Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...], odmawiające wznowienia postępowania i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 149 § 3 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 poz. 1202) odmówił wznowienia postępowania z wniosku z dnia 28 listopada 2018r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 kwietnia 2018r., znak: PINB.5160.7.15, zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. A w miejscowości [...], i nakładającą na C. D. E. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że na skutek interwencji A. B. w sprawie sposobu dokonania przez B. i R. E. zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego istniejącego na działce nr A położonej w miejscowości [...] na budynek mieszkalny, w dniu 25 marca 2015r. przeprowadzono na w/w działce oględziny, o których skutecznie zawiadomiony został A. B. Podczas tych oględzin ustalono, że został zrealizowany budynek mieszkalny usytuowany w odległości ok. 6,5 m od granicy z działką nr ewid. B. należącą do A.B. Pismem z dnia 26 marca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował A. B., że ze względu na takie usytuowanie przedmiotowego budynku względem granicy z jego działką, zgodnie z art. 28 kpa, nie jest stroną w sprawie tego budynku i nie będzie informowany o jej wynikach. Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku prowadzone było w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i zakończyło się w/w decyzją PINB w [...] z dnia 3 kwietnia 2018r. Decyzji tej A. B. nie otrzymał.
W ocenie WINB organ I instancji zasadnie uznał również, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie na wniosek A. B..
Podniósł, że złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, w którym organ zobowiązany jest zbadać m.in. czy wniosek został złożony przez podmiot będący stroną w sprawie. Dalej wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony jest pogląd, iż w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Zdaniem organu nie jest to jednak reguła bezwzględnie obowiązująca i nie ma zastosowania w każdym przypadku. Zachodzi ona wówczas gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba, która uważa, że powinna być stroną postępowania, a wcześniej w ogóle nie brała w nim udziału.
Sytuacja taka nie zachodzi na gruncie niniejszej sprawy. W toku postępowania organ I instancji dokonał już bowiem oceny, czy A. B. przysługuje legitymacja strony postępowania i uznał, że nie posiada on legitymacji strony i dlatego też poinformował go, że nie będzie informowany o jej wynikach.
Organ odwoławczy podzielił tę ocenę. Jego zdaniem zasadnie organ I instancji uznał, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny na działce nr ewid. Aw miejscowości [...], jest usytuowany w takiej odległości, że w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce o nr ewid. B., stanowiącej własność wnioskodawcy i nie powoduje naruszenia jego interesu prawnego. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza, że istnieje norma materialnoprawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.
W konsekwencji organ uznał, że A. B. nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu mającym na celu zbadanie legalności budowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. A w miejscowości [...], a tym samym nie miał on legitymacji do żądania wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i zasadnie organ I instancji odmówił na jego wniosek wznowienia postępowania. W sytuacji bowiem gdy wniosek o wznowienie postępowanie złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, oczywistym jest brak legitymacji do żądania wznowienia zakończonego ostateczną decyzją postępowania. Taki ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości i wynikający już z samego pisma, w którym zawarto żądanie wznowienia postępowania administracyjnego wniosek, że podanie pochodzi od podmiotu niebędącego stroną, powoduje konieczność wydania przez organ na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.
Dodatkowo organ podniósł, że zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jednak jak wynika z pisma A. B., wcale nie dowiedział się on o takiej decyzji, lecz na podstawie wykonywanych na działce nr 678 robót budowlanych "domniemywał" o jej wydaniu, a dalej we wniosku przyznał, że "nie zna ostatecznej decyzji w sprawie", a zatem niemożliwym jest ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Niezależnie od powyższego zdaniem organu uznać trzeba, że na podstawie wykonanych przez wnioskodawcę zdjęć niemożliwym jest potwierdzenie daty ich wykonania, skoro nie ma na nich wygenerowanej elektronicznie daty wskazującej kiedy zostały wykonane.
Jednocześnie organ zaznaczył, że skoro odmówiono wznowienia postępowania to bezprzedmiotowym jest rozpatrywanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji z dnia 3 kwietnia 2018r. Ze względu zaś na nieprecyzyjne określenie decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, którego wznowienia domagał się wnioskodawca, należało korzystając z przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa zaskarżone postanowienie uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., zarzucając naruszenie:
- - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 28 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wznowienia postępowania;
- - art. 107 § 3 kpa poprzez brak uzasadnienia przez organ administracji kwestii uzyskania statusu strony w związku z możliwymi immisjami sąsiedzkimi oraz naruszeniami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - co stanowiło podstawę wniosku o wznowienie i zażalenia skarżącego (organ nie odniósł się do tych zarzutów nawet jednym zdaniem);
- - art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony, co w szczególności odnieść należy do braku wyjaśnienia i zbadania kwestii uzyskania statusu strony w związku z możliwymi immisjami sąsiedzkimi oraz naruszeniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W konsekwencji skarżący wniósł o:
- 1. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia PINB w [...] z dnia 3 kwietnia 2018r. i w tym zakresie:
- - orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 3 kwietnia 2018r., bądź ewentualnie:
- - uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I lub II instancji.
