Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 69/22

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], odmówił I.K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad A.P. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in. art. 17 ust. 1-4, art. 23, art. 24 ust. 1, 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.), i art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 559).

W treści powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że I.K. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.P. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że osoba wymagająca opieki jest mężatką, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (istniejącym od 35. roku życia) wydanym [...] marca 2021 r. na okres do dnia [...] marca 2023 r. Organ ustalił, iż mąż A.P. – W.P. pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad bratem.

Następnie organ podał, że na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do treści art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

1. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż nie spełniono przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., w którym ustalono, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Niepełnosprawność A.P. powstała w 35. roku życia. Prezydent Miasta zaznaczył jednocześnie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b uś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Trybunał pozostawił bowiem poprawienie stanu prawnego ustawodawcy, natomiast inicjatywa ustawodawcza do dnia wydania niniejszej decyzji nie została podjęta. Nadto w odniesieniu do wnioskodawczyni – I.K. nie spełniono kryterium rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia ze względu na zakres sprawowanej opieki, bowiem z danych udostępnionych przez system Empatia wynika, iż strona nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała w momencie złożenia wniosku żadnej pracy. Zdaniem organu w aktualnym stanie prawnym osoba musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru lub nie podejmować zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż matka strony choruje na niedokrwistość i niewydolność serca, reumatoidalne zapalenie stawów, artretyzm oraz dusznicę. Przeszła dwa zawały serca oraz operację tętniaka aorty, ma trudności ze swobodnym, samodzielnym poruszaniem się. Opieka wykonywana przez wnioskodawczynię polega na przygotowaniu posiłków, ewentualnym ich podawaniu matce, ubieraniu, czynnościach higienicznych, zakupach, dawkowaniu lekarstw, sprzątaniu, ścieleniu łóżka, robieniu prania. Prezydent Miasta stwierdził, że powyższe czynności w związku ze wspólnym zamieszkiwaniem strony z matką byłyby wykonywane niezależnie od konieczności sprawowania opieki. Zakres wykonywanych czynności przez wnioskodawczynię nie koliduje z możliwością podjęcia pracy, bowiem wiążą się one z wykonywaniem zwykłych obowiązków domowych, aniżeli koniecznością sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji I.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zarzuciła:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy brakiem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaniem przez nią opieki podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
3. b) błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art, 190 ust 1 Konstytucji RP.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.pa.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. okoliczności niemożności podjęcia zatrudnienia przez odwołującą w związku z koniecznością opieki and niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, skutkują brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zakwestionowała twierdzenia organu i podkreśliła, że powodem niepodejmowania zatrudnienia jest potrzeba sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która wymaga pomocy drugiej osoby. Podniosła, że stanowisko organu w tym zakresie jest błędne i sprzeczne z wykładnią celowościową przepisu art. 17 u.ś.r. Strona powołała treść orzeczeń sądów administracyjnych i zwróciła szczególną uwagę, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r. należy interpretować szeroko, mając na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań: zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania.

Innymi słowy przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy. Skarżąca zaznaczyła, że niepodejmowanie zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką stanowi podstawową przesłankę uprawniającą do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej strona za niesłuszne uznała stanowisko organu odnośnie niepodejmowania przez nią zatrudnienia oraz braku udokumentowanych lat pracy, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana jako aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia. Wskazała, że wbrew ustaleniom organu stan zdrowia matki nie jest na tyle dobry, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi na równoległe podjęcie pracy. Skarżąca zarzuciła także organowi I instancji brak podstaw dla dokonywania takiej wykładni przepisów u.ś.r., która prowadzi do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności części art. 17 ust. 1b tej ustawy, przepis ten nadal w niezmienionych kształcie może stanowić materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć.

Podkreśliła przy tym, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, a ta w przedmiotowej sprawie wyraźnie, jasno i bez wątpliwości mówi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Nadto w ocenie strony skarżącej organ I instancji dowolnie uznał, iż rozmiar opieki świadczonej względem niepełnosprawnej matki ma charakter doraźny, co nie uniemożliwia stronie podjęcia zatrudnienia. Skarżąca wyjaśniła, że w przepisach u.ś.r. nie określono szczegółowo sposobu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, zatem należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że opieka musi mieć charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w treści wydanego rozstrzygnięcia wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podniósł, że z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, iż zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, które w pełni podzielił, orzekającego, że zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku ustania małżeństwa w wyniku rozwodu, stosownie do art. 60 § 1 k.r.o. małżonek rozwiedziony, który nie został uznany za wyłącznie winnego rozkładu pożycia i który znajduje się w niedostatku, może żądać od drugiego małżonka rozwiedzionego dostarczania środków utrzymania w zakresie odpowiadającym usprawiedliwionym potrzebom uprawnionego oraz możliwościom zarobkowym i majątkowym zobowiązanego.

