Wyrok WSA w Kielcach z 11 marca 2021 r., II SA/Ke 1069/20

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach

Rozpoznanie

w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym

Sprawa

sprawy ze skargi A.P. i I.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz A.P. i I.P. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skład

Sędzia WSA Krzysztof Armański przewodniczący
Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal
Sędzia WSA Agnieszka Banach sprawozdawca

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], którą odmówiono A.P.i A.P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz na budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 9,5 m3 na działce nr [...] położonej w miejscowości B. gmina P. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji toczyło się z wniosku inwestorów z dnia 9 września 2020 r., do którego załączono oświadczenia o prawie do dysponowaniu działką nr [...] położoną w miejscowości B. gmina P. na cele budowlane oraz projekt budowlany składający się z projektu zagospodarowania działki, inwentaryzacji, projektu architektoniczno - budowlanego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego oraz projektu budowlanego zbiornika na nieczystości ciekłe.

Wojewoda ustalił, że dla terenu, na którym znajduje się działka inwestorów obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. (dalej "mpzp"), przyjęty Uchwałą Nr XL/373/09 Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 25 listopada 2009 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2010 r., nr 39, poz. 291. Działka inwestorów znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem 18 MM, co oznacza tereny zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Działka ta przylega od strony północnej - do drogi oznaczonej symbolem 14KDW na rysunku miejscowego planu, zaś pod strony zachodniej - do drogi oznaczonej symbolem 09KDL. Dla dróg tych określono w ustaleniach mpzp nieprzekraczalne linie zabudowy.

Jak ocenił Wojewoda, budynek mieszkalny będący przedmiotem wniosku inwestorów usytuowany jest między linią rozgraniczającą drogi oznaczonej na rysunku mpzp symbolem 14KDW, a nieprzekraczalną linią zabudowy określoną dla tej drogi.

Organ odwoławczy przeanalizował treść zapisów mpzp, w szczególności kluczowego dla niniejszej sprawy § 7 pkt 28, zgodnie z którym, obiekty istniejące usytuowane w części między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi mogą podlegać przebudowie, nadbudowie i rozbudowie w kierunku przeciwnym do drogi i stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej "P.b.".

Wojewoda wyjaśnił, że analizowany zapis planu ma na celu wyeliminowanie zabudowy usytuowanej w całości przed nieprzekraczalną linią zabudowy, a więc zabudowy burzącej ład przestrzenny (wykładnia celowościowa). Dodał, że do takiego wniosku prowadzi porównanie analizowanego zapisu z zapisami znajdującymi się w innych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, gdyż typowa jest praktyka umożliwienia rozbudowy i nadbudowy obiektów starych, które swoim usytuowaniem nie wpisały się w nowowytyczoną linię zabudowy, ale jednocześnie jedynie takim, które w części położone są za tą linią (wykładnia porównawcza). Także wykładnia gramatyczna (językowa) powyższego przepisu mpzp sugeruje, że określenie "w części" odnosi się do obiektu, ponieważ podmiotem w zdaniu stanowiącym analizowany przepis jest słowo "obiekt", nie ma zaś przecinka między słowami "istniejące" oraz "usytuowane" i pomiędzy słowami "drogi" oraz "mogą". To oznaczy, że część przepisu brzmiąca "usytuowane w części między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi", nie jest zdaniem wtrąconym, opisującym usytuowanie obiektu.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że skoro przedmiotowy obiekt nie jest w części, lecz w całości usytuowany między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi, to nie może on podlegać przebudowie, nadbudowie i rozbudowie.

Zdaniem organu odwoławczego, nie do przyjęcia jest zaaprobowanie stanowiska, że w sytuacji, gdy postanowienia mpzp ograniczają zamiary inwestora, dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja, nawet z wyraźnym naruszeniem przepisów mpzp celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistycznego i architektonicznego, ustalonego w planie. Wojewoda podkreślił, że gdy postanowienia planu miejscowego są jasne, logiczne i spójne, a także zgodne z zasadami racjonalności i celowości regulacji prawnej, organy nie są uprawnione do dokonywania i uwzględniania interpretacji korzystnej dla inwestora.

Nadto Wojewoda wskazał, że nie widzi możliwości doprowadzenia projektu budowlanego dla spornej inwestycji do zgodności z przepisami obowiązującego mpzp sołectwa B. i uzyskania pozwolenia na jej realizację.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wywiedli A.P. i I.P., zarzucając temu rozstrzygnięciu obrazę przepisu prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 pkt 28 uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. polegającą na błędnej wykładni treści tego przepisu, tj. uznaniu, że użyta w nim fraza "w części" odnosi się do obiektu w sytuacji, gdy fraza ta odnosi się do fragmentu terenu zlokalizowanego między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi.

W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że w ww. przepisie chodzi o obiekty istniejące usytuowane w części między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi, tj. o obiekty usytuowane na fragmencie terenu między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi i nie zgodzili się z interpretacją Wojewody, że powyższy przepis odnosi się do budynku, którego część usytuowana jest w części poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zdaniem skarżących, literalne brzmienie omawianego przepisu jest oczywiste i bezsprzecznie ustawodawca miał na myśli określony fragment terenu, a nie fragment obiektu. Ponadto dla potwierdzenia zamiaru ustawodawcy skarżący wskazali na umiejscowienie ww. przepisu w uchwale (wykładnia systemowa), który znajduje się w Części I, Rozdziale 2, dotyczącym ustaleń ogólnych dotyczących przeznaczenia terenów i zasad zagospodarowania terenu, co oznacza, że przepis ten dotyczy fragmentu terenu, a nie fragmentu obiektu.

