Uzasadnienie
Podaniem z dnia 29 września 1997 r. skierowanym do Prezydenta Miasta J. i ponowionym w piśmie z dnia 9 lutego 1998 r. Kazimiera W., Renata W. i Stanisław M. wnieśli o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez Prezydenta Miasta J.: z dnia 8 grudnia 1995 r. (...) o pozwoleniu Andrzejowi D. na budowę ogrodzenia na działce nr 511 oraz z dnia 8 lipca 1997 r. (...), o pozwoleniu Ewie i Januszowi P. na budowę ogrodzenia na działce nr 514, w obu wypadkach od strony ulicy N. w J. W uzasadnieniu tych wystąpień wskazano, że realizacja ogrodzeń w sposób określony w decyzjach koliduje z możliwością budowy drogi publicznej z zachowaniem pasa drogowego o szerokości 7 m. Należało ustalić odległość ogrodzenia od osi istniejącej drogi na 3,5 m, a zatem w sposób wynikający z decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia 16 czerwca 1994 r. o pozwoleniu Kazimierze W. na budowę ogrodzenia od strony ulicy Nowowiejskiej, tyle że przeciwnej.
W następstwie tego podania Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia 28 października 1997 r., wydanym z powołaniem się na art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami z dnia 8 lipca 1997 r. i 8 grudnia 1995 r. Po przeprowadzeniu zaś postępowania wznowieniowego organ ten decyzja z dnia 27 lipca 1998 r. (...) na podstawie art. 105 Kpa orzekł o umorzeniu wszczętego postępowania.
Motywując podjęte rozstrzygnięcia Prezydent Miasta J. stwierdził, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzeń rozpoczęcie robót polegających na budowie ogrodzeń od strony dróg i ulic uzależnione było od uzyskania pozwolenia na ich budowę /art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego/.
Jednakże już po wznowieniu postępowania w tych sprawach zmianie uległ stan prawny, mianowicie w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego dokonanego ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 111 poz. 726/ budowa ogrodzeń od strony dróg i ulic nie wymaga już pozwolenia, a jedynie zgłoszenia tych robót. W ocenie organu prowadzenie więc postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę ogrodzeń jest bezprzedmiotowe. Również bezprzedmiotowym stało się postępowanie wznowieniowe dotyczące pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony dróg i ulic.
Należało więc wznowione postępowanie umorzyć.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Kazimiera W., Renata W. i Stanisław M., którzy w odwołaniach wnieśli o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzeń. Odwołujący zakwestionowali stanowisko, ze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro także na gruncie obowiązujących przepisów budowa ogrodzeń od strony dróg i ulic podlega nadzorowi organów budowlanych /art. 29 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 30 Prawa budowlanego/.
Wojewoda K. odwołań tych nie uwzględnił i decyzja z dnia 11 września 1998 r. (...) na zasadzie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa i z powołaniem się na art. 105 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda całkowicie się zgodził z argumentacją organu pierwszej instancji, iż wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro na skutek nowelizacji Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych nie wymaga już pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie tych robót.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimiera W., Renata W. i Stanisław M. wnieśli o uchylenie zarówno decyzji Wojewody K. jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta J. z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego /art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 35, 36 i 39 ustawy o drogach publicznych, art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 5, art. 9, art. 20, art. 34-35 ustawy - Prawo budowlane/ oraz przepisów postępowania /art. 6-8, art. 10, art. 12, art. 35-36 Kpa/.
Skarżący ponowili swój zarzut prezentowany w toku całego postępowania, że decyzje udzielające pozwolenia na budowę ogrodzeń pozostają w całkowitej sprzeczności z treścią wcześniej wydanej decyzji z dnia 16 czerwca 1994 r. Nie uwzględniają bowiem wymogu zachowania odległości 3,5 m od osi istniejącej drogi, co uniemożliwi wykonanie drogi publicznej o szerokości 7 m. Skarżący nie zgodzili się także ze stanowiskiem, że nowelizacja przepisów Prawa budowlanego doprowadziła do sytuacji, iż bezprzedmiotowym stało się prowadzenie niniejszego postępowania. Budowa ogrodzeń od strony dróg i ulic w dalszym ciągu podlega nadzorowi organów budowlanych. Zasadniczo jednak skarżący zarzucili, iż organy nie rozpoznały sprawy w granicach zakreślonych w ich podaniu, skoro wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji, tymczasem doszło do wznowienia postępowania. Dla oceny zaś, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, decydujący jest stan w chwili wydania decyzji, na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana przepisów prawa, ani zmiana interpretacji tego prawa.
