Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w U. wniosła o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2505 ha na dwie działki /A i B/. Jako dostęp do drogi publicznej dla działki A, zaproponowano ustanowienie służebności drogowej po projektowanej do wydzielenia działce B, zaś dalej dla obu działek, służebność po działce nr [...], będącej drogą wewnętrzną.
Po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym z up. Burmistrza U., na podstawie art. 10 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ oraz art. 93 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, zaopiniowano negatywnie proponowany podział nieruchomości. Zdaniem organu I instancji aczkolwiek wstępny projekt podziału nie narusza ustaleń obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą RM U. z dnia [...] r. /Dz.Urzęd. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] r./, jednakże projekt ten narusza przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istnieje bowiem możliwość wydzielenia drogi wewnętrznej w kształcie i rozmiarach odpowiadających stanowi faktycznemu w terenie, czego przedłożony projekt nie przewidywał.
W zażaleniu na powyższe postanowienie SM "[...]" wniosła o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 93 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej zdaniem, brak jest bowiem podstaw prawnych do włączenia kwestii dostępu do drogi publicznej na etapie opinii proponowanego podziału, która może dotyczyć tylko zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Nadto, żaląca się podniosła, iż bezpodstawne jest twierdzenie o niedopuszczalności podziału z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, skoro taki dojazd przewidziano w formie służebności, zaś wybór formy prawnej należy do dysponenta terenu. Wreszcie, powołano się na względy techniczne i praktyczne, uniemożliwiające wydzielenie drogi wewnętrznej.
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Organ ten stwierdził bowiem, że istnieje możliwość wydzielenia pasa gruntu o szerokości 4 m pod drogę wewnętrzną dla obsługi działki B. Wymogi takie wynikają z § 14 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 680/. W świetle tej regulacji do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania oraz ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Minimalna szerokość drogi pożarowej wynosi zaś 4 m. W tym stanie rzeczy zażalenia nie uwzględniono.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w U. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca ponownie zarzuciła, iż organ gminy uprawniony jest jedynie do stwierdzenia zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, nie może zaś decydować o sposobie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Stąd wydanie negatywnej opinii o proponowanym podziale, mimo zgodności z ustaleniami planu miejscowego, narusza art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, dodatkowo podnosząc, iż uregulowanie zawarte w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało przeniesione do art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić.
W stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji obydwu instancji, przepis art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, przewidywał opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie tylko z ustaleniami planu miejscowego, lecz także z przepisami szczególnymi, jednakże z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 /w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. – Dz.U. Nr 6, poz. 70/. Tymczasem z treści akt administracyjnych nie wynika, czy podział nieruchomości miał nastąpić w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych, a mianowicie na gruncie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych /Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm./, do czego nawiązano dopiero w odpowiedzi na skargę. W takim bowiem wypadku podział następował niezależnie od ustaleń planu miejscowego, odpowiednio do treści art. 95 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W konsekwencji, w razie podziału nieruchomości, niezbędnego do wydzielenia nieruchomości pozostających w całości własnością spółdzielni, o których mowa w art. 40 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, brak podstawy prawnej do wydania opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na odpowiednie zastosowanie przepisu art. 95 pkt 1 tej ustawy do tego typu podziału.
Nadto, zasadnie podniesiono w skardze, iż organ wyrażający opinię w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest uprawniony do wyboru formy zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla projektowanych działek. Przywołany przez organy obydwu instancji przepis art. 93 ust. 3 tej ustawy, nie jest wszak przepisem szczególnym, skoro zamieszczony został w tej samej ustawie. Jak wyjaśniono w literaturze, przepisem szczególnym w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 4 cyt. ustawy, są przepisy prawa budowlanego, ochrony przeciwpożarowej, ochrony środowiska itd. Przepisami szczególnymi są w istocie te przepisy, które determinują dopuszczalność zrealizowania określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a których treść normatywna nie została w pełni skonsumowana w ustaleniach planu miejscowego. Nie chodzi tu zatem o szczegółowość przepisów mających dotyczyć procedury podziałowej lub materii podziałowej, lecz o szczegółowość regulacji prawnej, dotyczącej konkretnie oznaczonego w planie miejscowym przeznaczenia /M.Wolanin, Mon. Prawn. 2004/15/721/.