Zgodnie natomiast z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze powyższe Kolegium za przesłankę negatywną w niniejszym postępowaniu uznało art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Na marginesie SKO wskazało, że okoliczność istnienia niepełnosprawności A.P. po 35. roku życia pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. I.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
2. a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
3. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
4. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje i przesądzające znaczenie ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia;
5. b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia.
6. 2. naruszanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, oraz związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zobowiązanie przez organy obydwu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanych w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła stanowisko w całości zbieżne z treścią odwołania. Nadto podniosła, iż mąż A.P. – W.P. nie jest w sprawie sprawować stałej opieki nad niepełnosprawną żoną, ponieważ sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem i pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej organ nie powinien mieć wątpliwości, iż mąż osoby niepełnosprawnej nie ma możliwości sprawowania opieki nad żoną. Strona zauważyła że w orzecznictwie nakazuje się organom administracji uwzględniać zaistnienie w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przesłanek uniemożliwiających sprawowanie przez nich opieki, obiektywnych i faktycznych, niezależnych od woli tych osób, a nie formalny fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności.

Strona ponownie zaznaczyła, iż organy obydwu instancji zaniechały wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i zweryfikowania okoliczności niemożności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka z powodu sprawowania stałej i całodobowej opieki nad bratem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. 1) matce albo ojcu,
2. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3. 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4. 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
5. - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy czym świadczenie pielęgnacyjne, w myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. przysługuje osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2. 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3. 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W zaskarżonej decyzji SKO przyjęło, że w sprawie zachodzi ww. przesłanka negatywna uniemożlwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – A.P. pozostaje w związku małżeńskim z W.P., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje spór odnośnie wykładni 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i kwestia ta nie była rozstrzygana jednolicie (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Wskazać jednak trzeba, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie zaczyna przeważać pogląd wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że jej małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2022 r., I OSK 1184/21, 23 lutego 2022 r., I OSK 105/21, 14 października 2021 r., I OSK 575/21, 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20; z 24.02.2021 r., I OSK 2422/20; 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20, 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19; z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; 25 września 2020 r., I OSK 960/20; 14 grudnia 2018 r., I OSK 3359/18, 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, CBOSA).

Wskazuje się, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako: k.r.o.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa.

Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi.

Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Skoro na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą (wyroki NSA z: 14 października 2021 r., I OSK 575/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, CBOSA).

Zwraca się również uwagę w orzecznictwie, że przeciwko przyjętemu rozwiązaniu nie przemawiają też względy celowościowe i aksjologiczne, w tym wzgląd na wartości i zasady konstytucyjne. Limitowanie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zostać uznane za naruszenie zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Zapewniają one dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, kryteria te nie mają także charakteru dyskryminującego i nie są niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte o uznanie organu. Taka wykładnia nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem zupełnie inny wymiar od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi.

W niniejszym przypadku nie można też mówić o naruszeniu art. 18 Konstytucji RP, który stanowi ogólną ramę zobowiązującą państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Okoliczność wprowadzenia przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny w prawie do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego, nie oznacza bowiem, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony związku małżeńskiego, macierzyństwa i rodzicielstwa. Podobnie przepis art. 71 Konstytucji RP zobowiązuje państwo do uwzględniania w polityce społecznej dobra rodziny. Wprowadzenie standardów przyznawania świadczeń finansowych ze środków publicznych nie świadczy o naruszeniu przez ustawodawcę tej zasady. Przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Świadczenie pielęgnacyjne jest niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień wynikających z art. 71 Konstytucji nie bez znaczenia jest, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Również prawo podmiotowe rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Regulacja ustawowa nie jest pod tym względem przeciwskuteczna wobec konstytucyjnych zadań Państwa wobec rodzin. Błędne jest zatem stanowisko, że wykluczenie zstępnych z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej nie może wykonywać opieki z innych powodów, niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji.

Co do zasady zstępni i inne osoby zobowiązane do alimentacji nie zostały wykluczone, ustawowo natomiast wprowadzono kryteria warunkujące uzyskanie świadczenia. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., I OSK 575/21, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, CBOSA).

Nadto w ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy nie zachodzą nadzwyczajne, szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od ww. przedstawionego stanowiska z uwagi na obiektywną niemożność sprawowania opieki przez współmałżonka nad osobą niepełnosprawną (małżonkiem). Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim z W.P., który na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2021 r. otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym bratem.

Zdaniem Sądu nabycie uprawnienia przez małżonka do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem nie może "uchylić" istniejącego obowiązku alimentacyjnego wobec współmałżonka. Wskazać również trzeba, że W.P. zamieszkuje obok mieszkania w którym przebywa jego małżonka. Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej nie jest osobą chorą stale leżącą, niezdolną całkowicie do samodzielnej egzystencji. Nie można również pominąć, że według ustaleń pracownika socjalnego istnieją wątpliwości co do tego, czy A.P. wymaga stałej obecności opiekuna czy raczej pomocy w codziennych obowiązkach. W sprawie brak jakichkolwiek okoliczności jednoznacznie świadczących o tym, że zakres i intensywność opieki przez W.P. nad jego bratem oraz stan zdrowia A.P. powoduje obiektywną niemożność sprawowania opieki W.P. nad współmałżonkiem. Należy zatem stwierdzić, że zarzuty skargi okazały się nietrafne.

W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.