Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 września 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. Ł., od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia 17 czerwca 2020 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z miejscami parkingowymi, murami oporowymi wraz z realizacją urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 9 – ustawy Prawo budowlane, niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na działce nr ewid. 1758/10, obręb [...], gm. [...],
- - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części brzmienia pkt. 2 ust. 2.1. ppkt. 2 stanowiącego "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do linii okapu lub attyki, gzymsu od 2,2 do 4,2m" i w to miejsce orzekło, iż ppkt 2 ust. 2.1 ppkt 2 rozstrzygnięcia decyzji otrzymuje brzmienie: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku: od 2,5 do 4,2m";
- - w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji wystąpił Z. W. Wydana w tej sprawie decyzja Burmistrza Gminy i Miasta z 18 października 2019 r. znak: [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej Kolegium) z 27 stycznia 2020 r. znak: [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 17 czerwca 2020 r., nr [...], Burmistrz Gminy i Miasta ustalił warunki zabudowy dla tej inwestycji. Po stwierdzeniu, że wniosek inwestorski nie dotyczy terenu, który objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz uznaniu, że planowana funkcja mieszkalna spełnia zasadę kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy: gabaryt zabudowy dla każdego budynku mieszkalnego do 2 kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi (gzymsu, okapu) elewacji frontowej – od 2,20 do 4,20 m, szerokość elewacji frontowej budynku – od 8 do 13m, geometria dachu budynku – dach dwuspadowy lub wielospadowy, o kącie nachylenia w przedziale od 35 do 45°; wysokość projektowanych budynków – maks. 10,0 m; nieprzekraczalna linia zabudowy – min. 10 m od krawędzi drogi gminnej ul. S. i od granicy projektowanego pasa drogi (poza terenem inwestycji) od strony północnej na min. 6 m, zgodnie z załącznikiem, wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji – do 0,30; udział powierzchni biologicznie czynnej – minimum 35%;
W odwołaniu K. Ł. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:
- 1. naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niewykonanie przez organ I instancji wszystkich wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Kolegium z 27 stycznia 2020 roku, w szczególności co do sporządzenia rzetelnej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz oceny, czy inwestycja jest zgodna z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz z zasadą trwałości decyzji ostatecznych;
art. 77 § 1 k.pa., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i brak należytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności podejmowanie ustaleń na podstawie opinii urbanistycznej, która nie została doprecyzowana zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, jak również zawierała braki i nieścisłości oraz całkowite pominięcie kwestii oceny zgodności planowanej inwestycji z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa";
art. 107 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji kasatoryjnej;
art. 6 i 8 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji sprzecznej z zastanym ładem przestrzennym, przy braku należytego uzasadnienia decyzji co do spełnienia wymagań ochrony interesów osób trzecich oraz przy braku poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa.
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - art. 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja spełnia wymagania co do ochrony interesów osób trzecich, w tym w szczególności wymagania dotyczące ochrony przed zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń, ograniczeniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zwiększeniem natężenia ruchu czy też naruszeniem warunków gruntowych;
art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 oraz z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie ładu przestrzennego oraz pominięcie i zaniechanie w decyzji o warunkach zabudowy określenia m.in. warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy;
art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie obowiązku zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa" polegającej na dostosowaniu nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), gdzie w sąsiedztwie inwestycji brak jest budynków w zabudowie bliźniaczej;
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium rozpatrując odwołanie stwierdziło, że wbrew zarzutom wszystkie określone przez organ parametry sporządzone zostały stosownie do treści rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. oraz potwierdzają wypełnienie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek dotyczy zabudowy jednorodzinnej, a zatem tożsamej z już istniejącą. W odniesieniu do linii zabudowy ustalenie uwzględniało stanowisko organu I instancji będącego jednocześnie zarządcą drogi publicznej. Pozostałe parametry odpowiadają średnim wskaźnikom z obszaru analizowanego. Dokumenty potwierdzają, że inwestycja ma zagwarantowaną dostępność mediów oraz posiada dostęp do drogi publicznej. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja nie narusza przepisów odrębnych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu tak ustalone parametry nowej zabudowy nie naruszają także istniejącego w sąsiedztwie ładu przestrzennego (art. 61 ust.l pkt. 1 ustawy), w sposób determinujący konieczność uchylenia decyzji.
W skardze do tut. Sądu K. Ł. zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a) art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że nie wykonano wszystkich wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2020 roku, w szczególności co do sporządzenia rzetelnej i szczegółowej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz oceny, czy inwestycja jest zgodna z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności, zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz z zasadą trwałości decyzji ostatecznych;
- b) art. 77 § 1 k.pa., art. 7 k.p.a. poprzez:
- - brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokonanie ustaleń na podstawie niepełnej i nierzetelnej analizy urbanistycznej, która nie została doprecyzowana zgodnie z wytycznymi SKO zawartymi w decyzji kasatoryjnej i zawierała liczne braki i nieścisłości;
- - dowolną i błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że organ I instancji poprawnie uwzględnił zasadę kontynuacji funkcji i w konsekwencji ocenił, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", mimo, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych już istniejącej zabudowy.
