniesiony przez Pana E.Z. legalnie czy też stanowi obiekt "poniemiecki" podkreślając, że w toku postępowania administracyjnego właściciel budynku – E.Z. i uczestnik postępowania – R.P., w składanych oświadczeniach, twierdzeniach zawartych w pismach procesowych, odwołaniach i zażaleniach zajmowali całkowicie sprzeczne stanowiska co daty wzniesienia budynku, sposobu jego użytkowania i zakresu wykonanych w nim prac.

Rozpatrując sprawę ponownie PINB decyzją z dnia [...] lutego 2010r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku wędzarni. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2010r. nie podzielając poczynionych ustaleń i przesłanek do rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wskazanych przez PINB.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 456/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.

po rozpoznaniu skargi R.P. uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. nr: [...]. WSA stwierdził, że nie jest rolą organu administracji udowodnianie istnienia przesłanek, lecz ocena stanu faktycznego i stwierdzenie czy te przesłanki, o których mowa w przepisie prawa w przedmiotowej sprawie zachodzą czy też nie. Sąd stwierdził również, że przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje dwie niezależne od siebie przesłanki dla orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy (w warunkach samowoli budowlanej) gdy organ stwierdzi iż:

1. 1) obiekt znajduje się na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wykazały pomiarami, iż obiekty wybudowane w warunkach samowoli nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Nr 68 poz. 1473).

Przepis § 35 ust. 3 tej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:

1. a) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 %
2. b) powierzchnia biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %,

Jak wykazał organ drugiej instancji, nawet biorąc pod uwagę wyłączenie z powierzchni zabudowanej nieczynny już zbiornik na obornik to i tak powierzchnia zabudowy przekracza 50 %. A zatem już spełnienie tej jednej przesłanki może uzasadniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych w warunkach samowoli.

Sąd podkreślił, że zadaniem organu jest przeanalizowanie obszaru oddziaływania na sąsiednią działkę obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej, tym bardziej, że przedmiotowy obiekt budowlany - wędzarnia - emituje nie tylko dym, lecz także różnego rodzaju zapachy. Zdaniem Sądu taka ciągła emisja, nawet w warunkach gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, może być uciążliwa i oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, wpływając na ich sposób zagospodarowania. WSA wskazał, że takiego postępowania wymaga także zasada szybkości postępowania, tym bardziej gdy postępowanie administracyjne toczy się od siedmiu lat. W związku z tym Sąd ocenił, że organ drugiej instancji w sposób rażący dopuścił się naruszenia art. 12 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. bowiem dysponując wiedzą o stanie faktycznym sprawy uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Ponownie rozpatrując sprawę odwołania E.Z. od decyzji PINB z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nałożył na E.Z. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wędzarni zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 158/11 WSA w Gorzowie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 456/10 w przedmiocie rozbiórki budynku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. przesądził, iż w przedmiotowej sprawie samowola budowlana miała miejsce przed 1995 r. oraz że do tego stanu faktycznego należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). Ponadto Sąd wywiódł, iż organ I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę prawną decyzji o rozbiórce art. 37 wymienionej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118).

Sąd przyjął, iż w sprawie nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz podjęcie robót budowlanych wymagających ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co zdaniem sądu skutkowało powstaniem nowego obiektu jak garaż, którego przeznaczenie następnie zmieniono na ubojnię oraz wędzarnię i komin. Sąd zwrócił również uwagę, iż w trakcie prowadzonego postępowania organy administracji wykazały poczynionymi pomiarami, iż obiekty wybudowane w warunkach samowoli nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2006r. (Dz. Urz. Województwa Nr 68, poz. 1473). WSA w Gorzowie Wlkp. ostatecznie przyjął, iż przepis § 35 ust. 3 wymienionej powyżej uchwały określa parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – nie więcej niż 50 % i powierzchnię biologicznie czynna – nie mniej niż 30 %. Sąd wskazał, iż nawet biorąc pod uwagę wyłączenie z powierzchni zabudowanej nieczynny już zbiornik na obornik to i tak powierzchnia zabudowy przekracza 50 %. A zatem już spełnienie tej jednej przesłanki może uzasadniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektów wybudowanych w warunkach samowoli.

