Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 5, art. 28, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Miasta Ł.-G. z dnia 20 października 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "MK" w M. pozwolenia na budowę domu handlowego na nieruchomości położonej w M. przy ulicy W.
22. Organ odwoławczy doszedł, bowiem do przekonania, że jest ona trafna i zgodna z przepisami prawa materialnego. Dlatego nie uwzględnił odwołania dopuszczonej do udziału w sprawie na mocy postanowienia z dnia 19 października 1999 r. Izby Handlowo-Przemysłowej w Ł.-G.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Izba domagała się uchylenia zapadłych w sprawie decyzji organów obu instancji, powołując się na zarzuty naruszenia prawa formalnego, a to art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 73, art. 77, art. 79, art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, poprzez pozbawienie skarżącej praw strony w postępowaniu administracyjnym i brak pouczenia o uprawnieniach strony, zwłaszcza w zakresie inicjatywy dowodowej, co skutkowało, niewyjaśnieniem sprawy, nierozważeniem całokształtu materiału dowodowego, a w konsekwencji wydaniem wadliwej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dopuszczenie do udziału w sprawie w dniu 19 października 1999 r. i wydanie decyzji w pierwszej instancji w dniu następnym uniemożliwiło skarżącej czynny udział w tym postępowaniu. Ta okoliczność nie tylko wypaczyła tok postępowania i doprowadziła do wydania wadliwej decyzji, ale także stanowi podstawę wznowienia postępowania. Dlatego też wniosek o uchylenie obu decyzji uważała za trafny.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi może nastąpić jedynie wówczas, gdy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, w zakreślonym prawem terminie, po wyczerpaniu przepisanych środków i jeżeli spełnia wymogi formalne. Okoliczności te bada Sąd z urzędu. W wyniku tych czynności Naczelny Sąd Administracyjny nabrał przekonania, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skarżąca jest organizacją społeczną, przeto - w świetle treści art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy - ma uprawnienie do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Legitymacja do wniesienia skargi służy, bowiem organizacji społecznej tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy mieści się w zakresie jej statutowej działalności i tylko w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Trzeba w tym miejscu wskazać na pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 1998 r., III RN 58/98 /OSNAPU 1999 nr 14 poz. 444/, wedle którego dalszą przesłanką mającą znaczenie dla oceny istnienia legitymacji skargowej organizacji społecznej jest działanie tegoż podmiotu w interesie społecznym. Sąd Najwyższy wskazał bowiem, że organizacji społecznej przysługuje legitymacja do złożenia skargi w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jedynie wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i o ile równocześnie przemawia za tym interes społeczny, a zatem gdy naruszenie prawa nastąpiło na niekorzyść interesu społecznego /publicznego/, a nie w wypadku, gdy naruszony został wyłącznie indywidualny interes prawny. Stanowisko to zasadza się na powiązaniu treści art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z normą art. 31 par. 1 Kpa, mającą zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym na mocy art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Jak wynika ze statutu skarżącej jest ona organizacją samorządu gospodarczego, zrzeszającą przedsiębiorców z terenu działania Izby /par. 1/. Jej celami statutowymi, określonymi w par. 6, są:
- 1. stworzenie warunków współpracy gospodarczej i handlowej swoich członków oraz wspieranie ich inicjatywy gospodarczej i handlowej, służącej przebudowie w kierunku gospodarki rynkowej, opartej o wolność konkurencji,
- 2. stworzenie warunków współpracy gospodarczej i handlowej członków ze wszystkimi przedsiębiorcami w kraju i za granicą według aktualnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej,
- 3. wszechstronne rozwijanie kształcenia zawodowego z powołaniem własnych szkół włącznie,
- 4. uczestniczenie we wszystkich działaniach dotyczących przemysłu, wytwórczości, handlu, budownictwa i usług,
- 5. organizowanie i stwarzanie warunków do rozstrzygania sporów w drodze postępowania polubownego i pojednawczego oraz uczestniczenie na określonych zasadach w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą jej członków,
- 6. wydawanie opinii o istniejących zwyczajach dotyczących działalności gospodarczej,
- 7. informowanie o funkcjonowaniu przedsiębiorstw oraz wyrażanie opinii o stanie rozwoju gospodarczego na obszarze działania Izby,
- 8. wspieranie i tworzenie inicjatyw gospodarczych zmierzających do poprawy ochrony środowiska naturalnego.
Skarżąca uzasadnia swą legitymację w niniejszej sprawie faktem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, przynależnością przedmiotu sprawy do celów statutowych i interesem prawnym jej członków, który może być naruszony wydanymi decyzjami. Wywodzi przy tym, że wadliwe pozwolenie na budowę domu handlowego nie leży w interesie miejscowej społeczności, rynku pracy, lokalnego handlu, do ochrony których to aspektów jest m.in. powołana jako organizacja przedsiębiorców.
