Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 369/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 373/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w całości w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] z dnia [...] września 2013 r. nakazującą B. P. w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., dalej P.b., dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części tylnej budynku zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] ul. L. [...], oznaczonej na załączniku stanowiącym integralną część decyzji jako "część tylna" określona obrysem ścian E-F-G-H-C-D-E i zaznaczona poziomym kreskowaniem o wymiarach ścian zewnętrznych D-E = 474 cm, E-F = 415 cm, F-G = 1075 cm, G-H = 419 cm oraz H-C = 87 cm.

Postępowanie, dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego dokonanej w latach 1999 - 2000 przez inwestora B. P. na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G., zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] pismem z dnia 3 czerwca 2004 r. na wniosek W. B. Organ I instancji kilkakrotnie podejmował rozstrzygnięcia, które były uchylane przez organ odwoławczy i sprawę przekazywano temu organowi do ponownego rozpatrzenia - przede wszystkim z uwagi na uchybienia formalne.

Rozpatrując sprawę kolejny raz organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o aktualny wypis i wyrys z rejestru gruntów, co skutkowało uznaniem za strony nowe podmioty, które wcześniej nie uczestniczyły w postępowaniu. Ponadto w dniu 7 grudnia 2010 r. dokonano dodatkowych oględzin, które potwierdziły wcześniejsze ustalenia.

Przedmiotowy budynek mieszkalny składa się z dwóch części oznaczonych w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2004 r. jako część A (przednia) i część B (tylna). Niniejsze postępowanie dotyczy budowy tylnej części budynku, która stanowi rozbudowę części przedniej oznaczonej jako "A". Przednia cześć "A" jest to część parterowa, jednokondygnacyjna o wymiarach: długość ściany frontowej wynosi 5,11 m, długość ścian bocznych wynosi 9,10 m i 9,29 m. Ta część pozostała bez zmian. Ściana tylna części "A" przylega do części "B" budynku. Część "B" zlokalizowana dalej od wejścia na posesję to również część parterowa, ale ze strychem gospodarczym o wymiarach: długość ściany tylnej wynosi 10,75 m, długość ścian bocznych wynosi 4,16 m i 4,19 m. W odległości 0,40 m od ściany bocznej części "B" budynku od strony posesji nr [...] przy ul. L. zlokalizowany jest mur fundamentowy o szerokości 0,30 m, stanowiący pozostałość po rozebranej ścianie.

Wysokość części "A" od poziomu terenu do okapu wynosi 3,40 m, wysokość części "B" liczonej od poziomu terenu do okapu dachu jest zmienna i wynosi 3,80 m i 4,60 m do kalenicy. Każda z dwóch części budynku kryta jest osobnym dachem pokrytym papą o konstrukcji drewnianej. Dach na części "A" jest jednospadowy, nad częścią "B" dwuspadowy. Ściany tylnej części budynku usytuowanego na posesji nr [...] (działka nr [...]) są zlokalizowane w następujący sposób: - ściana boczna budynku na posesji przy ul. L. [...] zlokalizowana od strony posesji nr [...] (działka nr [...]) znajduje się w odległości ok. 3,05 m - 3,15 m od granicy z tą działką - nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych; - ściana boczna od strony posesji nr [...] (działka nr [...]) jest zlokalizowana w odległości ok. 0,78 m - 0,95 m od granicy działki i posiada otwór okienny; - ściana tylna jest zlokalizowana w odległości 2,60 m - 2,90 m od granicy z działką nr [...], posiada otwór okienny.

Z dokumentów geodezyjnych wynika, że polna droga prowadząca na posesję przy ul. L. [...] (działka nr [...]) zlokalizowana jest na działce nr [...] (przed podziałem geodezyjnym nr [...]). Z tyłu za działką nr [...] usytuowana jest stroma skarpa częściowo zabudowana, za którą znajduje się jezdnia ziemna oznaczona jako ulica L. II, jednak ze względu na znaczną różnicę terenu (około 20 m) - dostęp do posesji przy ul. L. [...] jest możliwy jedynie od drogi polnej na działce nr [...] (przed podziałem działka nr [...]). Ponieważ parterowa część usytuowana jest bliżej wejścia na posesję - określona została jako "przednia część" budynku, natomiast dwukondygnacyjna część budynku jako oddalona dalej od wejścia na posesję określona została jako "tylna część" budynku. W tylnej części zabudowy znajdował się objęty nakazem rozbiórki na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1979 r. barak, w miejscu którego częściowo znajduje się obecnie tylna część budynku z poddaszem.