Sąd formułując wskazania, co do dalszego postępowania uznał, iż istnieje potrzeba ponownego przeanalizowania obszaru oddziaływania na działki sąsiednie. Ponadto WSA zauważył, iż jest to konieczne tym bardziej, gdy mamy do czynienia z obiektem budowlanym – wędzarnią – emitującym nie tylko dym, lecz także różnego rodzaju zapachy. Taka ciągła emisja, nawet w warunkach gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, jest uciążliwa i powoduje oddziaływanie na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Powołując się na zasady związania organu orzeczeniem sądu wynikające z art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazał, iż wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc ponownie postępowanie w sprawie stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Go 725/08 oraz z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Go 456/10. W tym kontekście WINB stwierdził, iż organ był zobowiązany również uwzględnić nowe okoliczności i dowody, jeśli takie zaistniały po wydaniu uprzednich decyzji wyeliminowanych wyżej wymienionym wyrokiem, co w omawianej sprawie nastąpiło. Zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko w tym względzie okazało się błędne. Nie miał racji organ odwoławczy twierdząc, iż w przedmiotowej sprawie zmieniły się istotne okoliczności faktyczne i prawne.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, wbrew poglądowi wyrażonemu przez organ administracji nie wystąpiły żadne okoliczności, które umożliwiałyby organowi administracyjnemu odejście od oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny. W zasadzie WINB nie wyjaśnił jakie właściwie okoliczności o charakterze faktycznym czy prawnym uległy istotnej zmianie już po wydaniu przez sąd administracyjny wyroków w sprawie.

Sąd podkreślił, iż okoliczność intensyfikacji zabudowy spornej działki została już ostatecznie przesądzona prawomocnym wyrokiem sądowym. WSA w Gorzowie Wlkp. ostatecznie ustalił, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miał znaczenie wymóg określenia na poziomie nie mniejszym niż 30% powierzchni biologicznie czynnej, o czym stanowił § 35 ust. 3 b uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006r., nr XXXVII/173/06. Tymczasem WINB w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym zupełnie dowolnie stwierdził, iż bez znaczenia dla sprawy pozostawał zawarty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymóg dotyczący udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Jednocześnie Sąd podkreślił, iż w jego ocenie organ II instancji praktycznie nie wykonał obowiązku przeanalizowania obszaru oddziaływania na działki sąsiednie i w ponownie prowadzonym postępowaniu rolą organu będzie jedynie przeanalizowanie sposobu oddziaływania na sąsiednią działkę obiektów powstałych w warunkach samowoli budowlanej. WSA wypowiadając się co do obowiązku analizy oddziaływania terenu podkreślił, iż dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, iż z reguły inwestycja na jednej działce oddziałuje na działkę sąsiednią. Wojewódzki Sąd miał także na uwadze, iż w przedmiotowa sprawa dotyczy obiektu budowlanego jakim jest wędzarnia emitująca dym i różnego rodzaju zapachy. Zadaniem organu było ponowne zbadanie, czy taka ciągła emisja, nawet w warunkach, gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, jest uciążliwa i powoduje oddziaływanie na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

W/w wyrok podlegał kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1789/11 oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w treści uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, odnosząc się do kwestii wymaganych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu (§ 35 ust. 3 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r.), iż pierwszy odnosił się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (nie więcej niż 50%), drugi zaś do powierzchni biologicznie czynnej (nie mniej niż 30%). Odnośnie pierwszego z nich Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2010 r., wskazując na wykonane przez organ I i II instancji pomiary, stwierdził, iż nie został on zachowany. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy dokonał ponownych obliczeń, które doprowadziły go do wniosku, iż podana w planie wartość 50% nie została przekroczona zabudową przedmiotowej nieruchomości.