W oparciu o tak sformułowany zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), o czym strony zostały zawiadomione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga A..P. i I. P. zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dla wyjaśnienia motywów, dla których Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga jest zasadna, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że podstawę materialnoprawną wydanych w obu instancjach decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., zwanej dalej "P. b."), w szczególności art. 35 P.b.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Na terenie, na którym ma zostać zrealizowana zaprojektowana przez skarżących inwestycja, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectwa B. - na mocy uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 25 listopada 2009 r. nr XL/373/09 (dalej jako "Plan"). Działka skarżących znajduje się na terenie przylegającym do drogi oznaczonej symbolem 14KDW i drogi oznaczonej symbolem 09KDL. Dla dróg określono w ww. Planie nieprzekraczalne linie zabudowy. Jak wskazał organ odwoławczy, budynek, którego dotyczy projekt budowlany, usytuowany jest w całości między linią rozgraniczającą drogi oznaczonej w Planie symbolem 14KDW a nieprzekraczalną linią zabudowy określoną dla tej drogi.

Spór w sprawie powstał na gruncie oceny, czy zaprojektowana budowa (rozbudowa, nadbudowa i przebudowa) przedmiotowego budynku jest zgodna z ustaleniami Planu, a konkretnie z postanowieniem zawartym w § 7 pkt 28 tego Planu. Zgodnie z tym przepisem prawa miejscowego, na terenie objętym planem ustala się: obiekty istniejące w części między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi mogą podlegać przebudowie, nadbudowie i rozbudowie w kierunku przeciwnym do dróg.

Zdaniem organów orzekających w sprawie, skoro przedmiotowy obiekt nie jest w części, lecz w całości usytuowany między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi, to nie może on podlegać przebudowie, nadbudowie i rozbudowie. Jak wyjaśnił Wojewoda, wykładnia gramatyczna ww. przepisu § 7 pkt 28 Planu sugeruje, że określenie "w części" odnosi się do obiektu, ponieważ podmiotem w zdaniu stanowiącym analizowany przepis jest słowo "obiekt", nie ma zaś przecinka między słowami "istniejące" oraz "usytuowane" i pomiędzy słowami "drogi" oraz "mogą". To znaczy, że część przepisu brzmiąca: "usytuowane w części między linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi" nie jest zdaniem opisującym usytuowanie obiektu.

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie nie podzielił stanowiska organów, że przedmiotowa inwestycja narusza analizowany przepis Planu w kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy, w szczególności z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku. Otóż w ocenie Sądu, z treści projektu budowlanego, w szczególności projektu zagospodarowania działki (zob. str. 20 i 21 projektu) wynika, że przedmiotowy obiekt nie jest w całości, ale w znacznej części usytuowany między linią rozgraniczającą drogi oznaczoną na rysunku Planu symbolem 14KDW a nieprzekraczalną linią zabudowy określoną dla tej drogi. W niewielkiej części budynek ten położony jest bowiem poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Z tego już powodu przedstawiona przez organy wykładnia przepisu § 7 pkt 28 Planu powinna skutkować zaakceptowaniem możliwości przebudowy, rozbudowy i nadbudowy tego budynku (oczywiście z uwzględnieniem innych wymogów prawnych, o których mowa w tym Planie i przepisach prawa powszechnie obowiązującego). Jeżeli bowiem określenie "w części" zawarte w spornym przepisie prawa miejscowego odnosi się do "obiektu", jak twierdzą organy obu instancji, to z treści analizowanego przepisu wynika, że wystarczy, aby chociaż część istniejącego obiektu znajdowała się na terenie pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a nieprzekraczalną linią zabudowy określoną dla drogi (14KDW). Równocześnie oznacza to, że nawet jeżeli w całości taki obiekt położony jest pomiędzy tymi liniami, to również Plan (§ 7 pkt 28) dopuszcza możliwość przebudowy, rozbudowy i nadbudowy takiego obiektu. Zatem nawet przy ustaleniu, że przedmiotowy budynek, którego dotyczy wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę (rozbudowę, nadbudowę i przebudowę), położony jest w całości pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a nieprzekraczalną linią zabudowy (choć inaczej wynika z mapy przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu), to nie można uznać, że § 7 pkt 28 Planu sprzeciwia się możliwości przebudowy, nadbudowy czy rozbudowy tego budynku, o ile tylko taka przebudowa, nadbudowa czy rozbudowa będzie odbywać się w kierunku przeciwnym do drogi.

Nie może być zatem wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja - ze względu na samo tylko usytuowanie przedmiotowego budynku - nie jest sprzeczna z § 7 pkt 28 Planu. Taki zaś wniosek determinuje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, skoro organ pierwszej instancji nie dokonał sprawdzenia przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego w pozostałym zakresie, jaki wyznaczają przepisy art. 35 P.b., a Wojewoda decyzję Starosty wydaną z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 7 pkt 28 Planu utrzymał w mocy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy, że Sąd stoi na stanowisku, że określenie "w części" użyte w § 7 pkt 28 Planu odnosi się do słowa "obiekt" użytego w tym przepisie, ale nawet jeżeli, jak twierdzą to skarżący, przepis odnosi się do istniejącego obiektu położonego w części - w rozumieniu "na terenie" - pomiędzy linią zabudowy a linią rozgraniczającą drogi, to również taka lokalizacja budynku, którego dotyczy projekt budowlany, nie powoduje, że nie jest dopuszczalna jego przebudowa, nadbudowa czy rozbudowa w świetle treści § 7 pkt 28 Planu.

Z podanych wyżej przyczyn skarga okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I wyroku.

W zakresie kosztów postępowania (pkt II wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł, na którą składa się wpis od skargi.