Część budynku oznaczona jako "B" została przez skarżącego samowolnie wybudowana w latach 1999-2000 jako rozbudowa części "A". Przeprowadzone dodatkowo oględziny w dniu 7 grudnia 2010 r. wykazały, że stan zabudowy nie zmienił się od ustaleń dokonanych uprzednio, tj. w dniu 15 czerwca 2004 r. oraz w dniu 18 sierpnia 2006 r. Organ I instancji ustalił, że zakres robót budowlanych wykonanych przez skarżącego obejmował rozbiórkę tylnej części budynku, która dochodziła do granicy działki od strony posesji nr [...], a następnie wymurowanie na nowo ścian bocznych, ściany tylnej, fragmentu ściany frontowej oraz wykonanie nowej konstrukcji dachu i nowego pokrycia nad częścią oznaczoną jako "B". Ściany części przedniej oznaczonej literą "A" pozostały bez zmian. Na odcinku oznaczonym literami C-D znajduje się ściana, oddzielającą część przednią budynku od ściany tylnej. Nad częścią tylną znajduje się poddasze, którego wysokość jest zmienna i wynosi od 1,10 m do 1,90 m licząc od podłogi do deskowania.

Wysokość krokwi wynosi 16 cm. Dach nad częścią tylną jest dwuspadowy. Na poddasze prowadzą schody drabiniaste. Z uwagi na wysokość poddasza nieprzekraczającą wysokości 1,90 m, organ I instancji przyjął, że poddasze dobudowanej części jest nieużytkowe i nie stanowi kondygnacji w rozumieniu art. § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany zakres wykonanych robót budowlanych został uznany przez organ I instancji za rozbudowę istniejącej części przedniej "A" budynku mieszkalnego. Ustalenia powyższe potwierdzają przeprowadzone przez organ oględziny, dokumenty geodezyjne, dokumenty Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miejskiego w [...] i sam inwestor, podczas wizji w dniu 9 grudnia 2010 r. oświadczył, że "jedynie wyremontował tylną część budynku zmniejszając jego szerokość ze względu na sąsiedztwo stromej skarpy od strony działki nr [...]".

Również w trakcie poprzedniej wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 16 sierpnia 2006 r. inwestor oświadczył, że "działka przy ul. L. nr [...] w G. była zabudowana budynkiem mieszkalnym, który już nie istnieje".

Wobec tego, iż w wyniku przeprowadzonych robót inwestor najpierw dokonał rozbiórki tylnej części budynku, a następnie wybudował nową o innej powierzchni zabudowy, to skutkowało zastosowaniem procedury z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o tylną część dwukondygnacyjną (obejmującą na parterze dwa pokoje i na piętrze strych gospodarczy) na posesji przy ul. L. [...] w G. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2012 r. określonych dokumentów w celu zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. podniósł, że nie dokonywał rozbudowy budynku, lecz wykonał kapitalny remont w celu doprowadzenia obiektu do stanu używalności. Organ błędnie zatem przyjął, że przedmiotowy barak został wybudowany od nowa po uprzednio dokonanej rozbiórce, co skutkuje błędnym zastosowaniem art. 48 zamiast art. 51 P.b., gdyż tylna część budynku ma niezmienioną powierzchnię od początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Ponadto skarżący zakwestionował zasadność żądania zaświadczenia Prezydenta Miasta [...], gdyż jego zdaniem takie zaświadczenie złożył w dniu 17 maja 2006 r. Wskazał, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej z uwagi na szereg czynników jest niemożliwe.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 3 pkt 6 P.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor na przedmiotowej działce najpierw rozebrał istniejącą tylną część budynku połączoną funkcjonalnie z częścią przednią, a w to miejsce wybudował nową część budynku. Powyższe roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie stanowiły remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b., a stanowiły budowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Ustalenia powyższe obligowały organ do podjęcia działań wynikających z procedury określonej w art.

48. Przepis ten w pierwszej kolejności zobowiązuje organ do wydania postanowienia, w którym wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów. W przypadku niespełnienia w terminie wyznaczonych obowiązków organ nakazuje - zgodnie z art. 48 ust. 4 - rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Co do zasadności żądania zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności rozbudowanej tylnej części parterowej z poddaszem nieużytkowym budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ II instancji wyjaśnił że wcześniejsze złożone przez stronę zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. straciło swoją ważność w związku z nowo uchwalonym w dniu [...] marca 2009 r. przez Radę Miasta [...] planem, co wynika również ze złożonego przez inwestora pisma z dnia 1 czerwca 2012 r., które jednak nie może być uznane za zaświadczenie. Nadto do chwili wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie przedłożył również projektu rozbudowanej tylnej części budynku oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Odnosząc się do złożonego w odwołaniu wniosku o przeprowadzenie pomiaru geodezyjnego i ponowną jego ocenę organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek ten nie ma znaczenia w sprawie. Przyczyną rozbiórki jest niewywiązanie się inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów, wymaganych uprzednio wydanym postanowieniem. Natomiast pomiar geodezyjny mógłby mieć znaczenie na etapie oceny zgodności obiektu budowlanego z warunkami technicznymi, a więc po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, w tym projektu technicznego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. poprzez orzeczenie obowiązku rozbiórki części budynku, w stosunku do której inwestor przeprowadził remont niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w Urzędzie Miasta [...] w dniu 9 lipca 1996r.;