Sytuacja taka oznacza, zatem, iż istotnej zmianie uległ stan faktyczny, w oparciu o który wydano wyrok z dnia 29 września 2009 r. To z kolei uzasadniało przyjęcie utraty mocy wiążącej oceny prawnej w tym zakresie i konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.

Odnośnie drugiego z powyżej przytoczonych wskaźników (30%), podkreślił, iż w wyroku z dnia 29 września 2010 r. nie dokonywano oceny tego aspektu sprawy, gdyż za wystarczające Sąd przyjął niezachowanie pierwszego wskaźnika intensywności zabudowy. Tym samym wobec zmiany stanu faktycznego sprawy, logicznym następstwem była konieczność zbadania tej okoliczności. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż kwestia ta pozostawała bez znaczenia, wskazując następnie, na czym polega liczenie tejże powierzchni. Odstąpił tym samym organ od koniecznych wyliczeń w tym zakresie, jak również w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie ten wskaźnik intensywności zabudowy, wymagany przepisami miejscowego planu jest bez znaczenia dla sprawy. Z tych też względów zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż ustalenia organu w tym zakresie były zupełnie dowolne.

Sąd kasacyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dostrzegł zagadnienie związane z niewykonaniem wskazań, co do dalszego postępowania, zawartych w prawomocnym wyroku, odnośnie przeanalizowania obszaru oddziaływania samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, z uwzględnieniem szczególnych cech działalności wędzarni. Stwierdził, iż nie było wystarczającym powołanie się przez inwestora na decyzję udzielającą pozwolenia na wprowadzenia gazów i pyłów do powietrza, bowiem decyzja taka świadczy jedynie o możliwości legalnego korzystania ze środowiska pod warunkiem zachowania warunków w niej określonych. W żaden sposób jednak decyzja ta nie określa wpływu przedmiotowego obiektu na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii wynikała ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r. i zachowała swoją aktualność w tej części.

Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] WINB powołując się na treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz okoliczność, iż zobowiązany decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. do dokonania rozbiórki spornego obiektu – E.Z. zmarł, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami), art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania.administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej “k.p.a."), nakazał współwaścicielom nieruchomości w [...]: I.H.Z., M.Z. i R.Z., dokonanie rozbiórki budynku wędzarni o powierzchni zabudowy 44,4 m, zlokalizowanego na nieruchomości w [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Omówiwszy przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i dotychczasowe ustalenia, organ stwierdził, iż w sytuacji gdy w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, to legalizacja jest możliwa wówczas, gdy wyeliminowane zostaną przesłanki uzasadniające rozbiórkę, wymienione w art. 37 tej ustawy. W pierwszej kolejności dokonano analizy zapisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miasta z dnia 25 maja 2006r. (Dz.Urz.Woj. z 2006r. Nr 68, poz. 1473). W planie tym nieruchomość przy ul. [...] oznaczona jest symbolem URI, którego podstawowym przeznaczeniem są usługi rzemieślnicze i wytwórcze. Na terenie tym obowiązuje zakaz przechowywania oraz uboju zwierząt. W § 35 określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. oraz operatu geodezyjnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. ustalono, że wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (minimum 30%) jest zachowany.

Według obliczeń operatu powierzchnia ta wynosi bowiem 314 m, natomiast po zweryfikowaniu tych danych w terenie ustalono, że jest ona mniejsza o 0,0002 ha (2 m2). Łącznie powierzchnia biologicznie czynna wynosi więc 312 m2, co w odniesieniu do powierzchni całej działki, wynoszącej 997 m2 daje wartość 31,29%. Z kolei powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 50%. W tym zakresie precyzyjne są ustalenia dokonane podczas oględzin z dnia [...] stycznia 2011 r. przeprowadzonych przez organ II instancji. Ostatecznie organ stwierdził, że również ten parametr jest zachowany. Kwestię tę szczegółowo wyjaśnił organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutrego 2011r. znak: [...]. Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem, że wyeliminowana została przesłanka, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowane z 1974 r. uzasadniająca wydanie nakazu rozbiórki obiektu.