Tymczasem w niniejszej sprawie spór dotyczył właśnie sposobu zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a mianowicie, czy należało wydzielić drogę wewnętrzną, bądź też bez jej wydzielenia zapewnić służebność drogową. Nie oznacza to jednak obowiązku sprzedaży udziału w prawie do gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, jak uważa skarżąca /art. 99 cyt. ustawy/.
Zdaniem składu orzekającego, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał stan faktyczny działki nr [...], stanowiącej własność gminy U., w użytkowaniu wieczystym SM. "[...]". Otóż, jest to grunt zabudowany budynkiem biurowym i zespołem garaży. Proponowany podział zmierzał do wydzielenia dwóch działek zabudowanych. Taki stan rzeczy oznaczał zaś, iż przywołany przez organ II instancji przepis § 14 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, co wynika jednoznacznie z treści § 2 ust. 1 cyt. rozp. Mianowicie, do budynków istniejących, zastosowanie mają jedynie przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego /§ 207 ust. 2 cyt. rozp./.
W konsekwencji, jak się wydaje, proponowany projekt podziału winien podlegać opinii przede wszystkim na gruncie przepisów ochrony przeciwpożarowej, a mianowicie rozp. MSWiA z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe /Dz.U. Nr 7, poz. 64/ - obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią § 11 ust. 4 cyt. rozp., minimalna szerokość dróg pożarowych na całej długości obiektu oraz na odcinku 10 m przed i za obiektem winna wynosić 4 m, a na odcinku tym należy zapewnić dodatkowo pobocze o szerokości co najmniej 1 m, które może być wykorzystane dla ruchu pieszych.
Przejazdy na dziedzińce i inne tereny obudowane powinny zaś mieć szerokość przejazdu w świetle co najmniej 3,6 m oraz dodatkowo chodnik o szerokości co najmniej 1 m, jeżeli przejazd wykorzystywany jest jako stałe przejście dla pieszych /§ 13 ust. 1 pkt 2 ust. 3 cyt. rozp./.
Jednakże przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wymagają wyznaczenia drogi pożarowej przez wydzielenie drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 – tekst jednolity/.
W konsekwencji, przyjąć należy, iż wydanie negatywnej opinii o proponowanym podziale nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro ani plan miejscowy, ani przepisy szczególne nie nakładają obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej w formie wydzielenia drogi wewnętrznej. Natomiast podział w trybie art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, nie podlegał w ogóle opinii.
Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ I instancji winien uwzględnić zmianę stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. /Dz.U. Nr 141, poz. 1492/. W aktualnym stanie prawnym, tj. od dnia 22 września 2004 r. w świetle art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu nie podlega opinii w przypadku podziałów, o których mowa w art.
95. W razie podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 cyt. ustawy. Zatem jeżeli brak jest obecnie planu miejscowego, a nieruchomość położona jest na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzenia tego planu, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia planu – podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi. Z braku odmiennych uregulowań intertemporalnych, powyższa zmiana stanu prawnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
Zatem w przypadku, gdy chodzi o podział, o którym mowa w art. 95 cyt. ustawy oraz odpowiednio art. 41 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w ogóle nie wydaje się postanowienia opiniującego. W innych przypadkach opinia ogranicza się do zbadania zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Dopiero w razie braku planu miejscowego, przedmiotem opinii jest ocena zgodności z przepisami odrębnymi.
Należy też wskazać, iż z dniem 12 kwietnia 2003 r. weszło w życie rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych /Dz.U. Nr 121, poz. 1139/ w związku z utratą mocy rozp. MSWiA z dnia 15 stycznia 1999 r.
SJ/