Uzasadnienie
Decyzją z 13.02.2023 r. znak: WOA.7721.5.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, zwany dalej "ŚWINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skarżysku-Kamiennej, zwanego dalej "PINB", z 23.12.2022 r. znak: NB.5160.4.4.2022 nakazującą A. R. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego garażu blaszanego o wymiarach około 4,00 x 5,00 m usytuowanego na działkach nr ewid. A, B, C, położonych w miejscowości [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na skutek pisma interwencyjnego H. Ż. pracownicy PINB w Skarżysku Kamiennej w dniu 17.05.2022 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr ewid. B przy ul. [...] w miejscowości [...]. Podczas kontroli ustalono, że teren przy ul. [...] obejmujący działki nr ewid. A, B, C jest nieogrodzony. Znajduje się na nim blaszany garaż o wymiarach ok. 4,00 x 5,00 m usytuowany w odległości ok. 20 m od krawędzi drogi oraz w odległości ok. 20,5 m od najbliższej zabudowy, tj. budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. D. Garaż blaszany przykryty jest jednospadowym, w kierunku zachodnim, dachem o konstrukcji stalowej. Inwestorem jest A. R.. Uczestniczący w kontroli A. R. oświadczył, że na działce będącej własnością R. P., będącego spadkobiercą po zmarłym ojcu J. P., zlokalizował ok. 5 lat temu (w 2018 roku) garaż blaszak za zgodą właściciela J. P. Na usytuowanie garażu nie posiada żadnych dokumentów ze Starostwa Powiatowego w Skarżysku Kamiennej.
Do akt sprawy załączono mapę zasadniczą, na której przedmiotowy blaszany garaż zaznaczono na działkach nr ewid. B i E. W toku postępowania A. R. dodatkowo wyjaśnił, że nie ma żadnej wiedzy na temat danych po zmarłym W. R., zaś właścicielami działki A w [...] są W. P. i A. W., która jest spadkobiercą po zmarłej K. F. Garaż został zlokalizowany na działkach nr ewid. A i B. Stwierdził również, że kiedy W. R. żył, on używał tę działkę - miał od niego pozwolenie oraz zezwolenie na jej zagospodarowanie, tj. na postawienie garażu. Działkę używa od ok. 30 lat, co roku jest przez niego koszona oraz porządkowana ze zbędnych zarośli. Przez wszystkie te lata nikt nie miał żadnych pretensji co do użytkowania tej działki. Od śmierci właściciela nikt nie przyjeżdża i nie interesuje się tą działką.
W dniu 14.07.2022r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5, art. 48a ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie nakazujące A. R. wstrzymanie budowy samowolnie zrealizowanego garażu metalowego o wymiarach około 4,00 x 5,00 m usytuowanego na działkach nr ewid. A i B w [...] przy ul. [...], wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, jednocześnie informując, że istnieje możliwość zalegalizowania samowolnej budowy blaszanego budynku gospodarczego i w tym celu inwestor ma prawo w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia złożyć wniosek o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację" do organu I instancji, jak również informując, że w przypadku złożenia tego wniosku na inwestorze ciąży konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej i jej wysokości. Na to postanowienie żadna ze stron w sprawie nie wniosła zażalenia.
W określonym terminie inwestor nie złożył w organie I instancji wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, co poskutkowało wydaniem przez PINB w Skarżysku Kamiennej w dniu 29.08.2022r. decyzji nakazującej A. R. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego garażu.
W wyniku wniesionego odwołania ŚWINB decyzją z dnia 29.09.2022r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na nieprawidłowe określenie lokalizacji przedmiotowego garażu na działkach oraz brak udziału w postępowaniu wszystkich stron, tj. spadkobiercy po zmarłym W. R. – właścicielu działki nr E, na terenie której ustawiony jest częściowo garaż.
W wyniku ponownie podjętych czynności wyjaśniających PINB na podstawie otrzymanych informacji uznał T. R. za domniemanego spadkobiercę po zmarłym ojcu W. R. i tym samym jako stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Ponadto na podstawie dokonanych własnych pomiarów na gruncie i ponownej analizie map dostępnych na geoportalu powiatu skarżyskiego organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy garaż blaszany usytuowany jest na trzech działkach, tj. działkach o nr A, B, C przy ul. [...] w [...].
Następnie z uwagi na fakt, że w określonym terminie A. R. nie złożył w organie I instancji wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu, PINB w Skarżysku Kamiennej wydał decyzję z dnia 23.12.2022 r. nakazującą A. R. rozbiórkę garażu blaszanego.
Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB uznał, że prawidłowo organ I instancji ustalił na podstawie dokonanych własnych pomiarów na gruncie i ponownej analizie map dostępnych na stronie internetowej "geoportal powiatu skarżyskiego", że przedmiotowy garaż blaszany usytuowany jest na trzech działkach, tj. na całej szerokości działki o nr B, oraz częściowo na działce nr A i częściowo na działce nr E. Biorąc pod uwagę lokalizację garażu organ I instancji ustalił prawidłowy krąg stron postępowania. Zgromadzony materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdza zasadności twierdzenia A. R. jakoby garaż usytuowany był na innej działce, będącej własnością R. P. - spadkobiercy po zmarłym ojcu J. P., gdyż do R. P. należy działka o nr ewid. F, na której nie jest usytuowany przedmiotowy garaż, co wynika z pomiarów własnych na gruncie dokonanych przez PINB w Skarżysku-Kamiennej podczas kontroli z dnia 17.05.2022 r. i analizie mapy dostępnej na stronie internetowej "geoportal powiatu skarżyskiego".