W dalszej kolejności organ badał, czy nie zaistniały okoliczności, przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., przy czym w tym zakresie w postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego jest zobligowany rozstrzygać na podstawie przepisów technicznych, obowiązujących w dacie orzekania. Przedmiotowy budynek został wybudowany bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Ogólne wymagania dotyczące lokalizacji budynków względem granic działki określone są w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późniejszymi zmianami). I tak budynek może być sytuowany w odległości 4 m - w przypadku, gdy jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki sąsiedniej lub w odległości 3 m - w przypadku, gdy jest on zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Odstępstwa od tej zasady określone zostały w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Pierwszy z tych przepisów umożliwia lokalizację budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, jeżeli wynika to z zapisów mpzp lub z decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie obowiązujący plan miejscowy nie zawiera zapisów, uprawniających do zabudowy przedmiotowej nieruchomości (oznaczonej symbolem URI) w sposób sprzeczny z założeniami ogólnymi. Tym samym brak jest podstaw do uznania, iż wybudowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki było możliwe z uwagi na brzmienie § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z kolei drugi przepis (§ 12 ust.

3) odnosi się do zabudowy jednorodzinnej. Nieruchomość przy ul. [...] oznaczona jest w miejscowym planie symbolem URI - usługi rzemieślnicze, natomiast zabudowa jednorodzinna oznaczona jest w planie symbolem MN. Zatem odstępstwo dotyczące zabudowy jednorodzinnej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W przypadku gdy samowolnie wzniesiony obiekt narusza przepisy, organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję o charakterze naprawczym - na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. W przedmiotowej sprawie w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami technicznymi należałoby "przesunąć" budynek na wymaganą odległość - a w praktyce dokonać jego rozbiórki i ponownego wybudowania. Zakres niezbędnych do wykonania prac wykracza więc poza zmiany lub przeróbki w samym obiekcie (mogące dotyczyć np. zmiany kierunku odprowadzenia wód opadowych, konieczności zamurowania okien - a więc niewielkiego zakresu prac naprawczych, nie zaś całkowitej rozbiórki obiektu). Wobec tak poczynionych ustaleń należy stwierdzić, że brak jest możliwości doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami. Tym samym niemożliwe jest usunięcie niedopuszczalnego z punktu widzenia przepisów technicznych, pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Jeżeli zaś brak jest możliwości usunięcia pogorszeń lub zagrożeń w trybie art. 40 ustawy, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt: II SA/Bd 71/13, LEX nr 1351561).

Odwołanie od powyszej decyzji wnieśli M.Z., I.H.Z. i R.Z..

Odwołujący się zarzucili zaskarzonej decyzji: naruszenie art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie poza ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. i nie rozpatrzenie sprawy w zakresie wskazanym przez sąd tj. w zakresie trzech zagadnień - powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy terenu oraz analizy obszaru oddziaływania obiektu wędzarni na zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, naruszenie art. 37 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974.r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 nr Nr 38 poz.229 z późń. zm.) poprzez nakazanie rozbiórki budynku wędzarni zlokalizowanej w [...] w oparciu obłędne przyjęcie, że obiekt budowlany został wzniesiony na granicy działki i stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, naruszenie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974.r. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji nakazującej uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, naruszenie art. 12 ust.1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002.r. w sprawie: warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z2002.r.

Nr 75 poz. 690 z późń. Zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do budynków wzniesionych przed 1995 r. stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisy wykonawcze techniczno- budowlane ustanowione na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. - w tym przypadku Rozporządzenie Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz wobec faktu,iż w sprawie nie został nałożony obowiązek wykonania zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz błędną interpretację przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta z dnia [...] maja 2006.r. poprzez pominięcie zapisów § 7 ust. 7 pkt. 3a dopuszczającego sytuowanie budynków w granicy działki, a także naruszenie art. 7, art. 9,art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadka M.K. oraz nie przeprowadzenia dowodów z pism:

1. - Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2013 r.,
2. - Starostwa Powiatowego z dnia [...] września 2011 r.,
3. - Urzędu Miasta z dnia [...] września 2010 r., które to dowody miały wskazać, iż obiekt wędzarni był obiektem poniemieckim, w którym dokonano niewielkiej przebudowy poprzez eliminację wnęki i zabudowy tej wnęki drzwiami wejściowymi oraz oknem, a także na okoliczność, iż w miejscowości dopiero w roku 1983 dokonano bezpośredniego pomiaru stanu władania gruntów, co stanowiło podstawę do modernizacji operatu ewidencji gruntu oraz, że Plan Perspektywiczny na lata 1974-1990 dla miasta wykonany był bez właściwych podkładów katastralnych i nie odzwierciedlał faktycznie stanu zabudowy poszczególnych nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż w omawianej sprawie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej budowy budynku produkcyjnego - wędzarni. Ze względu na ustaloną przez organ datę budowy obiektu zastosowanie w sprawie ma tryb postępowania przewidziany w ustawie Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Legalność budowy obiektu budowlanego, zrealizowanego przed 1995r., należy ocenić według przepisów obowiązujących w okresie jego budowy, stosując przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i następnych ustawy Prawa budowlanego z 1974r. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.09.2007r., sygn. akt II OSK 1211/06 - orzeczenia, nsa.gov.pl). Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. "obiekty budowlane lub ich cząść, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje sią na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudową albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudową, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z treści tego przepisu wynika, iż w przypadku zaistnienia którejś z powyższych okoliczności organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wyboru, lecz jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast ewentualna legalizacja obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., obligujące do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie lub wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, podlega przymusowej rozbiórce, jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dokonując oceny, czy w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to jest czy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo, organ powinien kierować się ustaleniami przepisu art. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który stanowi, że obiekty budowlane powinny być budowane zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami.

Natomiast aktem wykonawczym określającym warunki techniczno-budowlane dla budynków ustanowionym na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974r., która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jest rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (tekst jednolity: Dziennik Ustaw z 1980r. Nr 17, poz. 16). Aby zatem ustalić, czy sporne obiekty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia - konieczna jest ocena stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów tego rozporządzenia, a nie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jakie w sprawie zastosował organ I instancji.

Jednocześnie Inspektor podkreślił, iż nakaz przymusowej rozbiórki, z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powinien być stosowany, tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń na zasadzie art. 40 tej ustawy - co organ obowiązany jest wykazać w swoim rozstrzygnięciu. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy występuje taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989r. sygn. akt IVSA 83/89 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie przepisów prawa w tym przepisów techniczno-budowlanych jest niewątpliwie działaniem nagannym, ale nie musi prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., na które powołał się PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie WINB w omawianym przypadku organ I instancji nie wykazał, z jakich konkretnie przyczyn wskazane w sposób ogólnikowy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych powodują pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia ze względu na budowę przedmiotowych budynków gospodarczych. W związku z tym wskazał, że samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie, to jest niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje.

Okoliczności takie muszą być realne, a nie tylko teoretyczne (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 listopada 2011 r. sygn.. akt II SA/Ke 571/11 — Lex nr 1152666). W konsekwencji samo tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu (części obiektu) samowolnie wzniesionego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008r. sygn.. akt II SA/Wr 626 - LEX nr 532721).

Skargę na powyższą decyzję wniósł R.P., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata T.G., żadając jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji Wojewódzkiego Inspektora zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbórki budynku wędzarni, naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych i uznanie, że organ I instancji nie wykazał przesłanek warunkujących nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa była już kilkakrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych, stąd w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tut. Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") związującą sąd I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniach sądu. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Istotne jest, iż w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten nie tylko sąd ale także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku.

Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W oparciu o wskazane przepisy tut. Sąd –podobnie jak organy orzekające w niniejszej sprawie - związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w poprzednio wydanych także przez siebie orzeczeniach, w zakresie w jakim nie zostały one zakwestionowane przez Sąd drugiej instancji.

