Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] znak: [...], powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części parteru budynku gospodarczego oraz poddasza wraz z rozbudową na cele mieszkalne na działce nr [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...] - w zakresie objętym wnioskiem L.S. z dnia [...], polegającym na zatwierdzeniu zmian wprowadzonych w dodatkowym projekcie budowlanym zamiennym datowanym na [...].
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący przebieg postępowania:
W dniu [...] PINB przeprowadził kontrolę budowy obejmującą rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne. Roboty zostały poprzedzone decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] wydaną przez Starostę [...]. W trakcie kontroli organ stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie geometrii dachu z dwuspadowego na jednospadowy oraz na powiększeniu rozbudowanej części budynku. Z uwagi na zakres tych zmian organ stwierdził, że należy je zakwalifikować jako odstępstwa istotne, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę nr [...].
Następnie, decyzją z dnia [...] PINB nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany zamienny. W dniu [...] Starosta [...] wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] PINB wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Pismem z dnia [...] inwestor zwrócił się z wnioskiem o zatwierdzenie kolejnego projektu zamiennego, obejmującego dodatkowe zmiany, które nie zostały uprzednio ujęte w projekcie zatwierdzonym przez PINB decyzją z dnia [...].
PINB decyzją z dnia [...] zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny, wprowadzający dodatkowe zmiany przy realizacji inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania części parteru budynku gospodarczego oraz poddasza wraz z rozbudową na cele mieszkalne, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Powyższa decyzja została uchylona w trybie instancyjnym w wyniku rozpatrzenia odwołania G.R. Uzasadniając decyzję kasacyjną z dnia [...] znak: [...] WINB wskazał, że w sprawie wniosku inwestora dotyczącego zatwierdzenia "kolejnego" projektu zamiennego, PINB nie zastosował środków wynikających z art. 155 k.p.a.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy pismem z dnia [...] organ powiatowy wezwał stronę postępowania – G.R. do złożenia w określonym terminie pisemnego oświadczenia, stanowiącego zgodę lub brak zgody na zmianę ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] znak: [...] w zakresie przewidzianym w projekcie budowlanym zamiennym datowanym na [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...]. pełnomocnik G.R. poinformował, że strona nie wyraża zgody na zmianę ostatecznej decyzji wskazanej w wezwaniu.
Uzasadniając powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] PINB wskazał, że w celu określenia kręgu stron postępowania zmierzającego do zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] przeanalizowano projekt zamienny załączony do wniosku z dnia [...]. Wnioskowane zmiany polegały na zbliżeniu rozbudowanej części budynku na działce nr [...] bezpośrednio do granicy działki nr [...]. W wyniku tych robót zmianie ulega obszar oddziaływania przedmiotowego budynku w kontekście spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225).
W związku z tym stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] o zatwierdzenie projektu zamiennego powinna być właścicielka działki nr [...]. Natomiast ze względu na brak zgody strony postępowania - właścicielki działki sąsiedniej na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] PINB odmówił inwestorowi zmiany tej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji PINB w [...] z dnia [...] wniósł L.S.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że organ powiatowy zasadnie uznał, że stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] o zatwierdzenie projektu zamiennego powinna być również właścicielka działki nr [...]. Wobec tego również ona musiała wyrazić zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro zatem G.R. - strona postępowania nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...] znak: [...], organ powiatowy prawidłowo odmówił zmiany tego rozstrzygnięcia.
Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę wniósł L.S., zarzucając sprzeczność wewnętrzną poszczególnych zapisów w treści decyzji (niezgodnie ze stanem faktycznym), dokonanie oceny dowodów w sposób niewszechstronny, także z ich pominięciem. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organu, iż G.R. - jako strona postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, której inwestorem jest L.S., została pominięta przez instytucje samorządowe i państwowe o zamiarach inwestora co do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego graniczącego z jej posesją na działce nr [...]. Załączone dowody wskazują, że twierdzenia G.R., a w tym twierdzenia jej pełnomocnika procesowego nie polegają na prawdzie, a WINB istotne dowody te w swojej decyzji pominął.
Ponadto WINB "nie rozpatrzył pozytywnie" treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] zatwierdzającej przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny, w którym to projekcie znacznie obniżono wysokość budynku mieszkalnego w części rozbudowanej, "co ma znaczenie w pojęciu, nieuzasadnionych, obaw" G.R. co do wpływu inwestycji skarżącego na teren działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że PINB decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a następnie, kończąc postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego - decyzją z dnia [...] na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. W rozpoznawanej sprawie inwestor domagał się zmiany decyzji zatwierdzającej projekt zamienny wydanej w ramach procedury naprawczej.