2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez utrzymanie w mocy niewykonalnej decyzji o nakazaniu rozbiórki w sytuacji gdy skarżący nie dokonał rozbudowy/przebudowy domu bez spełnienia wymogów formalnych, lecz dokonał remontu tylnej części domu zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia;

3) art. 48 ust. 3 i 4 P.b. poprzez zastosowanie procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku niestanowiącego "samowoli budowlanej" lecz budynku, w którym skarżący przeprowadził kapitalny remont, na który nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw budowlanych na okoliczność czy rozbiórka części budynku należącego do skarżącego jest możliwa bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku) wykonanej zgodnie z prawem;

5) art. 28 k.p.a. poprzez niewezwanie do udziału w sprawie żony skarżącego E. P. (adres jak dla skarżącego), pomimo iż jest współwłaścicielką budynku, którego dotyczy postępowanie oraz w nim mieszka, zatem postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, co w konsekwencji spowodowało, iż została pozbawiona możliwości ochrony swoich praw;

6) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego, tj. pomiaru geodezyjnego i ponowną ocenę dokonaną przez geodetę na podstawie dokumentów sprzed 1999 r. zgromadzonych w sprawie na okoliczność czy tylna część budynku położonego w G. przy ul. L. [...] znajduje się w niezmienionym kształcie od co najmniej lat 70-tych;

7) art. 77 § 1 k.p.a. co doprowadziło do błędnego ustalenia faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonej decyzji, tj. ustalenia, iż skarżący dokonał rozbudowy/przebudowy budynku w sytuacji gdy przeprowadził remont budynku oraz poprzez pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy rozbiórka tylnej części budynku należącego do skarżącego jest możliwa bez stworzenia zagrożenia dla pozostałej części budynku;

8) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ do biegłego z zakresu budownictwa o sporządzenie opinii na okoliczność czy rozbiórka tylnej części budynku, opisanej w treści decyzji organu I instancji spowoduje zagrożenie dla pozostałej części budynku, pomimo iż ustalenie w/w okoliczności wymagało wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada;

9) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji obarczonej wadą nieważności, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na treść orzeczenia.

Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że przeprowadził jedynie kapitalny remont z zastosowaniem nowoczesnych technologii oraz wymianą niektórych elementów konstrukcyjnych w celu ocieplenia budynku i zwiększenia jego bezpieczeństwa, w szczególności zabezpieczenia przed groźbą zawalenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że obecnie posesja przy ul. L. [...] w G. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym składającym się z dwóch części, oznaczonych w protokole z wizji jako część "A" (przednia) i część "B" (tylna). Budynek został wybudowany (część przednia) i rozbudowany (część tylna) bez wymaganych prawem pozwoleń na budowę. Organ nadzoru budowlanego rozdzielił prowadzone postępowanie w sprawie budynku wybudowanego i rozbudowanego bez pozwolenia na budowę na dwa odrębne postępowania: 1) w sprawie budowy budynku na posesji przy ul. L. [...] w G. w II połowie lat 70-tych XX w. oraz 2) w sprawie rozbudowy budynku na posesji przy ul. L. [...] w G. na przełomie lat 1999 - 2000, będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Sprawa budowy budynku - części "A" (przedniej) na posesji przy ul. L. [...] w G. w II połowie lat 70-tych XX w. została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Przedmiotem obecnej kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. nakazującą B. P. w trybie art. 48 P.b. dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części tylnej budynku zlokalizowanej na działce nr [...] w G. ul. L. [...] oznaczonej na załączniku stanowiącym integralną część decyzji jako "część tylna" określona obrysem ścian E-F-G-H-C-D-E i zaznaczoną poziomym kreskowaniem o wymiarach ścian zewnętrznych D-E = 474cm, E-F = 415cm, F-G = 1075cm, G-H = 419cm oraz H-C = 87cm.

W ocenie Sądu organy w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia powołały art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b., podkreślając, że skarżący wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z dokumentów Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta [...] wynika, że w 1979 r. wujostwo skarżącego - M. i A. P. byli właścicielami baraku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. L. [...] w G., który składał się z 2 pokoi i kuchni. Barak ten był zlokalizowany w miejscu, w którym obecnie znajduje się fragment tylnej części budynku, określonej jako część "B". Barak został na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1979 r. nr [...] objęty nakazem rozbiórki skierowanym do A. i M. P., gdyż "barak znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, brak izolacji poziomej.