- 2. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając swe stanowisko skarżący wskazał, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia.
Skarżący odwołał się w tym zakresie do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Podkreślił, że w sytuacjach skomplikowanych, wymagających np. analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawcy, sądy jednoznacznie opowiadają się za wznowieniem i przeprowadzeniem weryfikacji w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 kpa. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jeśli mogą wystąpić wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania, czy dana podstawa występuje.
Skarżący wskazał na szereg argumentów mających uzasadniać, że posiada status strony, w szczególności:
- - pozostaje właścicielem nieruchomości sąsiedniej w stosunku do przedmiotowej działki nr 687, na której doszło do samowoli budowlanej;
- - źródłem jego interesu prawnego są w szczególności normy prawa cywilnego, a dokładniej przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zapewniające w szczególności ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby oraz ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej;
- - nie zna warunków budowy zbiornika na nieczystości na działce sąsiedniej, sposobu odprowadzania nieczystości i postawionych przed inwestorem wymagań; ma uzasadnione wątpliwości, czy wbudowany zbiornik na nieczystości nie stanie się źródłem zanieczyszczenia;
- - metoda ogrzewania bezpośrednio oddziałuje na nieruchomości sąsiednie z uwagi na emisję produktów spalania; nie ulega wątpliwości, że spalanie paliw stałych wiąże się z wyższym poziomem emisji;
- - konieczność uwzględnienia w przedmiotowym postępowaniu kwestii zgodności parametrów drogi dojazdowej - działki nr 699/1 z przepisami § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Poza tym jako właściciel działki sąsiedniej miał prawo wziąć udział w postępowaniu, bowiem jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej samowoli budowlanej poprzez np. § 323, § 309, § 36 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
WINB zdaniem skarżącego pominął wszystkie powyższe okoliczności - bez słowa uzasadnienia takiego pominięcia - i jako jedyny argument odmawiający mu statusu strony wskazał odległość od granicy budynku na działce 687. Zdaniem skarżącego nie można zgodzić się z tezą jakoby status strony był uzależniony tylko od odległości obiektu budowlanego od granicy, jak również błędne jest stanowisko WINB, że w okolicznościach sprawy jego brak legitymacji w sprawie był oczywisty i nie wymagał jakiejkolwiek analizy. Przytoczone powyżej okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę, pomimo, że znaczna część orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uznaje właścicieli sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania dotyczącego zabudowy sąsiedniej nieruchomości także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, wskazując, że za taką interpretacją przemawia konieczność obrony ich interesów w tym postępowaniu i zbadania czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.
Tym bardziej w postępowaniu, w którym status strony uzależniony jest od interesu prawnego, przyznanie statusu strony postępowania właścicielom sąsiedniej nieruchomości nie powinno być ograniczane. W niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego są w szczególności normy prawa cywilnego, a dokładniej przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zapewniające w szczególności ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby oraz ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej. W ocenie skarżącego WINB wykreował, zdaje się na potrzeby skarżonej decyzji, nową treść art. 28, podczas gdy w rzeczywistości jest ona zupełnie inna i wymaga dogłębniejszej interpretacji.
Odnosząc się do zarzutu tego, kiedy dowiedział się o wydaniu decyzji, skarżący podniósł, że wiedzę taką uzyskał na podstawie okoliczności faktycznych w dniu 30 października 2018r., co jest w pełni zgodne z art. 148 § 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem oceny w niniejszym przypadku jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego i nakładającą na C. D. E. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa.
Czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W tej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019).
W pierwszej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. W przypadku jednak powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa – jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku – dochodzi do swoistej kolizji, bowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 kpa), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną - powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. Zasługuje na akceptację pogląd, który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym, że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych, niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną.
W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających np. analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawcy, ten pogląd opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 kpa. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. II OSK 872/16, wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1747/07). Przyjmuje się nawet istnienie swoistego domniemania konieczności wznowienia postępowania w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia legitymacji skargowej.
