Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 listopada 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przez Stanisława P. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem oraz szamba na terenie M. przy ul. W. na działce nr 997/1 Km 13.
Jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek prowadzenia robót przez osoby posiadające kwalifikacje zawodowe wymagane w budownictwie zgodnie z zatwierdzonym projektem i przepisami techniczno-budowlanymi oraz nakazał zapewnić nadzór autorski.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż projektowana inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. oraz decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nr 137/99 z dnia 21 grudnia 1999 r., a strona wykazała się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane.
Z decyzją nie zgodzili się Krystyna i Antoni M., Czesława M. i Stanisław P., właściciele sąsiednich nieruchomości. P. Czesława M. i Stanisław P. zarzucili decyzji brak uregulowania kwestii zagospodarowania działki nr 997/1 oraz działki nr 996/2, będącej drogą konieczną, w części obejmującej doprowadzenie do budynku instalacji energetycznej, gazowej, wodociągowej. Państwo M. zarzucili, obok kwestii zgłoszonych już przez p. P. i p. M., że organ orzekający w sprawie całkowicie pominął ich zarzuty zgłoszone w trakcie postępowania i uwzględnione już przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z dnia 1 marca 2000 r. Ich budynek przylega do granicy działki nr 996/2, mającej szerokość 3 m. Prowadzenie w takim wąskim pasie robót zagrozi ich budynkowi. Nie zgadzali się na poprowadzenie instalacji wzdłuż granicy ich nieruchomości.
Decyzją z dnia 2 stycznia 2001 r. (...) wydaną z powołaniem się na art. 138 par. 1, pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm./ Wojewoda Ś. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor Stanisław P. wystąpił z wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę domu mieszkalnego z garażem i szambem. Do wniosku dołączył projekt budowlany, decyzję Wójta Gminy M. z dnia 21 grudnia 1999 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 marca 2000 r., akt notarialny potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem organ I instancji nie mógł uchylić się od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę domu wraz z garażem i szambem.
Argumenty odwołujących się nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja dotyczyła wyłącznie budowy budynku mieszkalnego i szamba, zatem zarzuty skarżących nie mogły być uwzględnione na tym etapie postępowania. Działka nr 997/1, na której zaprojektowano dom ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr 996/2, także stanowiącą własność inwestora. W ocenie organu odwoławczego, po działce mającej szerokość 3 m można przeprowadzić instalację wodociągową, gazową i energetyczną. Jednak ta kwestia mogłaby być rozważona dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tych instalacji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Czesława M., Stanisław P. oraz Antoni i Krystyna M. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej ich uzasadnione interesy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w ocenie skarżących nakazało wprowadzenie do ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu punkt nakazujący zaprojektowanie obiektu w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, polegającą na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego. Te postanowienia nie zostały uwzględnione w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Nie poczyniono w tym względzie żadnych ustaleń.
Dalej skarżący podnosili, iż nie uregulowano kwestii doprowadzenia do budynku mieszkalnego instalacji wodociągowej, elektrycznej i gazowej, o których była mowa w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym projekt budowlany nie był zgodny z przepisami prawa, a decyzja go zatwierdzająca była wadliwa i niepełna. Nadto uzasadnienie decyzji organu II instancji było lakoniczne, nie ustosunkowywało się należycie do zarzutów skarżących i nie można go było zaakceptować.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Po przeanalizowaniu sprawy nie znalazł argumentów przemawiających za zmianą jego stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w kryteriach legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Sprawując tę kontrolę, na podstawie art. 51 cytowanej ustawy nie jest związany granicami skargi. Te wstępne uwagi były istotne o tyle, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja naruszyła prawo.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./. Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę właściwy organ bada zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu tylko w odniesieniu do tych zapisów, które odnoszą się do fazy opracowywania projektu, a dotyczą np. rodzaju dachu, dostosowania formy architektonicznej do regionalnych wzorów, usytuowania budynku w pierzei ulicy.
Projektowana przez inwestora Stanisława P. inwestycja z tymi zapisami była sprzeczna. Warunek tożsamości inwestycji określonej w projekcie budowlanym i w decyzji o warunkach zabudowy nie został w pełni zachowany. Decyzja Wójta Gminy M. z dnia 21 grudnia 1999 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła działek nr 997/1 i 996/2 oraz budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oznaczającą "przyłącza do sieci uzbrojenia terenu i szambo oraz dojazd". W decyzji wskazano także, iż zgodnie z zapisami planu budynek należy usytuować w odległości nie mniejszej niż 20 m od osi jezdni ul. W. i nie większej niż 70 m.
Przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczył tylko budowy domu jednorodzinnego z garażem oraz szamba na działce nr 997/1. Tak również określono inwestycję we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. We wniosku nie zaznaczono, iż dotyczy tylko części całej inwestycji.
W myśl art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku, gdy zamierzenie budowlane obejmuje więcej, niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę ma dotyczyć wybranych obiektów, inwestor ma obowiązek przedstawić projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego.
Zgodnie z par. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/ elementem projektu budowlanego jest projekt zagospodarowania działki lub terenu, który winien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W części rysunkowej umieszcza się granice działki budowlanej, usytuowanie i obrys istniejących i projektowanych obiektów, charakterystyczne rzędne, wymiary i wzajemne odległości obiektów i urządzeń oraz ich przeznaczenia w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiedzkich /par. 8 pkt 3 ppkt 2/. W załączonym do akt postępowania administracyjnego projekcie budowlanym znajduje się projekt zagospodarowania działki inwestora nr 997/1 sporządzony na nieuwierzytelnionej kserokopii mapy zasadniczej dotyczącej działek nr 997/1 i 996/2.
W legendzie tej mapy inwestycję określono jako budowę budynku mieszkalnego na obu działkach inwestora, natomiast granice inwestycji ograniczono do części działki nr 997/1. W projekcie planu zagospodarowania nie uwzględniono instalacji, ich przebiegu. Nie określono położenia domu względem osi jezdni ul. W., o którym była mowa w miejscowym planie i decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, chociaż ostatecznie zachowano określone prawem miejscowym odległości. Wniosek inwestora, abstrahując od dopuszczalności takiego rozwiązania, nie wskazywał na to, że zamierzał on podzielić całe zamierzenie inwestycyjne na etapy. Z zaskarżonej decyzji także nie wynikało, by dotyczyła tylko jednego etapu całego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym nie została zachowana tożsamość inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w pozwoleniu budowlanym.
W art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego zdefiniowano pojęcie obiektu budowlanego, pod którym należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Inwestycja p. P. określona jako budowa budynku mieszkalnego powinna była dotyczyć budowy budynku wraz z instalacjami i urządzeniami. Budynek mieszkalny bez doprowadzenia do niego instalacji wodociągowej energetycznej i gazowej nie będzie spełniał swojej funkcji użytkowej.
Zgodnie z par. 45 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./ budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być zaopatrzony co najmniej w wodę do picia, utrzymania higieny i na potrzeby gospodarcze. Natomiast, stosownie do brzmienia par. 53 ust. 1 cytowanego rozporządzenia budynek odpowiednio do potrzeb wynikających z jego przeznaczeniem powinien być przyłączony do sieci elektroenergetycznej i wyposażony w wewnętrzną instalację elektryczną.
W zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym złożonym przez inwestora uwzględniono zasilanie budynku linią kablową lub przyłączem napowietrznym, zaprojektowano wewnętrzną instalację energetyczną, gazową. Budynek przeznaczony do pobytu ludzi i to nawet całodobowego pobytu, powinien był mieć zaprojektowaną nie tylko wewnętrzną instalację energetyczną i gazową, ale także przyłącze do sieci zewnętrznych. Na rysunku planu instalacji elektrycznej przewidziano jedynie miejsce wyprowadzenia instalacji poza budynek. Nie wskazano, jak ma być poprowadzone przyłącze. Podobnie postąpiono w odniesieniu do instalacji gazowej.
Wobec powyższego należało uznać, że projekt budowlany został wykonany z naruszeniem powołanych przepisów, a decyzja go zatwierdzająca jest sprzeczna z prawem.
Skarżący podnosili zarzut wadliwości decyzji, która miała zbyt lakoniczne uzasadnienie, nie odnoszące się do wszystkich podniesionych przez nich zarzutów. W sytuacji, gdy decyzja w ogóle pomijała kwestię przyłączy budynku mieszkalnego do zewnętrznych instalacji, braku projektu tych przyłączy rozstrzyganie o ewentualnych naruszeniach własności skarżących, pozbawienia ich dostępu do drogi publicznej przez te ewentualne przyłącza było bezprzedmiotowe.
Wobec powyższego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA uchylono zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.