Powyższe ustalenia organ odwoławczy potwierdził w wyniku dokonanej własnej analizy mapy tego terenu, dostępnej na stronie geoportal.gov.pl., której wydruk załączono do akt sprawy. Także z oświadczeń samego właściciela działki nr F – R. P. – zawartych w aktach sprawy wynika, iż przedmiotowy garaż nie jest usytuowany na jego działce F, jak twierdzi skarżący.
Dalej organ przywołał art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zatem przed przystąpieniem do budowy przedmiotowego garażu o wymiarach 4,0 x 5,0 m niezbędne było uprzednie dokonanie przez inwestora zgłoszenia tej budowy organowi administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Staroście Skarżyskiemu.
Natomiast inwestor A. R. nie dopełnił tego obowiązku i wybudował garaż około 5 lat temu całkowicie samowolnie. W przypadku zaś obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia (pkt 2), tj. jak w omawianym przypadku, znajduje zastosowanie procedura legalizacyjna przewidziana w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skutkiem tego zasadnie organ I instancji postanowieniem z dnia 14.07.2022r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 4 i 5, art. 48a ustawy Prawo budowlane, nakazał A. R. wstrzymanie samowolnie zrealizowanego garażu, jednocześnie informując o możliwości złożenia do organu I instancji wniosku o legalizację obiektu budowlanego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, jak również informując o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Postanowienie to zostało doręczone A. R. w dniu 18.07.2022r., zatem 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej upłynął z dniem 17.08.2022 r. Niesporne w sprawie jest, że pomimo upływu wskazanego w postanowieniu terminu, inwestor nie wystąpił z wnioskiem o legalizację, w związku z tym stosownie do art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego PINB zobowiązany był do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego garażu. Zgodnie bowiem z treścią art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję ŚWINB A. R. podniósł, że jest ona dla niego bardzo krzywdząca. W jego ocenie organy popełniły błędy w ustaleniach dotyczących działek, na których usytuowany jest przedmiotowy garaż. Obiekt ten pozwolił mu postawić na swoich działkach nieżyjący już J. P., który przed postawieniem garażu wytyczył mu granice swoich działek. Garaż został złożony w 2020 r. przez firmę, od której został zakupiony. Nie wiedział, że inwestycję należy zgłosić. Używał wszystkich tych działek od ok. 35 lat. Co roku je kosi i czyści i nikomu to nie przeszkadzało, również H. Ż. Złożony garaż jest mu potrzebny na trzymanie maszyn i narzędzi rolniczych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z art. 28 ust 1 u.P.b. wynika, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawodawca w art. 29-31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych (ewentualnie wprowadzając wymóg dokonania zgłoszenia). Przy czym ocena tego, czy zaistniała samowola budowlana, winna być dokonywana według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Niezasadnie zatem ŚWINB odwołał się do aktualnego brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 14 u.P.b. Niemniej jednak uchybienie to nie ma istotnego wpływu dla wyniku postępowania albowiem także uprzednio – i to niezależnie od tego czy przedmiotowy garaż został wybudowany w 2018 roku (jak początkowo twierdził skarżący) czy w roku 2020 (jak to podnosi w skardze).
Także bowiem w całym roku 2018 – jak i później – wymagane było zgłoszenie w przypadku budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.P.b. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r.; od dnia 19.09.2020 r. zaczął obowiązywać art. 29 ust. 1 pkt 14 u.P.b. w wersji przytoczonej przez ŚWINB – także przewidujący wymóg zgłoszenia dla wolno stojącego garażu o powierzchni do 35 m2).
Ponieważ nie ulega wątpliwości, że A. R. nie dopełnił wymogu dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego garażu – czemu sam nie zaprzeczał – bezspornym było, że doszło w tym przypadku do samowoli budowlanej. W prawie budowlanym obowiązuje przy tym zasada, zgodnie z którą o ile – jak wspomniano – kwalifikacji robót budowlanych dokonuje się według przepisów prawa materialnego z daty ich zrealizowania, legalizacji dokonuje się według przepisów z daty jej przeprowadzenia. Zgodnie zatem z art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
- 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
- 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Ust. 3 art. 48 u.P.b. stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W niniejszym przypadku organ I instancji zastosował powyższe przepisy wydając postanowienie z dnia 14.07.2022 r. o wstrzymaniu budowy samowolnie zrealizowanego garażu, w którym to postanowieniu zawarł stosowne pouczenie, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 u.P.b., w tym o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z postanowienia wynika również, że w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 18.07.2022 r. i w terminie 30 dni od doręczenia skarżący nie złożył wniosku o legalizację. Z kolei jego wniosek o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku nie został uwzględniony przez PINB, o czym organ ten orzekł postanowieniem z dnia 1.02.2023 r. To ostatnie rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone, a zatem jest ostateczne.
Zgodnie z art. 49e pkt 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku, w związku z czym wydana w sprawie decyzja o rozbiórce garażu jest prawidłowa. Należy podkreślić, że decyzja wydawana w trybie art. 49e pkt 1 u.P.b. ma charakter związany – w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Warszawie z 24.04.2023 r., sygn. VII SA/Wa 2410/22).
Trzeba także zauważyć, że wobec zaistniałej przyczyny orzeczenia rozbiórki polegającej na niezłożeniu wniosku o legalizację, nie miały istotnego znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia o rozbiórce kwestie związane z tym na jakich dokładnie działkach posadowiony jest przedmiotowy garaż. Zagadnienie to mogłoby być rozstrzygane w czasie ewentualnego postępowania legalizacyjnego – w przypadku jego skutecznego zainicjowania, co w tym przypadku nie miało miejsca.
W konsekwencji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.