W świetle przywołanego przepisu art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we własnych wyrokach wydanych w sprawach o sygn. II SA/Go 725/08, II SA/Go 456/10, II SA/Go 158/11 oraz w wyroku NSA o sygn. II OSK 1789/11.

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez sądy administracyjne w jego wcześniejszych orzeczeniach, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) sądu oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604).

Uwzględniając powyższe należy wskazać w pierwszej kolejności, iż w dotychczasowych rozważaniach przesądzono, iż w rozpatrywanej sprawie ustalono, iż budowę spornego obiektu wędzarni zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., w związku z czym sprawie znaleźć zastosowanie powinien przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budolwane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie przesądzono także zgodność inwestycji z § 35 uchwały Rady Miasta z dnia 25 maja 2006 r. nr XXXVII/173/06 w sprawie uchwalenia Miejscowego Plany Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1789/11), a zatem zgodność zrealizowanej inwestycji z przeznaczeniem terenu, na którym zrealizowano inwestycję, określonej w myśl przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W oparciu o dotychczas przeprowadzoną przez sądy administracyjne obu instancji ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, wskazać można, iż obowiązkiem organu – Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (to jego decyzja wyeliminowana została z obrotu orzeczeniem tut. Sądu z dnia 12 maja 2011 r.) było przeanalizowanie obszaru oddziaływania na działki sąsiednie, ponowne zbadanie, czy np.: ciągła emisja dymu z wędzarni, nawet w warunkach, gdy nie jest szkodliwa dla zdrowia człowieka, może być uciążliwa i oddziaływać na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, czy budynek powstały w warunkach samowoli budowlanej oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, a jeśli tak, to w jaki sposób.

W ocenie Sądu organ nie wywiązał się z tak sprecyzowanego obowiązku, uchybiając tym samym dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Wskazany obowiązek, jak wynika z treści poprzedniego rozstrzygnięcia Sądu, obciążał przede wszystkim Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy nie dokonał własnej merytorycznej oceny sprawy, przerzucając ten obowiązek w całości na organ I instancji.

Z zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika obowiązek rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (patrz: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11, z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1147/10). Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W tym zakresie organ odwoławczy wyposażony jest w kompetencje uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. Co do zasady zaś zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, wskazanym w art. 138 § 1 k.p.a.

Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a.) jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 kpa), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Prowadząc zaś postępowanie organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji zobowiązany jest do dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, czyniąc tym samym zadość zasadom wynikającym z art. 7, art. 12 i art. 77 k.p.a.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim rozstrzygnięciach, w tym w zaskarżonej decyzji, ogranicza się jedynie do oceny poprawności postępowania organu I instancji, uchylając się od dokonania własnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym również art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a.

Odnosząc się merytorycznie do postępowania przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie zwrócić uwagę należy, że w oparciu o dotychczasowe orzeczenia Sądu, organ odwoławczy zobowiązany był do zbadania, czy w sprawie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekt budowlany lub jego część, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Badając zaistnienie tej przesłanki chodzi o badanie zgodności z prawem inwestycji w jej całokształcie, i całe to postępowanie zmierzać ma do doprowadzenia inwestycji do stanu odpowiadającego przepisom prawa.

Na gruncie analizy zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy wykształcił się, dziś już ugruntowany pogląd, że przepis ten w wymiarze czasowym odnosi się nie do jakiejś konkretnej daty, lecz tego na jakim terenie "znajduje się" samowola budowlana, tj. takim terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Posłużenie się formą czasownika "znajduje się" wskazuje na użycie przez ustawodawcę czasu teraźniejszego, w stosunku do obiektu, który gdzieś się mieści, występuje, przebywa, a więc sugeruje zastosowanie przepisów o planowaniu przestrzennym z daty rozstrzygania sprawy w przedmiocie samowoli budowlanej przez organ administracyjny. Wykładnia językowa ww. przepisu nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi.