Bardzo zniszczona stolarka, przegniłe stropy, znaczne ugięcia i wybrzuszenia sufitów, popękane ściany, sypiące się tynki, brak wody i urządzeń kanalizacyjnych (...) Dach i sufit w każdej chwili grożą zawaleniem i zagrażają życiu ludzkiemu". W dniu 4 lutego 1983 r. zostało skierowane do zobowiązanych upomnienie z zagrożeniem, wzywające do niezwłocznego wykonania obowiązku rozbiórki baraku mieszkalnego oraz uporządkowania terenu na działce przy ul. L. w G., które zostało skierowane również do wiadomości do skarżącego, będącego aktualnie właścicielem działki nr [...] przy ul. L. [...] w G. W trakcie oględzin w dniu 15 czerwca 2004 r. skarżący oświadczył, że budynek został wybudowany w 1928 r. przez jego rodziców, jednak nie posiada dokumentów związanych z wybudowaniem budynku. Na przełomie lat 1999 - 2000 z racji bardzo złego stanu budynku przeprowadził remont budynku obejmujący: 1) rozbiórkę części tylnej budynku, która dochodziła do granicy działki, 2) wymianę i zmianę konstrukcji dachu wraz z wykonaniem nowego pokrycia, 3) rozbiórkę części budynku od strony posesji nr [...], 4) wymurowanie na nowo ścian bocznej, tylnej i fragmentu ściany frontowej części budynku oznaczonej jako "B" oznaczone na szkicu nr 1, 2, 3 i 8, pozostałe ściany oznaczone nr 4,5,6 7 (część budynku oznaczona jako "A") pozostały bez zmian oraz 5) wykonanie ocieplenia budynku.

Skarżący okazał złożone w dniu 9 lipca 1996 r. do Urzędu Miasta [...], Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego podanie o zezwolenie na remont budynku, jednak pozwolenia na remont budynku nie posiadał. W trakcie wizji skarżący przedstawił pomiar geodezyjny uzupełniający wykonany przez mgr inż. W. I. z dnia 12 maja 1982 r., natomiast W. B – właściciel sąsiedniej działki, przedstawił w czasie prowadzonego postępowania szkic podstawowy polowy wykonany przez W. G. w kwietniu 1984 r. Powyższe pomiary geodezyjne przedstawiają taki sam budynek, który istniał w latach 1982-1984 na posesji przy ul. L. [...] w G. Z przedstawionych przez strony dokumentów geodezyjnych oraz z dokonanych w czasie wizji ustaleń wynika, że tylna część budynku dochodziła do granic działki, natomiast ściana boczna od strony posesji nr [...] części tylnej budynku w protokole z dowodu z oględzin z dnia 15 czerwca 2004 r. oznaczona nr 1 jest postawiona w nowym miejscu w odległości około 40 cm od fundamentów pozostałych po rozbiórce ściany istniejącego wcześniej budynku.

Istniejąca tylna ściana tylnej części budynku usytuowana jest w odległości około 2,6 m od muru oporowego zlokalizowanego według oświadczenia skarżącego na granicy działki. Ponadto inwestor podczas wizji w dniu 9 grudnia 2010 r. oświadczył, że "jedynie wyremontował tylną część budynku zmniejszając jego szerokość ze względu na sąsiedztwo stronnej skarpy od strony działki nr [...]". Obecnie część budynku oznaczona jako "A" jest jednokondygnacyjna, parterowa o wymiarach: długość ściany frontowej wynosi 5,11 m, długość ścian bocznych wynosi 9,10 m i 9,29 m, ściana tylna części "A" przylega do części "B" budynku, którą opisano w protokole jako "dwukondygnacyjną" - parter ze strychem gospodarczym, o wymiarach długość ściany tylnej wynosi 10,75m, długość ścian bocznych wynosi 4,16m i 4,19m. W odległości 0,40 m od ściany bocznej części budynku "B" od strony posesji nr [...] zlokalizowany jest mur fundamentowy o szerokości 0,3 m będący pozostałością po rozebranej ścianie.

Wysokość części "A" od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,40 m, części "B" od poziomu terenu do okapu dachu wynosi, 3,80 m i 4,60 m do kalenicy. Każda z dwóch części budynku kryta jest osobnym dachem o konstrukcji drewnianej z pokryciem z papy. Dach nad częścią "A" jest jednospadowy, a nad częścią "B" jest dwuspadowy. W ścianie bocznej budynku zlokalizowanej od strony posesji nr [...] (działka nr [...]) umieszczony jest otwór okienny. Według pomiaru geodezyjnego opracowanego przez geodetę J. O. ściana boczna tylnej części budynku na posesji przy ul. L. [...] od strony posesji nr [...] (działka nr [...]) zlokalizowana jest od granicy z działką nr [...] w odległości 0,78 m - ściana z otworem okiennym w części budynku "B".

