Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 27/08

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Wydziału Powiatowego Urzędu Pracy, uchylono w całości decyzję z dnia [...] znak: [...] i pozbawiono M. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 01.09.2002r. – na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20.04.2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. – w wyniku postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] co do decyzji z dnia [...] orzekającej o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 18.05.2006r.

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania M. S., uchylił w/w decyzję z dnia [...] w całości i pozbawił M. S. statusu osoby bezrobotnej za okres od dnia 01.09.2002r. do 30.09.2003r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją organu I instancji z dnia [...] M. S. został uznany za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29.06.2000r. Z dniem 29.06.2001r. zainteresowany utracił prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania – na mocy decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] M. S. został pozbawiony statusu osoby bezrobotnej od dnia 18.05.2006r. z powodu podjęcia pracy na umowę zlecenia. W dniu 13.07.2006r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęła decyzja ZUS z dnia [...] o przyznaniu M. S. renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od 01.09.2002r. do 30.09.2003r. Z tego też powodu wznowiono postępowanie w sprawie utraty przez stronę statusu bezrobotnego od dnia 18.05.2006r., a następnie wydano decyzję z dnia [...].

Mając na uwadze powyższe Wojewoda uznał, iż w niniejszej sprawie zaszły okoliczności określone w przepisie art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zwanej dalej ustawą. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku przyznania bezrobotnemu m. in. renty z tytułu niezdolności do pracy w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano to świadczenie w w/w wysokości. Z tego też powodu organ odwoławczy stwierdził, iż po utracie prawa do renty M. S. zachowuje status bezrobotnego, a decyzję z dnia [...] orzekającą o pozbawieniu tej osoby statusu osoby bezrobotnej od dnia 01.09.2002r. należy uchylić. W to miejsce orzeczono o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej od dnia 01.09.2002r. do 30.09.2003r. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 pkt 1 w/w ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Wśród przesłanek wyłączających ten status wymieniono m. in. nabycie prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c).

Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. S., domagając się "uznania jego skargi", wypłacenia zasiłków za okres 01.10.2003r. – 30.10.2004r. oraz przyznania mu statusu osoby bezrobotnej – do 18.05.2006r. Skarżący podniósł, iż podpisując dokumenty w Powiatowym Urzędzie Pracy dokładnie je wypełniał – tak, aby zgadzały się z następnymi dokumentami i zgodnie ze wskazówkami pracowników tej instytucji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione przez skarżącego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

1. - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisu prawa procesowego - a to art. 7 i 77 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada bowiem na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej.

W związku z tym, iż decyzja poddana kontroli przez Sąd została wydana w trybie wznowienia postępowania, godzi się na wstępie podnieść, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Nie jest zatem dopuszczalne wznowienie postępowania, zanim decyzja nie stanie się ostateczna (por. np. wyrok NSA z dnia 4.09.1981r., II SA 52/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 83). Wznowienie więc postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Z tego też powodu w sytuacji gdy w sprawie toczy się postępowanie w trybie zwykłym – w następstwie złożonego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji – decyzja taka nie ma przymiotu ostateczności, a w konsekwencji brak jest podstaw do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Innymi słowy, prawnie niedopuszczalne jest równoległe prowadzenie postępowania w trybie zwykłym i w trybie wznowienia postępowania. Ustalenie przez organ przymiotu ostateczności decyzji administracyjnej jest więc pierwszą i podstawową okolicznością determinującą zastosowanie przez organ nadzwyczajnego trybu jej wzruszenia. Wskazania także wymaga, iż granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczana zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 9.06.1992r., SA/Wr 534/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 92).

W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się kilkanaście decyzji administracyjnych dotyczących pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej, wydawanych w różnych trybach administracyjnych, w tym również w następstwie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wśród rozstrzygnięć tych należy wymienić:

1. 1. decyzję organu I instancji z dnia [...] o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 18.05.2006r. z powodu podjęcia zatrudnienia w agencji ochrony,
2. 2. decyzję organu I instancji z dnia [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] – na podstawie art. 154 k.p.a.,
3. 3. decyzję organu I instancji z dnia [...] o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej z dniem 01.09.2002r. – z uwagi na nabycie przez niego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres od 01.09.2002r. do 30.09.2003r. (decyzja ZUS z dnia [...]),
4. 4. decyzję Wojewody z dnia [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr 2) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,
5. 5. decyzję Wojewody z dnia [...] o uchyleniu decyzji z [...] (nr 3) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,
6. 6. postanowienie organu I instancji z dnia [...] o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...] (nr 1) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,
7. 7. decyzję organu I instancji z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] (nr 1) i pozbawieniu M. S. statusu osoby bezrobotnej od dnia 01.09.2002r.,
8. 8. decyzję Wojewody z dnia [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...],
9. 9. decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr 7) oraz decyzji Wojewody z dnia [...],
10. 10. decyzję Wojewody z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr 2),
11. 11. decyzję Wojewody z dnia [...]. o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] (nr 3) i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia,
12. 12. postanowienie organu I instancji z dnia [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] (nr 1).

Wskazać również należy na wyrok WSA z dnia 07.03.2007r., sygn. akt. II SA/Ke 63/07 (k. 31 a) stwierdzający nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] (nr 4) oraz wyrok WSA z dnia 07.03.2007r., sygn. akt. II SA/Ke 593/06 (jego motywy zawarte są w uzasadnieniu decyzji na k. 44 b) uchylający decyzję Wojewody z [...] (nr 5) z zaleceniem ponownego rozpatrzenia odwołania M. S. Wielość wydanych rozstrzygnięć, przedstawiona w powyższym zestawieniu, winna obligować organy do szczególnej wnikliwości i staranności w zakresie ustalenia czy którakolwiek z decyzji administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak to która. Organy powinny również wskazać decyzję ostateczną. Okoliczności te bowiem determinują, jak wspominano już na wstępie, prawną możliwość weryfikacji decyzji w trybie wznowienia postępowania. W szczególności ustalenia wymagało, czy i jak zakończyło się postępowanie prowadzone w następstwie wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] znak: [...] orzekającej o uchyleniu w całości decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z [...] znak: [...] w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 1.09.2002r., a w konsekwencji czy zakończyło się postępowanie prowadzone w trybie zwykłym k.p.a.

Tymczasem wskazanych powyżej okoliczności organy nie ustaliły, co skutkuje uznaniem, iż w/w decyzje z dnia [...] oraz z dnia [...] jak również postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji powoduje ich uchylenie przez Sąd.

Niezależnie od przedstawionych powyżej uchybień należy przypomnieć organowi odwoławczemu, iż w sytuacji wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w trybie wznowienia postępowania granice dopuszczalnych rozstrzygnięć wyznacza organowi nie tylko powołany przepis, ale także art. 151 § 1 k.p.a. Z tego też względu orzeczenie o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji podjętej po wznowieniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) obliguje organ do orzeczenia co do istoty sprawy i wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom art. 151 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] nie odpowiada powyższym wymogom, albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia co do bytu prawnego decyzji ostatecznej z [...].

Ustosunkowując się do zawartych w skardze żądań M. S. o wypłacenie zasiłków za okres 01.10.2003r. – 30.10.2004r. wskazać należy, iż Sąd nie może się do nich merytorycznie odnieść, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie statusu skarżącego jako bezrobotnego, nie zaś jego uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych.

Orzekając ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą zgodnie z wymogami procedury administracyjnej określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa.

Ze względu na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.