Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał G.K. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy przebudowie dachu budynku /ul. [...] w C./ do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym przez: podniesienie ściany granicznej ponad połać dachową, po uprzednim obcięciu krokwi i ich oparciu na stolcach oraz wykonanie niezbędnych obróbek blacharskich ścian oddzielających obie własności /właścicielem drugiej części budynku jest skarżący L.K./, a także likwidację otworów: [...], wykonanych w ścianach zewnętrznych nadbudowanej części budynku wynikającej z przebudowy dachu /nie przewidzianych w projekcie/. Powyższa decyzja – jak wynika z jej treści – stanowiła następstwo wyroku NSA z dnia 18.02.2002 r. sygn. akt II SA/Ka 997/00, którym to wyrokiem zmiany w trakcie realizacji inwestycji opisane w decyzji zostały uznane za istotnie odbiegające od warunków pozwolenia na budowę, co pociąga za sobą wydanie stosownych nakazów, znajdujących podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r. /Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm./.
W dniu [...] G.K. złożyła pismo, w którym wnosiła o wydanie decyzji zezwalającej jej na wejście na nieruchomość L.K. w celu wykonania niezbędnych obróbek blacharskich na ścianie granicznej. Twierdziła, iż wykonanie tych robót od strony jej nieruchomości jest niemożliwe, a L.K. nie wyraża zgody na wejście na jego nieruchomość.
W trakcie trwającego postępowania dotyczącego wydania decyzji zezwalającej na wejście na sąsiednią nieruchomość, L.K. pismem z dnia [...] poinformował organ prowadzący postępowanie, iż wyrazi zgodę na wejście w celu wykonania przez inwestora – G.K. dodatkowych obróbek blacharskich po wykonaniu pozostałych robót budowlanych objętych decyzją PINB z [...], które to roboty nie wymagają wejścia na teren jego nieruchomości.
Po rozpatrzeniu wniosku G.K., Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 47 ust. 2 orzekł o niezbędności wejścia na teren nieruchomości stanowiącej własność L.K., położonej przy ul. [...], celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB w B. z dnia [...].
W uzasadnieniu organ podał, iż wykonanie w pełni robót objętych decyzją z [...] wymaga skorzystania z dachu nieruchomości L.K., który w piśmie z dnia [...] nie sprecyzował ani terminu ani sposobu udostępnienia swojej nieruchomości. Wykonanie obróbek blacharskich wynika z decyzji z [...], a kolejność robót objętych decyzją reguluje technologia i przepisy BHP.
W odwołaniu od powyższej decyzji L.K. podniósł, że inwestor został zobowiązany do doprowadzenia dachu do stanu zgodnego z prawem i zlikwidowania otworu [...] i [...], a wykonanie tych robót nie wymaga wejścia na dach jego budynku. Zgoda na wejście na dach będzie potrzebna dopiero na wykonanie obróbek blacharskich ściany granicznej. Zgodę taką udzieli po wykonaniu robót polegających na doprowadzeniu dachu do stanu zgodnego z prawem i zamurowaniu niedopuszczalnych otworów okiennego i drzwiowego.
Pismem z dnia [...] inwestorka – G.K. poinformowała organ odwoławczy, iż wykonała wszystkie nakazane jej roboty budowlane to jest doprowadziła obiekt do stanu zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Nie zrealizowała jedynie obróbek blacharskich, które to roboty wymagają wejścia na dach budynku L.K.
Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w całości decyzję organu I instancji. W jej podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 47 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z zm./.
Mimo utrzymania decyzji w całości w jej uzasadnieniu organ odniósł się jedynie do obróbek blacharskich, które w jego ocenie wymagają wejścia na dach budynku odwołującego się, a nawet stwierdził, iż wydanie decyzji o niezbędności wejścia w teren uzasadnia wykonanie jednego z obowiązków nakazanych decyzją z PINB z dnia [...], jakim jest wykonanie obróbek blacharskich na ścianie granicznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L.K. wyraził swoją dezaprobatę w stosunku do decyzji ostatecznej.
Podał, że obróbki blacharskie na ścianie granicznej zostały wykonane przez inwestorkę w [...] to jest zaraz po przebudowie dachu, co obrazują załączone do skargi zdjęcia /zał. 3/. Inwestorka jest zainteresowana uzyskaniem zezwolenia na wejście na jego dach celem poprawienia prac wykończeniowych muru przylegającego do murku po jego stronie. Niedokładności w tych pracach zostały stwierdzone w trakcie oględzin w dniu [...]. Na ich wykonanie wyrazi zgodę po doprowadzeniu przez inwestorkę obiektu do stanu zgodnego z prawem, co dotychczas nie nastąpiło. W związku z tym wyraził zdziwienie odnośnie treści protokołu PINB z [...] stwierdzającej wykonanie tych robót.