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że dokonał kapitalnego remontu istniejącego obiektu budowlanego z zastosowaniem nowoczesnej technologii oraz wymianą niektórych elementów konstrukcyjnych w celu ocieplenia budynku, jak i zwiększenia jego bezpieczeństwa. Sąd podkreślił, że za remont nie można uznać wykonania prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. Aby można było zakwalifikować określone roboty jako remont, to roboty te winny być wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy w znacznej części i efektem robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. W niniejszej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w wyniku przeprowadzonych robót doszło do przesunięcia ściany bocznej budynku od strony posesji nr [...] o około 40 cm od fundamentów pozostałych po rozbiórce ściany istniejącego wcześniej budynku.

Okoliczności te potwierdził inwestor podczas wizji w dniu 9 grudnia 2010 r. Oświadczył, że "jedynie wyremontował tylną cześć budynku zmniejszając jego szerokość ze względu na sąsiedztwo stronnej skarpy". Podobne oświadczenia zawarte są w składanych przez skarżącego odwołaniach od decyzji organu I instancji i w skardze. W trakcie prac budowlanych przeprowadzonych przez skarżącego na przełomie lat 1999 - 2000 barak został rozebrany, a w jego miejsce powstała nowa tylna część budynku o innej powierzchni zabudowy, gdyż przy takim stanie technicznym budynku przeprowadzenie remontu byłoby niemożliwe. A zatem zakres wykonanych robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 28 P.b.). Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 P.b., ustalający katalog działań inwestycyjnych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Stosownie do art. 3 pkt 8 tej ustawy pod pojęciem remontu rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego.

W przypadku remontu musi istnieć remontowany obiekt, gdyż remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. Za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 P.b. budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jak również ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności.

Sąd stwierdził, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na remoncie tylko we wskazanym wyżej znaczeniu, a tego wymogu nie spełnia zakres robót wykonanych przez skarżącego, a zatem nie mogą być one uznane za remont. W świetle niespornego stanu faktycznego prawidłowo uznały organy obu instancji, że inwestor po dokonaniu rozbiórki tylnej części budynku rozpoczął budowę nowej części z wykorzystaniem starych fundamentów jednocześnie zmieniając jej rozmiar. Zakres prac obejmował: wymurowanie na nowo ścian bocznych, ściany tylnej, fragmentu ściany frontowej oraz wykonanie nowej konstrukcji dachu, jak i ocieplenie budynku. W miejsce rozebranego baraku (objętego nakazem rozbiórki) zbudowano nową część budynku z poddaszem nieużytkowym, oddzielnym dwuspadowym dachem. Taki zakres robót wymagał pozwolenia na budowę. W tej sytuacji niezrozumiałe jest domaganie się przez skarżącego, aby organ dokonał z udziałem geodety oceny kształtu tylnej części budynku.

Nawet, gdyby inwestor odbudowując rozebraną część budynku nie zmienił jej wymiarów, to również musiałby uzyskać pozwolenie na budowę. W tych warunkach organ obowiązany był do zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 48 ustawy. Organ wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora - postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. - do wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. W postanowieniu organ prawidłowo zawarł pouczenie o wysokości opłaty legalizacyjnej - 50.000 zł. Pomimo upływu wskazanego w tym postanowieniu terminu inwestor nie wykonał nałożonych zgodnie z prawem obowiązków.

Skarżący przedłożył jedynie pismo Naczelnika Wydziału Urbanistyki z dnia 1 czerwca 2012 r., z którego wynika że działka nr [...] przy ul. L. w G. zlokalizowana jest w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic L. i G. w G., rejon ulic D., K. i D. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy Miasta [...] z dnia [...] marca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 2009 r.). Pismo to nie zastępuje jednak zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności rozbudowanej tylnej części budynku mieszkalnego przy ul. L. [...] w G. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, jak prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 sierpnia 2005 r. nie może być podstawą do orzekania, gdyż w 2009 r. uchwalony został nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie złożył również projektu budowlanego, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wyjaśnił też, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. Organ nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 P.b., lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę.

Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Żaden przepis P.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Również sytuacja osobista, rodzinna i materialna, która spowodowała dopuszczenie się samowoli budowlanej nie mogły sankcjonować działania niezgodnego z porządkiem prawnym. Zdaniem Sądu nie mogą odnieść skutku zarzuty skarżącego w zakresie braku udziału w sprawie żony skarżącego – E. P. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z kolei art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje wznowienie postępowania administracyjnego, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w sprawie. Wznowienie z tej przyczyny może nastąpić tylko na żądanie strony - art. 147 k.p.a. Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów może w toku postępowania sądowoadministracyjnego zgłosić wyłącznie strona, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym. Nikt inny nie może się skutecznie na takie okoliczności powoływać i okoliczności tych nie może uwzględnić sąd z urzędu, rozpatrując sprawę ze skargi podmiotów, które brały udział w postępowaniu. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego.