Dokonując wykładni celowościowej (funkcjonalnej) wskazania wymaga, że celem przepisów normujących problematykę usunięcia skutków samowoli budowlanej jest przywrócenie porządku prawnego (restytucja), nie zaś ukaranie sprawcy samowoli (represja). Nakaz rozbiórki, jako środek przywrócenia porządku budowlanego przez fizyczne usunięcie skutku samowoli budowlanej, powinien być stosowany w przypadku, kiedy istnienia takiego obiektu nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym. Co oznacza, że przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawa, nie zaś do stosunków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Skoro celem ww. unormowania jest restytucja, czyli przywrócenie porządku prawnego to fizyczna rozbiórka przedmiotowego obiektu oznaczać będzie, że obecnie w jego miejsce nie powstanie nowy budynek o podobnej funkcji.

Natomiast mając na względzie wykładnię systemową wskazania wymaga, że przy przymusowej rozbiórce mamy do czynienia z sytuacją, w której dobro publiczne, jakim jest ochrona ładu przestrzennego, ma pierwszeństwo przed interesem prywatnym osoby, która zrealizowała inwestycję budowlaną z naruszeniem prawa lub która stała się właścicielem nieruchomości, na której inwestycję taką wzniesiono. Poza tym należy mieć na względzie, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma wyłącznie zastosowanie w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis ten odnosi się wyłącznie do wymiaru zastosowania konkretnej procedury legalizacyjnej ale już nie wymiaru czasowego stanu prawnego, który winien być uwzględniony przy użyciu tej konkretnej procedury. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami Prawa budowlanego winny znaleźć zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ponadto w ramach wykładni systemowej wskazania wymaga, że podmiot popełniając naruszenie prawa musi się liczyć też z negatywnymi dla siebie skutkami wywołanymi zmianą w przyszłości obowiązującego prawa. Takiej sytuacji w obowiązującym porządku prawnym nie można całkowicie wykluczyć (por. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13).

Wyniki przeprowadzonej powyżej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wykazują, że w danej sprawie w postępowaniu dotyczącym przymusowej rozbiórki uregulowanym ww. przepisem, organ administracji publicznej winien dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, tj. w dacie wydawania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, tj. obowiązywania innych przepisów z daty budowy obiektu, mogłoby prowadzić do zastosowania rozwiązań niezgodnych z obecnie obowiązującym systemem prawnym, jak również pojawieniem się skutków tych bardziej dotkliwych dla inwestora (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 165/12).

Powołanie się na zasadę sankcjonowania porządku prawnego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących w dacie orzekania przez organ, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, z tych samych przyczyn odnosić można także do przepisów rozporządzenia określającego warunki techniczne inwestycji. Trudno się – zdaniem Sądu - zgodzić z koncepcją, iż prowadząc postępowanie służące legalizacji, a zatem doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem organ obowiązany jest odnosić się do przepisów nieobowiązującego już aktu wykonawczego. W tym zakresie Sad nie podziela uzasadnienia organu II instancji. Ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. używa czasu teraźniejszego - "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego co do zaistnienia tej przesłanki to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych według stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej.

W czasie badania przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu organ stosuje przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1664/11, podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 71/13).

Tym nie mniej odniesienie się do przepisów rozporządzenia regulującego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma służyć wykazaniu zgodności inwestycji z prawem, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ab initio ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem tej oceny istotnie dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie budowy, ale dla oceny mozliwości zalegalizowania stwierdzonej już samowoli budowlanej w rozumieniu w/w przepisu, stanowić może pewien wzorzec, w oparciu o który organ dokonuje weryfikacji czy dany obiekt nie powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i zbadania, jakie ewentualnie czynności (roboty budowlane) pozwoliły by na usuniecie tych zagrożeń i pogorszeń.

Pamiętać bowiem należy, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie, nie tyle czy wybudowany obiekt narusza przepisy techniczno - budowlane, co powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jest oddziałuje na otoczenie w stopniu, który z punktu widzenia tych przepisów jest nie do zaakceptowania i nie daje się wyeliminować. W odniesieniu bowiem do przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., koniecznym jest również wykazanie, że w okolicznościach danej sprawy nie jest możliwe usuniecie wskazanych pogorszeń lub zagrożeń w trybie określonym w art. 40 ustawy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 71/13, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989 r. sygn. akt IV SA 83/89, z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2053/11).