Wojewoda K. w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Za okoliczność bezsporną, należy uznać, iż skarżący w swym podaniu z dnia 29 września 1997 r. skierowanym do Prezydenta Miasta J. zażądali wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji tegoż organu o pozwoleniu na budowę ogrodzeń. Takie bowiem intencje autorów tego wystąpienia wypływają z treści powołanego podania i w tym przedmiocie winno było się toczyć postępowanie. Skoro zaś podanie wpłynęło do organu niewłaściwego, rzeczą Prezydenta Miasta J. było go przekazać Wojewodzie K. jako organowi wyższego stopnia właściwemu do rozpatrzenia tej sprawy /art. 157 par. 1 w związku z art. 65 par. 2 Kpa/. Tymczasem Prezydent Miasta J. błędnie odczytując intencje skarżących zdecydował się na wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego dwoma decyzjami z dnia 8 grudnia 1995 r. i 8 lipca 1997 r., i to z urzędu, w oparciu o przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa.
Przepis ten umożliwia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie zaś postępowania oznaczało, że wydane w tej kwestii postanowienie z dnia 28 października 1997 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyny wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /art. 149 par. 2 Kpa/. Zgodzić się trzeba z jednym tylko stwierdzeniem organów uzewnętrznionych w zaskarżonych decyzjach, że wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, jednakże z zupełnie innych przyczyn niż podane w uzasadnieniach rozstrzygnięć. Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że okoliczności wskazanych w podaniu skarżących, częściowo rozważonych przez organy, nie można traktować ani jako nowych okoliczności faktycznych, ani nowych dowodów w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, a tylko w oparciu o tę podstawę doszło z urzędu do wznowienia postępowania.
Już z twierdzeń skarżących wynikało, że kwestia zachowania odległości 3,5 m od osi drogi do planowanych ogrodzeń przy ulicy N. w J. stanowiła przedmiot rozważań organu w postępowaniu zakończonym wydaniem w dniu 16 czerwca 1994 r. decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia, udzielonego Kazimierze W. Ewentualne niedokładne ustalenie stanu faktycznego czy też zaniedbania tego organu w późniejszych postępowaniach zakończonych wydaniem decyzji z dnia 8 grudnia 1995 r. i 8 lipca 1997 r. o pozwoleniu na budowę ogrodzeń od strony tej ulicy, w sposób odmienny określających tę odległość, nie upoważniły organu do potraktowania tych okoliczności jako nowych, a przy tym istotnych i nie znanych organowi, który wydał późniejsze decyzje. Jak zaś zauważono tylko w oparciu o tę przesłankę organ zdecydował się wszcząć i prowadzić postępowanie wznowieniowe. Możliwości wszczęcia postępowania w trybie przepisów o wznowieniu postępowania nie można upatrywać w tym, że w rozpoznawczym postępowaniu skarżący nie brali udziału na prawach strony.
Wznowienie bowiem postępowania w oparciu o podstawę z art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony /art. 147 Kpa/, a takiego wniosku skarżący nie zgłosili.
W tej sytuacji logicznym staje się wniosek, że wobec wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi i stwierdzeniu w toku tego postępowania braku przyczyn wznowienia istniały powody do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro bowiem doszło do wznowienia zachodziła potrzeba zakończenia tego postępowania.
W takiej sytuacji przepis art. 105 par. 1 Kpa upoważnia organ do podjęcia decyzji umarzającej postępowanie, co odnosi się również do postępowania wznowieniowego. Zawarte więc w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy samo rozstrzygnięcie oparte o normę art. 105 par. 1 Kpa należy uznać za prawidłowe, aczkolwiek z przyczyn wskazanych na wstępie nie sposób zgodzić się z argumentacją, która doprowadziła organy do konkluzji o bezprzedmiotowości postępowania. Sam fakt, że w toku postępowania doszło do zmiany przepisów prawa /ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. nowelizująca ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 111 poz. 726 weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r./ nie oznacza, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Istotnie, budowa ogrodzeń nie wymaga już pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego/, jednakże budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych w dalszym ciągu objęta jest reglamentacją organów administracji budowlanej.
Roboty polegające na budowie takich ogrodzeń wymagają zgłoszenia, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu /art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego/.
W myśl przepisu art. 107 par. 1 Kpa uzasadnienie decyzji jest częścią składową tego aktu administracyjnego. Jednakże, w ocenie., Sądu uchybienie jakiego dopuściły się organy polegające na wadliwym umotywowaniu decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie nie dyskwalifikuje kontrolowanego aktu w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ i to istotny na wynik sprawy /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Z powodu wskazanych wadliwości uchylenie będących przedmiotem skargi decyzji doprowadziłyby zaś do sytuacji, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja umarzająca wznowione postępowanie administracyjne.
Kierując się powyższymi względami Sąd skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zwrócić jednak należy uwagę organom administracyjnym, że chwili obecnej nie został rozpoznany wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji administracyjnych, o których mowa w ich podaniu z dnia 29 września 1997 r. Właściwym organem do rozpoznania tego wniosku jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał te decyzje, tj. Wojewoda Ś. Okoliczność, że brak działania organu nie spotkał się dotychczas ze skargą skarżących na bezczynność organu, nie zwalnia od obowiązku rozpoznania tego wniosku.