Sąd wyjaśnił, że postępowanie było prowadzone wobec skarżącego, gdyż to skarżący był inwestorem wykonanych robót, co wynika z jego oświadczeń składanych w toku postępowania i w skardze do Sądu. Nadto z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] jest wyłącznie skarżący. Wreszcie na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że żona skarżącego nie jest współwłaścicielką nieruchomości, a jedynie jej użytkownikiem, gdyż tam zamieszkuje.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy możliwa jest rozbiórka części budynku. Sąd zaznaczył, iż istotnie w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sprawie dotyczącej samowolnej budowy części obiektu budowlanego przy orzekaniu rozbiórki organy nadzoru budowlanego powinny również brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, tj. czy możliwe jest wykonanie rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem.

W związku z tym przyjmuje się, że rozbiórka części obiektu budowlanego może być orzeczona jedynie, gdy ta część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu. W przeciwnym wypadku nie będzie miał zastosowania art. 48 P.b., zaś organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 P.b. Dotyczy to jednak specyficznych, niesamodzielnych części obiektu budowanego. W niniejszej sprawie takie wątpliwości jednak nie pojawiły się, co wynika z ustalonego na podstawie oględzin, jak i wyjaśnień skarżącego, zakresu wykonanych robót budowlanych.

Sąd podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odrębną niezależną częścią budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 48 P.b. W skardze kasacyjnej B. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości powyższy wyrok. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzje w przedmiocie obowiązku rozbiórki części budynku, w stosunku do której skarżący przeprowadził remont niewymagający uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Miasta [...] Wydziale Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego w dniu 9 lipca 1996 r.;
3. 2) art. 48 ust. 1 P.b. poprzez oddalenie skargi na decyzje w przedmiocie obowiązku rozbiórki części budynku i utrzymanie w mocy niewykonalnej decyzji o nakazaniu rozbiórki w sprawie [...] - w sytuacji gdy skarżący nie dokonał rozbudowy/przebudowy domu bez spełnienia wymogów formalnych, lecz dokonał remontu tylnej części domu zgodnie z treścią dokonanego zgłoszenia. W przypadku gdyby Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącego w przedmiocie dokonanych prac jako remont, orzeczenie obowiązku rozbiórki tylnej części budynku skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na potencjalne zagrożenie zawaleniem się pozostałej części budynku w konsekwencji rozpoczęcia prac rozbiórkowych;
4. 3) art. 48 ust. 3 i 4 p.b. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, które polegało na uznaniu za prawidłowe wszczęcie procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku niestanowiącego "samowoli budowlanej", lecz budynku w którym skarżący przeprowadził kapitalny remont, na który nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę,
5. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. 1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę dowodów sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego w postaci:
7. a) dowolnej oceny prac remontowych wykonanych przez skarżącego w latach 1999/2000 jako prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, która doprowadziła do wyciągnięcia błędnego wniosku przez Sąd, iż skarżący dokonał rozbudowy tylnej części budynku położonego w G. przy ul. L. [...], która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, gdy w rzeczywistości dokonał jedynie remontu budynku z zastosowaniem nowoczesnych technologii;
8. b) sprzecznego z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego wyciągnięcia wniosków, iż remont polegający na usunięciu zniszczonych i zagrażających trwałości budynku elementów konstrukcyjnych stanowił odbudowę budynku, która doprowadziła do wyciągnięcia błędnego wniosku przez Sąd, iż prace polegające na usunięciu starych elementów budynku i wstawieniu w ich miejsce nowych stanowią odbudowę budynku, a nie jego remont w sytuacji gdy opisanego postępowania wymaga technologia zastosowana przy remoncie;
9. c) dowolnego i oderwanego od zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia, że wykonanie skarżonej decyzji o rozbiórce części budynku skarżącego nie będzie zagrażać pozostałej części budynku, co doprowadziło do wyciągnięcia wniosku przez Sąd, iż zakażona decyzja nie jest niewykonalna, w sytuacji gdy zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi, jak również przed Sądem nie został przeprowadzony żaden dowód potwierdzający w/w okoliczność;
10. 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, niepozwalający na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sąd I instancji w treści uzasadnienia nie odniósł się do wszystkich zarzutów postawionych przez skarżącego, w szczególności zarzutów wskazanych w pkt 3 ust. 1 oraz 2 skargi do Sądu, jak również ogólnikowe uzasadnienie przyjęcia przez Sąd stanowiska, iż rozbiórka spornej części budynku należącego do skarżącego nie zagraża pozostałej części budynku oraz jest możliwa do wykonania, a ponadto pominięcie w treści uzasadnienia kwestii związanych z instalacjami znajdującymi się wewnątrz budynku skarżącego oraz brak rozważań na temat ewentualnego wpływy rozbiórki budynku na w/w instalacje.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od WINB w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w sposób nieprawidłowy zakwalifikował roboty wykonane przez skarżącego w latach 1999/2000 polegające na remoncie tylnej części budynku znajdującego się w G. przy ul. L. [...] jako rozbudowa/odbudowa przedmiotowego budynku, zamiast uznać w/w prace za generalny remont budynku. Rodzaj oraz charakter robót, jakie skarżący wykonał na terenie nieruchomości na przełomie lat 1999/2000, powoduje, że nie był zobowiązany do uzyskania przed przystąpieniem do pracy pozwolenia na budowę. Gdyby Sąd prawidłowo zastosował art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b. to jedyną prawidłową konsekwencją byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwym organom administracji. Zdaniem skarżącego Sąd naruszył też art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 i 4 P.b., bowiem zakres oraz charakter robót wykonanych przez skarżącego w okresie 1999/2000 nie generował potrzeby uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a zatem brak jest podstaw do zastosowania przepisów związanych z potrzebą uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd w sposób istotny naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dowolną ocenę dowodów sprzeczną z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd, oceniając materiał dowodowy, wbrew zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, ocenił, iż prace nakierowane na poprawę stanu technicznego budynku i polegające na wymianie starych i zniszczonych elementów konstrukcji na nowe, stanowią prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, a nie są remontem. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż w przypadku budynków znajdujących się w złym stanie technicznym niejednokrotnie remont budynku wiąże się z wymianą znacznej ilości elementów konstrukcyjnych budynku, co nie powoduje przekwalifikowania dokonywanych prac na prace wykonywanie w celu przebudowy lub odbudowy budynku.