W dalszej części skargi wskazał na nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy oględzin przedmiotu sporu, a w piśmie z [...] zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 105 kpa bowiem postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe wobec wykonania przez inwestorkę spornych robót przed dniem wydania zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Powołał się na protokół kontroli PINB z dnia [...], z którego wynika, że inwestorka doprowadziła konstrukcję dachu do stanu zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane – zdaniem Sądu – bez właściwego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm./ - dalej ustawa p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przywołać regulacje art. 47 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniego budynku lub nieruchomości, a inwestor nie uzyska zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na to wejście, właściwy organ na wniosek inwestora rozstrzyga w drodze decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, określając jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości.
Treść powyższego przepisu określa zakres postępowania dowodowego do przeprowadzenia którego zobowiązany jest organ rozpoznający wniosek inwestora o wejście na teren sąsiedniej nieruchomości. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji i art. 47 ust. 2 należy ustalić czy roboty, które projektuje przeprowadzić inwestor podlegają reglamentacji Prawa budowlanego, a jeżeli tak to czy inwestor dysponuje stosownym aktem administracyjnym upoważniającym go do ich przeprowadzenia /lub skutecznym zgłoszeniem/. Następnie zbadaniu podlega okoliczność czy robót tych nie można wykonać w inny sposób niż przez skorzystanie z nieruchomości sąsiedniej to jest czy wejście na tę nieruchomość jest "niezbędne".
Kolejnym warunkiem jest brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, mimo podjętych starań inwestora o uzyskanie tej zgody i ustalenie sposobu, zakresu i terminu wejścia.
W niniejszej sprawie zakres robót, do wykonania których zobowiązana była inwestorka wynikał z decyzji PINB w B. z dnia [...].
Inwestorka – twierdząc, iż skarżący nie wyraża zgody na wejście na jego budynek – pismem z dnia [...] wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej jej na wejście na dach budynku skarżącego – celem wykonania obróbek blacharskich ściany granicznej.
Wniosek inwestorki nie dotyczył więc całości robót objętych decyzją PINB z [...], a jedynie "wykonania obróbek blacharskich ścian oddzielających obie własności.
Odnośnie zgody skarżącego należy podkreślić, iż uzależniał on wyrażenie zgody na wejście, celem dokonania obróbek blacharskich od wcześniejszego wykonania przez inwestorkę pozostałych robót objętych decyzją z dnia [...]. W tej sytuacji przyjęcie przez organy obu instancji, iż skarżący nie wyraża zgody na wejście było przedwczesne i nie zostało poprzedzone stosownym postępowaniem dającym podstawy do takiej konstatacji. W szczególności z decyzji nie wynika konieczność równoczesnego prowadzenia wszystkich nakazanych robót lub poprzedzenia obróbkami blacharskimi robót polegających na doprowadzeniu części obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Poza sporem jest – jak wskazano już wyżej – iż wniosek inwestorki dotyczył tylko obróbek blacharskich to też zezwolenie na wejście na dach budynku skarżącego celem podniesienia ściany szczytowej granicznej ponad połać dachową, po uprzednim obcięciu krokwi i ich oparciu na stolcach oraz likwidacji otworu [...] i [...] nastąpiło z naruszeniem art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego.
Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, chociaż inwestorka zawiadomiła go pismem z dnia [...] o wykonaniu wszystkich robót objętych decyzją z dnia [...] z wyjątkiem obróbek blacharskich.
Zaskarżona decyzja obarczona jest więc wszystkimi uchybieniami jakich dopuścił się organ I instancji, a nadto narusza ona art. 138 kpa, który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy zobowiązany jest więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji, a nie może jedynie ograniczyć się do kontroli decyzji tego organu. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje wniosek wszczynający postępowanie, postępowanie dowodowe, które w niniejszej sprawie sprowadzało się do zbadania zaistnienia przesłanek zastosowania art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego, wreszcie poprawność decyzji organu I instancji, co dotyczy także spełniania przez uzasadnienie tej decyzji wymogów art. 107 § 3 kpa.
Odnosząc się do powołania zarówno przez organ odwoławczy, jak i skarżącego zdarzeń zaistniałych po wydaniu zaskarżonej decyzji /protokół oględzin z [...] – PINB/ należy stwierdzić, iż pozostają one bez wpływu na zgodność z prawem kontrolowanego aktu.
Ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów art. 7, 75 § 1, 77 kpa oraz 138 kpa /organ odwoławczy/, a także art. 47 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm./ orzekł jak w sentencji. Brak rozstrzygnięcia o kosztach uzasadnia art. 210 § 1 ustawy p.p.s.a. – uprawnienie skarżącego zgodnie z tym przepisem wygasło.
Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze, iż ewentualne wejście w teren może dotyczyć jedynie robót wymienionych w decyzji z [...] o ile nie zostały już one wykonane i to w zakresie wniosku inwestora. Ustalenie przesłanki niezbędności wejścia w teren powinno być poprzedzone oględzinami z udziałem obu stron postępowania.
SJ