Badania w tym zakresie organ I instancji istotnie nie przeprowadził, a jedyną przesłankę, która w jego ocenie uzasadniała orzeczenie nakazu rozbiórki, stanowił fakt zrealizowania inwestycji niezgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W tym zakresie zaś organ zdaje się pomijać, iż w myśl § 7 ust. 7 kpt 3a planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr XXXVII/173/06 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2006 r. dopuszczono sytuowanie obiektów w odległości mniejszej niż wynikajaca z warunków technicznych, w szczególności w granicy działki, w przypadku gdy lokalizacja taka nie stoi w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w tym higieniczno – sanitarnymi,m o bezpieczeństwie i hignie pracy, o ochronie przeciwpożarowej oraz o drogach publicznych. Brak jest w orzeczeniu organu stopnia podstawowego niezbędnej analizy czy doszło w rzeczywistości do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. powinien być stosowany, tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń na zasadzie art. 40 tej ustawy - co organ obowiązany jest wykazać w swoim rozstrzygnięciu. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy występuje taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.04.1989r. sygn. akt IVSA 83/89 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie przepisów prawa w tym przepisów techniczno-budowlanych jest niewątpliwie działaniem nagannym, ale nie musi prowadzić do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., na które powołał się PINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, które jest warunkiem orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego.

Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności wymienione w tym przepisie to jest niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Nie wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich okolicznościach organ te nieprawidłowości upatruje. Okoliczności takie muszą być realne, a nie tylko teoretyczne (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 listoapada 2011r. sygn.. akt II SA/Ke 571/11 — Lex nr 1152666).

W konsekwencji samo tylko pogorszenie warunków użytkowania dla otoczenia bez udowodnienia przez organ cech niedopuszczalności pogorszenia tych warunków nie daje podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu (części obiektu) samowolnie wzniesionego (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Wr 626 - LEX nr 532721).

Powyższych braków nie usunął również organ odwoławczy, który zweryfikował jedynie poprawność postępowania organu niższego stopnia, nie dokonując własnej merytorycznej oceny sprawy. Nie rozważył czy w sprawie istnieja podstawy do zastosowania w/w art. 37 ust. 1 pkt ustawy z 1974 r. Nie odniósł się w tym zakresie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a takze pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym wyników oględzin, przedłożonych ekspertz, jak również “operatu ochrony środowiska". W istocie wyjaśnienia wymaga nie tylko kwestia emisji dymu, ale także szereg innych warunków, w tym ze szczególnym uwzględnieniem warunków przeciwpożarowych (co wynika ze szczególnej funkcji obiektu), których uchybienie, może doprowadzić do powstania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tym samym organ nie wywiązał się z ciażących na nim obowiązków, określonych w oparciu o przepis art. 153 p.p.s.a., a także w oparciu o przepisy art. 7, art. 12 i art. 77 i art. 80 k.p.a. i nie wykazał, aby w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając na podstawie tego przepisu organ musi wykazać, iż w sprawie zachodzą przesłanki w nim wymienione, tj. że decyzja organu stopnia podstawowego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ musi zatem wykazać, iż nie jest w stanie, korzystając z przyznanych mu przez prawo kompetencji, w tym określonych w art. 136 k.p.a., wyjaśnić stwierdzonych nieścisłości lub braków postępowania wyjaśniajacego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Powyższe uchybienia, odnoszące się do prawidłowości oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, która decyduje o ocenie prawnej co do spełnienia przesłanek określonych przepisem materialnoprawnym, warunkujących treść orzeczenia kończącego niniejsze postępowanie, stanowi o naruszeniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania w stopniu, który zdaniem Sądu może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym w niniejszej sprawie w ocenie Sądu zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie ar. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.