Skarżący dokonując prac remontowych miał na celu wzmocnienie konstrukcji budynku poprzez zastąpienie starych i spękanych elementów konstrukcji nowoczesnymi elementami. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, iż usuwając stare elementy budynku i wstawiając w ich miejsce nowe w rzeczywistości odbudował budynek. Ponadto WSA w Gdańsku błędnie ocenił zaskarżoną decyzję jako możliwą do wykonania. Zgromadzony materiał dowodowy uniemożliwia dokonanie prawidłowych ustaleń w przedmiocie odpowiedzi na pytanie, czy dokonanie rozbiórki tylnej części budynku zagraża pozostałej części budynku. Przedmiotem oględzin, na które w treści uzasadnienia wyroku powołuje się Sąd, nie była kwestia możliwości rozbiórki którejkolwiek z części budynku, a były jedynie kwestie jego położenia. Organy administracji wydając zaskarżone decyzje i Sąd orzekając pominęły kwestię, czy z uwagi na konstrukcję instalacji znajdujących się w budynku możliwym jest przeprowadzenie rozbiórki tylnej części budynku bez narażenia pozostałej części na niebezpieczeństwo zawalenia się.

Skarżący podkreślił, że uzasadnienie wyroku uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli kasacyjnej, gdyż cechuje się wysokim poziomem ogólności. W treści uzasadnienia wyroku Sąd jedynie ogólnikowo wskazał, iż zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna jest bezzasadny. Co prawda Sąd wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozumowanie, jednak brak jest uzasadnienia jakie wnioski płyną z oceny konkretnego dowodu oraz dlaczego Sąd uznał przedmiotowe wnioski za wiarygodne. Żaden z dowodów znajdujących się w aktach nie umożliwia wywiedzenia wniosków w przedmiocie zagrożenia jakie może wystąpić dla przedniej części budynku w związku z ewentualną rozbiórką tylnej części. Niedopuszczalnym jest wywodzenie wniosków bez przeprowadzenia szczegółowych badań i wydania opinii przez biegłych sądowych posiadających wiedzę specjalistyczną.

Ponadto Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego lub odniósł się w sposób ogólnikowy - do zarzutu z pkt 3 ust. 1 skargi i postawionego w pkt 3 ust. 2 skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez niewezwanie do udziału w sprawie żony skarżącego E. P. W treści uzasadnienia wyroku Sąd skupił uwagę jedynie na treści przepisów dotyczących ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, pomijając ocenę czy organy wydając zaskarżoną decyzję uczyniły zadość obowiązkom badania, czy w sprawie biorą udział wszystkie zainteresowane podmioty. Z uwagi na skutki ewentualnego wykonania zaskarżonych decyzji o obowiązku rozbiórki części budynku, osobą bezpośrednio zainteresowaną w sprawie jest żona skarżącego na stałe mieszkająca na terenie spornej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Po pierwsze, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie nie znajdował zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż robót wykonanych przez skarżącego nie można zakwalifikować jako remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 tej ustawy.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak zaś stanowi art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Za remont nie można uznać wykonanie prac, w wyniku których obiekt uzyskuje inne parametry i wymiary niż obiekt pierwotnie istniejący. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych niż obiekt pierwotny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2012r, II OSK 517/11 - CBOSA; z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010 - LexPolonica nr 2542882; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 - LexPolonica nr 2476127). Pojęcie remontu nie może być rozszerzane na sytuacje polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też odbudowie obiektu budowlanego. Takie bowiem roboty budowlane kwalifikowane są jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Przypomnieć należy, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31(art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Nie mamy do czynienia z remontem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Odtworzenie, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się z pojęciem odbudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2011r., II OSK 1835/10 – CBOSA; z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1483/10 - LEX nr 1151902; z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05 - LEX nr 194342; z dnia 9 kwietnia 2009r., II OSK 525/08 - CBOSA,)..