W związku z powyższym wskazać należy, że nie można wykluczyć co do zasady możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Dotyczy to przypadku, gdy w trakcie realizacji konkretnej inwestycji, określonej w pozwoleniu, zajdzie potrzeba wykonania dodatkowych bądź innych robót budowlanych, oprócz tych wskazanych w projekcie zamiennym sporządzonym w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Warunkiem jednak zmiany decyzji podjętej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest to, aby kolejny projekt zamienny obejmował roboty budowlane, które służą doprowadzeniu danej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest natomiast dopuszczalne wykorzystanie trybu unormowanego w art. 155 k.p.a. do zmiany decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w celu legalizacji nowych robót budowlanych, niezwiązanych z przedmiotem inwestycji określonej w pierwotnym pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2245/20).
Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestor miał zamiar przeprowadzić dalsze zmiany polegające m.in. na zbliżeniu rozbudowywanej części budynku na działce nr [...] do granicy działki nr [...] to powinien uzyskać, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na nowe roboty budowlane. Przepisy Prawa budowlanego regulujące uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust.
1) oraz zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a) mające zastosowanie do nowych robót budowlanych, stanowią w okolicznościach sprawy przeszkodę do wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji kończącej wcześniejsze postępowanie naprawcze. Postępowanie naprawcze nie może bowiem zastępować postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zwłaszcza że prowadzi to do naruszenia kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Sprawa w zakresie dalszych zmian powinna być załatwiona w pierwszej instancji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, który był uprawniony na podstawie art. 82 Prawa budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przez starostę, nie zaś przez organ nadzoru budowlanego.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za stronę postępowania naprawczego właścicielkę sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek prawny. Określony w ten sposób interes prawny ma charakter materialnoprawny, przez który należy rozumieć zobiektywizowaną, realnie istniejącą potrzebę ochrony prawnej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o interesie prawnym podmiotu rozstrzyga przepis prawa materialnego, zgodnie z którym danej jednostce przysługuje konkretna korzyść, której może dochodzić w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej. Podstawą interesu prawnego nie musi być przy tym wyłącznie norma prawa administracyjnego, interes prawny może wynikać również z prawa cywilnego, tj. przepisów wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., OSK 682/04).
W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że chociaż w postępowaniu naprawczym nie mają zastosowania wprost regulacje szczególne z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 u.p.b., to jednak o interesie prawnym właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji świadczą okoliczności wskazujące na to, że w następstwie wykonanych robót budowlanych występują regulowane prawem oddziaływania mające wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania gruntów znajdujących się w otoczeniu danego obiektu budowlanego. Podobnie zatem, jak w sprawach o pozwolenie na budowę, również w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się przepisy m.in. aktów wykonawczych do prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane.
Komentarz, Warszawa 2014, s. 457). Zauważyć przy tym należy, że dla wykazania legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego nie jest jednak konieczne wykazanie "naruszenia interesu prawnego", gdyż zgodnie z art. 28 k.p.a. "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego (...) dotyczy postępowanie". Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 k.p.a. brak jest podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, t. II.3, wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17).
Trafne było również stanowisko organów, że w świetle art. 155 k.p.a. zgoda wszystkich stron postępowania jest bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenia decyzji w tym trybie. Zgoda taka musi zostać wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny. Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest jedynie przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w tym przepisie, którego treść musi być interpretowana ściśle, a nie rozszerzająco. Organ administracji nie może więc wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie wskazanego przepisu. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa (J. Malanowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C.H. Beck, W. 2014, s. 646 wraz z powołanym orzecznictwem). W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zgoda w trybie art. 155 k.p.a. jest wymagana zatem nie tylko ze strony inwestora, ale też wszystkich stron postępowania.
Reasumując inwestor nie mógł w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skutecznie domagać się zmiany decyzji zatwierdzającej wcześniejszy projekt zamienny wydanej w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym związanym z legalizacją robót budowlanych wykonanych na podstawie uchylonego pozwolenia na budowę, a ponadto inwestor nie dysponował wymaganą do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. zgodą wszystkich stron postępowania.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.