W każdym razie odmowa wznowienia bez dodatkowych czynności proceduralnych dopuszczalna jest tylko w przypadkach absolutnie oczywistych, bo tylko w ten sposób możliwa jest prawidłowa realizacja gwarancyjnej funkcji procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 października 2008r., II OSK 1205/07).
Postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący, było postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "p.b.". Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej: czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 p.b. Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 maja 2017r., sygn. II SA/Ke 223/17). Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., sygn. II OSK 778/17).
Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (czy w postępowaniu legalizacyjnym) zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ów element potencjalności w ustalaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyduje o tym, że ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy również przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy istniejącej. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą nie może ponadto sprowadzać się tylko do oceny zachowania warunków technicznych. O ile bowiem istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 236/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 stycznia 2019r., sygn. II SA/Ke 785/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2018r., sygn. VII SA/Wa 977/17).
Powyższe wywody ukazują jak złożony charakter ma proces polegający na ustaleniu, czy właściciel nieruchomości sąsiadującej z działką, której dotyczy postępowanie legalizacyjne (a dokładniej posadowionego na niej obiektu), winien być uznany za stronę takiego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest właśnie właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką o nr ewid. A, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek. Zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w złożonym zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazywał przy tym na szereg okoliczności, które mogą powodować, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania legalizowanego obiektu. Organ natomiast ograniczył się do stwierdzenia, że "będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny na działce nr ewid. A w miejscowości [...], jest usytuowany w takiej odległości, że w żaden sposób nie ogranicza zabudowy na działce o nr ewid.
B., stanowiącej własność wnioskodawcy i nie powoduje naruszenia jego interesu prawnego. (...) W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej". W świetle poczynionych wyżej wywodów rację ma skarżący, że tego rodzaju stwierdzeniem organ w sposób nieuprawniony ograniczył zakres badania interesu prawnego w sprawach takich jak będąca przedmiotem rozpoznania. Uwzględnił bowiem wyłącznie jeden element, tj. odległość legalizowanego budynku od granicy i związany z tym ewentualny wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. W pismach kierowanych do skarżącego w toku postępowania legalizacyjnego ocena ta miała charakter równie lakoniczny (por. k. 9, 73, 81).
Nie może zatem w tym przypadku determinować odmowy wznowienia postępowania fakt, że – jak twierdzą organy – w toku postępowania dokonano już oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony. Jak była mowa, w przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, o możliwości odmowy wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony decyduje to, czy brak ten ma charakter jasny i oczywisty, niewymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną.
W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie można uznać, by niniejszy przypadek do takich się zaliczał. Odmowa wznowienia postępowania oparta na twierdzeniu, że oczywistym jest, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony, była zatem nieuprawniona. Nie przesądzając tego, czy istotnie skarżący powinien być uznany za stronę, Sąd stoi na stanowisku, że badanie tej okoliczności w tym konkretnym przypadku winno mieć miejsce po wznowieniu postępowania.
Jeśli chodzi o okoliczność związaną z dochowaniem terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania należy podnieść, że art. 148 § 2 kpa nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy przy tym rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania (tj. przede wszystkim odnośnie nazwy organu, który wydał decyzję oraz sposobu rozstrzygnięcia sprawy).
Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji, gdyż w takim przypadku za wystarczające uznać należy powzięcie informacji czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. II OSK 118/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018r., sygn. II SA/Kr 1304/18). Za co najmniej przedwczesne trzeba zatem uznać twierdzenie organu, że niemożliwym jest w tym przypadku ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skarżący we wniosku uprawdopodobnił bowiem w jakiej dacie powziął informację o decyzji (która – co bezsporne – nie została mu doręczona).
Co więcej, gdyby uznać datę 30 października 2018r. za zgodną z rzeczywistością, wówczas wniosek należałoby uznać za złożony w terminie. Jak się podnosi, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa. Co jednak nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji (wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., sygn. II OSK 2107/17).
Jeśli zatem organ powziął wątpliwość, czy zdjęcia przedłożone przez wnioskodawcę zostały wykonane w określonej dacie, winien zweryfikować jego twierdzenie co do tego kiedy istotnie rozpoczęto roboty wskazywane przez skarżącego – czy to (na przykład) na podstawie danych z dziennika budowy, czy oświadczenia inwestora.
Z tych wszystkich względów, wobec faktu, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 28 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji w pierwszej kolejności doprowadzi do ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, następnie zaś wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.