W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek wykonania robót budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbiórki obiektu budowlanego i budowy nowego obiektu – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie można bowiem zakwalifikować jako remontu.

W tym względzie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodne ze stanowiskiem organów administracji publicznej, które w szczegółowy sposób określiły zakres wykonanych robót budowlanych. W szczególności organ odwoławczy odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania i żądania skarżącego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu i wyjaśnił kwestie dotyczące zastosowania procedury z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji wskazał na definicje ustawowe budowy (art. 3 pkt 6 ustawy) i remontu (art. 3 pkt 8 ustawy).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego w sposób należyty i wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy, a nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do przepisów prawa znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Inwestor dokonał rozbiórki tylnej części budynku i rozpoczął budowę nowej części z wykorzystaniem starych fundamentów jednocześnie zmieniając jej rozmiar. Zakres prac obejmował: wymurowanie na nowo ścian bocznych, ściany tylnej, fragmentu ściany frontowej oraz wykonanie nowej konstrukcji dachu, jak i ocieplenie budynku. W miejsce rozebranego baraku skarżący zbudował nową część budynku z poddaszem nieużytkowym, oddzielnym dwuspadowym dachem.

W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego - oparty na twierdzeniu, iż roboty budowlane stanowią w istocie remont budynku - nie może odnieść zamierzonego skutku. Zrealizowany przez inwestora zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Podkreślić też należy, iż skarżący nie zakwestionował - poprzez postawienie odpowiednich zarzutów kasacyjnych - ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy, który stanowił podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Brak skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany tymi ustaleniami. A zatem, przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów, odnoszących się do naruszenia norm prawa materialnego.

Skarżący upatruje naruszenia art. 48 ust. 3 i art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w tym, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał za prawidłowe wszczęcie procedury legalizacyjnej w stosunku do budynku, który – zdaniem inwestora – nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż na kapitalny remont, jaki skarżący przeprowadził nie było potrzebne uzyskanie pozwolenia na budowę.

Ze względów wyżej już wskazanych nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż roboty jakie wykonał, należy zakwalifikować jako remont. W tym stanie rzeczy powyższy zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na jej legalizacji bądź orzeczeniu nakazu rozbiórki. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek, a zatem w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stosuje się z mocy art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić też należy, iż w niniejszej sprawie orzeczenie nakazu rozbiórki jest wynikiem niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skoro roboty budowlane wykonane przez inwestora wymagały – jak już wyżej wskazano – uzyskania pozwolenia na budowę, to w tej sytuacji prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane i wydanie postanowienia umożliwiającego legalizację samowoli budowlanej było prawidłowe.

Zauważyć też należy, iż rozstrzygnięcie organu I instancji ściśle precyzuje nakaz rozbiórki – nakaz ten dotyczy części tylnej budynku zlokalizowanej na działce nr [...] obręb [...] ul. L. [...], oznaczonej na załączniku stanowiącym integralną część decyzji jako "część tylna" określona obrysem ścian E-F-G-H-C-D-E i zaznaczona poziomym kreskowaniem o wymiarach ścian zewnętrznych D-E = 474 cm, E-F = 415 cm, F-G = 1075 cm, G-H = 419 cm oraz H-C = 87 cm.

Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przyjęcie w art. 133 § 1 zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Podkreślić przy tym należy, iż aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza bowiem w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego postępowania dowodowego, czy też wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/09, LEX nr 953001, z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1113/05, LEX nr 261997).

Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy Sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2016 r., II OSK 1111/14 - LEX nr 2033947).

Zauważyć należy, iż stawiając zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do zakwestionowania oceny dowodów przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy i dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniając przeprowadzone przez organy administracji postępowanie dowodowe.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych w punkcie 3 ust. 1 i 2 skargi. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów nie podzielił stanowiska skarżącego o potrzebie przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z opinii biegłego, a także przyczyn z powodu których nie mógł rozważać pominięcia w postępowaniu administracyjnym E. P. A zatem, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.