Z tym stanowiskiem niepodobna się zgodzić. Nie do zaakceptowania jest, bowiem pogląd, wedle którego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przesądza o uprawnieniu takiej organizacji do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i automatycznie przemawia za przyznaniem jej legitymacji skargowej. Co prawda Sąd Najwyższy w przywołanym wyroku taki pogląd wypowiedział, wszak złagodził go stwierdzeniem, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w takim wypadku zwolniony z obowiązku badania legitymacji prawnej organizacji społecznej do wniesienia skargi, w tym także dopuszczalności jej udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżoną decyzję.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Sąd ten jest zobowiązany do każdorazowego badania legitymacji skargowej i dokonywania samodzielnego wnioskowania, co do służącego podmiotowi wnoszącemu skargę uprawnienia do zaskarżenia aktu administracyjnego. Nie podziela więc poglądu, wedle którego dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją przesądza o uprawnieniu do wniesienia skargi. Przecież nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ administracyjny wadliwie dopuści organizację do udziału w sprawie na prawach strony. A na postanowienie o dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie na prawach strony nie służy zażalenie /art. 31 par. 2 Kpa/. W takiej sytuacji niepodobna twierdzić, by organizacja ta miała uprawnienie do zaskarżenia zapadłej decyzji, zwłaszcza, gdy nie spełnia przesłanek z art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zresztą ewentualny brak legitymacji skargowej wyłączałby możność zbadania zasadności kwestionowanego rozstrzygnięcia i postanowienia wydanego w trybie art. 31 par. 2 Kpa.
Przeto, mimo iż w orzecznictwie przyjmuje się, że prawo do wniesienia skargi wypływa ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym /tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89/, opowiedzieć się należy za brakiem automatyzmu w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie przychyla się do poglądu wypowiedzianego w doktrynie, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony /art. 31 par. 1 Kpa/, nie oznacza, że organizacja ta będzie podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /tak Janusz Borkowski w: Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Samorząd Terytorialny 1997 nr 5 str. 3/.
Przechodząc więc do badania przesłanek zawartych w art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przyszło zważyć, iż wątpliwe jest przyjęcie, by przedmiot niniejszej sprawy mieścił się w ramach statutowych celów działalności skarżącej. Przede wszystkim podnieść należy, iż cele te zasadniczo dotyczą członków Izby /por. par. 6 pkt 1, 2 statutu/, podczas gdy wydaje się być poza sporem, iż żaden z nich nie jest bezpośrednio zainteresowany tokiem i wynikiem sprawy w aspekcie owych celów. Poszukiwanie owego zainteresowania w zapisach par. 6 pkt 4, 5 i 8 statutu, w opinii sądu, byłoby zbyt daleko idące. Wątpliwe jest także działanie skarżącej w interesie społecznym, bo pomijając już zawężenie jej statutowej działalności do członków, nie wykazano, by zapadłe w sprawie decyzje temu interesowi uchybiały. Nie wiadomo, więc dlaczego budowa spornego domu handlowego miałaby sprzeciwiać się interesom społeczności miejscowej, zaś oparcie się w tej materii na konkluzji o sprzeczności pozostawania w obrocie prawnym wadliwej prawnie decyzji z interesem społecznym, wydaje się być przesadne dla konstrukcji legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie.
Wszak podstawową okolicznością przemawiającą przeciwko przyznaniu skarżącej legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest brak wykazania przesłanki działania w interesie prawnym innych osób. Co prawda zakres regulacji art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest szerszy niż zakres objęty normą art. 28 Kpa, to jednak skoro ustawa ta nie zawiera samodzielnej definicji interesu prawnego, wypadnie odwołać się do dorobku praktyki i teorii w tym przedmiocie.
Otóż interes prawny jest powszechnie rozumiany jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; twierdzi się, że jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie /tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 1998 r., str. 229/. Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia.
W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrującego niniejszą sprawę skarżąca wykazała istnienie tylko interesu faktycznego w zaskarżeniu kwestionowanej decyzji. Żaden z jej członków nie legitymuje się, bowiem takimi właściwościami, które pozwoliłyby na samodzielny udział w postępowaniu, zasadzający się na własnym interesie prawnym, wywodzącym się z powyższych zasad, w szczególności, by istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie tego interesu, możliwego do realizacji na drodze niniejszego postępowania. Takich okoliczności skarżąca nie wykazała w odniesieniu do swych członków. Przeto niepodobna jest twierdzić, by mogła działać w interesie prawnym swych członków w niniejszej sprawie. Nie ma nadto podstaw do twierdzenia, by działała w interesie prawnym innych osób, nie będących jej członkami, bo do tego nie upoważnia jej statut.
Konkludując, należało przyjąć, iż skarżąca nie jest legitymowana do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Materia ta należy do zagadnień materialnoprawnych, przeto wniosek ów skutkować musiał oddaleniem skargi bez jej merytorycznego rozpoznania.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.