- c) art. 6 i 8 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności i pogłębienia zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji sprzecznej z zastanym ładem przestrzennym, nie stanowiącej kontynuacji istniejącej zabudowy oraz nieuwzględniającej należycie wymagań co do ochrony interesów osób trzecich;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- a) art. 54 pkt. 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i spełnia wymagania co do ochrony interesów osób trzecich, w tym w szczególności wymagania dotyczące ochrony przed zwiększeniem hałasu i zanieczyszczeń, ograniczeniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zwiększeniem natężenia ruchu czy też naruszeniem warunków gruntowych;
- b) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i że spełnione zostały wymagania w zakresie dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), gdzie w sąsiedztwie inwestycji brak jest budynków o podobnych cechach urbanistycznych i architektonicznych.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniesiono, że w decyzji kasatoryjnej Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji jest "nazbyt ogólna i nie odróżnia się od wyników tejże analizy, które winny stanowić streszczenie analizy." Tymczasem po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalenia "uzupełnionej" analizy urbanistyczno-architektonicznej, oprócz wprowadzonych wyliczeń matematycznych, są całkowitym powtórzeniem analizy poprzedniej, co oznacza, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego co do doprecyzowania i uzupełnienia analizy urbanistycznej, zaś Kolegium błędnie taki stan zaakceptowało.
Skarżący zarzucił dowolne ustalenie linii zabudowy tj. 6 m od granicy pasa drogi, które nie uwzględnia średniej dla istniejącej zabudowy wynoszącej 19 m. Brak jest również uzasadnienia dla dokonania ustępstw od wyznaczenia parametrów nowej zabudowy na podstawie średnich wartości linii zabudowy od granicy projektowanego pasa drogi. Zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do charakteru zjazdu jako publicznego, choćby z uwagi na to, że będzie on obsługiwał sześć domów. Nie rozważył również kwestii wystarczających miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, która ma w istocie charakter deweloperski. Wreszcie organ błędnie uznał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia wymagania co do ochrony interesów osób trzecich, jak również wymagania co do zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Zgodnie ze stanowiskiem autora skargi, sposób zabudowy oraz zagospodarowania terenu przy kompleksie budynków w zabudowie bliźniaczej z parkingiem, infrastrukturą i drogą wewnętrzną jest dalece odmienny, niż to ma miejsce przy wolnostojących budynkach jednorodzinnych. Z analizy bowiem nie wynika, aby w obszarze analizowanym znajdowały się budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej zlokalizowane w większych kompleksach.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotem sporu jest legalność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z miejscami parkingowymi, murami oporowymi wraz z realizacją urządzeń niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, na działce nr ewid. 1758/10, obręb [...], gm. [...].
Ustalając warunki zabudowy dla tej inwestycji, organy obu instancji uznały, że spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak stanowi § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia, obowiązkiem organu jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym w zakresie ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa powoływane rozporządzenie.
Tak przeprowadzona analiza jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, podlegającym rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję według zasad określonych w art. 7 kpa oraz w trybie przewidzianym w art. 77 § 1, 80, i 107 § 3 kpa.
Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Załączone do decyzji, powinny pozwolić stronom i organowi drugiej instancji, a w razie złożenia skargi, także sądowi administracyjnemu, na weryfikację w zakresie prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w kontekście przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.
Wskazanym wyżej zasadom i rygorom organy w analizowanej sprawie nie sprostały.
Rację ma skarżący twierdząc, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna jest zbyt ogólna, a jej ustalenia są niepełne i budzą wątpliwości. Wprawdzie taki zarzut słusznie Kolegium podniosło uchylając po raz pierwszy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 18 października 2019 r., jednakże mimo nieuzupełnienia analizy, wadliwości tej w ponownie prowadzonym postepowaniu organ nie dostrzegł.
Nie budzi zastrzeżeń Sądu stanowisko organu odnośnie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji czy gabarytów zabudowy. Sam fakt realizacji budynków w układzie bliźniaczym mieści się w zakresie zabudowy mieszkaniowej, a tym samym świadczy o kontynuacji funkcji. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.
Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się 16 budynków jednorodzinnych, w tym budynek nr 15 w zabudowie bliźniaczej, przy czym każdy z tych budynków stanowi odrębny dom jednorodzinny. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy kształtuje się w przedziale 15-50%, a jego średnia wartość (z uwzględnieniem tolerancji 20%) wynosi 30%, to za prawidłowy należy uznać przyjęty przez organ I instancji wskaźnik wielkości zabudowy wynoszący 30%.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga fakt, że w sporządzonej analizie nie ma informacji pozwalających stwierdzić, na jakiej podstawie został ustalony taki parametr. W dokumentach brak jest bowiem danych dotyczących działek stanowiących przedmiot analizy w zakresie ich powierzchni jak i powierzchni ich zabudowy. Nie można wiec skutecznie zweryfikować wielkości podanych przez organ. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik powierzchni wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5).
W analizowanej sprawie organ nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia nie tylko określenia wskaźnika wielkości zabudowy ale również odstępstwa od reguły określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdzenie w analizie: "Na podstawie w/w cech zabudowy istniejących budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym dla projektowanej inwestycji przyjęto tolerancję do 20% dla powierzchni zabudowy i terenu biologicznie czynnego wynikającą z potrzeby zapewnienia dobrych standardów zagospodarowania i infrastruktury komunikacji wewnętrznej (dojścia i dojazdy, miejsca parkingowe)", jest zbyt ogólne i niewystarczające. Zdaniem Sądu, odstępstwo od reguły określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia organ powinien rozważyć kierując się zawartymi w analizie urbanistyczno - architektonicznej wyjaśnieniami dotyczącymi rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w aspekcie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym – takiego zaś nawiązania w uzasadnieniu brakuje.
Nie można także pominąć, że skarżący w piśmie procesowym przedstawił obliczenia dla wszystkich budynków stanowiących przedmiot analizy (z uwzględnieniem powierzchni działki i powierzchni zabudowy), wykazując zawyżenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. O ile nie są one miarodajne dla 15 budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, o tyle w odniesieniu do budynku stanowiącego jego własność oznaczonego numerem "1", skarżący wykazuje, że budynek ten o pow. 196 m2 stoi na trzech działkach o pow. 2020 m, co prowadzi do ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie 9,7%, nie zaś 25% jak przyjął organ. A zatem wbrew wskazaniom Kolegium, istnieją uzasadnione wątpliwości, w odniesieniu do rzetelności przeprowadzonej przez organ analizy.
Podobnie Kolegium nie przedstawiło żadnego uzasadnienia przyjęcia za prawidłowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, który według organu I instancji kształtuje się w przedziale 25 – 50%, a jego średnia wartość wynosi 35%, z tolerancją do 20%. Przypomnieć należy, że wymóg ten wynika z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
Odmiennie niż w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który organ "zawyża" w stosunku do średniej terenu analizowanego, w przypadku wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ ten wskaźnik zaniża, co ewidentnie świadczy o zintensyfikowaniu zabudowy na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie odniesienie się do tej sytuacji świadczy o dowolności oceny analizy obszaru.
Trudno natomiast podzielić stanowisko skarżącego odnośnie wadliwości ustalenia wskaźnika linii nowej zabudowy, zgodnie z § 4 rozporządzenia. Wyniki analizy nie potwierdzają, aby od granicy projektowanego pasa drogi na działce nr 1758/11 wykształciła się linia istniejącej zabudowy. Sam skarżący podaje w skardze, że jego nieruchomość posiada dojazd od ul. S. (czyli nie od granicy projektowanego pasa drogi na działce nr 1758/11). Wobec powyższego za prawidłowy w zakresie ustalenia linii zabudowy należy uznać wskaźnik spełniający wymagania określone w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1186), gdzie dla dróg gminnych minimalna odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 6 m – co ma miejsce w analizowanej sprawie.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia w zaskarżonej decyzji rozważań w zakresie minimalnej powierzchni działek powstałych po podziale działki inwestora. Kwestia ewentualnego, przyszłego podziału działki inwestora nie mieści się w kompetencjach organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz cyt. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., nie ma wpływu na zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Co się zaś tyczy stanowiska skarżącego odnośnie konieczności poddania analizie, czy wnioskowana inwestycja spełnia wymagania przepisów szczególnych oraz ochrony interesu osób trzecich w sytuacji gdy może ona prowadzić do ograniczenia dostępu do światła, zwiększenia hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenia warunków gruntowych oraz może powodować znaczne obciążenia infrastruktury komunikacyjnej i technicznej, Sąd podkreśla, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329).
Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak oczekuje skarżący. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 826/17). Wymogi, które formułuje skarżący wobec zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, będą stanowić przedmiot analizy dopiero w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.
W okolicznościach faktycznych i prawnych analizowanej sprawy organy przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku i decyzji inwestycji na działce ewidencyjnej 1758/10 położonej w C., spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Wskazane uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających w sposób istotny zarówno normę prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia, jak i normy proceduralne, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego z opłatą od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpatrując sprawę, konieczne będzie sporządzenie nowej analizy obejmującej w obszarze o którym mowa w § 3 rozporządzenia dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania terenu.