Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 marca 2019 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. S., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 9 listopada 2018 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S. pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym, do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. W. i odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym na tej działce.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji tego organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "p.b." i powołał treść art. 32 ust. 4 oraz art. 3 pkt 11 tej ustawy.
Wojewoda ustalił, że inwestor wnioskiem z dnia 11 września 2018 r. wystąpił do organu pierwszej instancji o wydanie pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym. Do wniosku załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z informacją o współwłaścicielach nieruchomości, projekt budowlany zawierający: inwentaryzację i ocenę stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego, w którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 30 października 2018 r. J. S. zawiadomił organ pierwszej instancji, że inwestor nie jest właścicielem i nie posiada prawa do dysponowania działką nr ewid.[...] i budynkami znajdującymi się na tej działce. Wniósł o wstrzymanie wszelkich prac budowlanych na tej działce. J. R. S. i J. S. wystosowali pismo do Naczelnika Wydziału Budownictwa i Infrastruktury Technicznej w K. W., w którym podnieśli, że nie wyrażają zgody na ww. inwestycję, ponieważ budynek gospodarczy, w którym jest ona planowana, jak i projektowany komin, usytuowany zostanie w granicy z ich działką, co stanowi zagrożenie pożarowe z uwagi na drewniany dach ich domu.
Dalej Wojewoda wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym na ww. działce. Odnosząc się zaś do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez R. S. i J. S. wyjaśnił, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednocześnie oświadczając, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie w oświadczeniu nieprawdy, zgodnie z art. 233 k.k.
Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wnióśł J. S., podnosząc, że działka nr ewid.[...] należała do jego zmarłych rodziców i obecnie nie ma prawnego właściciela, zaś inwestor złożył nieprawdziwe oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponadto poinformował, że ww. działka ma wielu spadkobierców i nie posiada księgi wieczystej, a wszelkie prowadzone na niej prace budowlane są nielegalne.
Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 lutego 2019 r. wpłynął wniosek J. S. o umorzenie postępowania z uzasadnieniem, że decyzja organu pierwszej instancji oraz pisma informacyjne były kierowane do R. S., która nie jest stroną postępowania.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda ustalił, że z wypisu z ewidencji gruntów nieruchomości ozn. jako działka nr [...] obręb ewidencyjny K. W. wynika, że nieruchomość ta jest "we władaniu samoistnym zmarłego W. S.. Posiadanie samoistne nieruchomości nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, zatem nie można uznać, iż wynika ono ze stosunku rzeczowego lub zobowiązaniowego. W związku z powyższym stan prawny nieruchomości ozn. jako działka nr [...] obręb K. W. jest nieuregulowany.
Po wezwaniu przez Wojewodę, J. S. jako podstawę dysponowania ww. nieruchomością przedstawił pismo skierowane do niego z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. W. z dnia 18 stycznia 2019 r. znak: [...] [...], z którego - zdaniem organu - można wywnioskować, że inwestor nie jest jedynym właścicielem wskazanej nieruchomości. Działka ta stanowi współwłasność siedmiu osób (współwłaścicieli – spadkobierców). Organ zaznaczył, że z posiadanego wypisu z ewidencji gruntu wynika jednak co innego.
Wojewoda podkreślił, że zakwestionowanie chociażby przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji, kiedy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji strona postępowania - J. S., jeden z potencjalnych spadkobierców W. S., zakwestionował prawo do dysponowania nieruchomością przez J. S. i nie wyraził zgody na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym, zlokalizowanym na ww. działce.
Nadto organ odwoławczy wskazał, że z informacji otrzymanych od J. S. wynika, że w dniu 1 kwietnia 2019 r. planowane jest posiedzenie Sądu Rejonowego w Busku - Zdroju, V Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w K. W. w sprawie o zasiedzenie spornej nieruchomości, wszczęte z wniosku inwestora.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 11 września 2018 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa budowlanego zezwalają na wydanie pozwolenia budowlanego jedynie temu inwestorowi, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością, wynikające z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i umowy najmu lub dzierżawy, bądź z innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane.
W ocenie Wojewody, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień złożenia wniosku, inwestor nie posiadał uprawnienia do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Prawo to musi bowiem przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że w okolicznościach sprawy niniejszej dyspozycja art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie została przez inwestora spełniona.
Końcowo organ odwoławczy dodał, że z chwilą orzeczenia przez sąd powszechny o zasiedzeniu nieruchomości inwestor będzie mógł złożyć ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z nowym oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wniósł J. S. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- - art. 3 pkt 11 p.b. polegające na błędnym przyjęciu, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do dysponowania sporną nieruchomością, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, że jest on faktycznym użytkownikiem tej nieruchomości;
- - art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie;
- - art. 7a, art. 8, art. 9, art.12 § 1, art.13, art. 68, art. 75, art. 81 a § 1, art. 105 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w związku z bezprawnym i bezpodstawnym otrzymywaniem korespondencji od organu pierwszej instancji przez osobę postronną w sprawie - R. S. wniósł do organu o "umorzenie - stwierdzenie nieważności" wniosku J. S. oraz R. S. i uznanie go za nieistniejący oraz bezpodstawny, a ewentualne kolejne wnioski jako wniesione po terminie. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana po jego stawiennictwie w siedzibie organu odwoławczego w dniu 27 lutego 2019 r., zatem jego wniosek o "(...) umorzenie - oddalenie wniosku J. S. powinien być rozpoznany w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (...)".
Dalej skarżący podniósł, że przedmiotowy komin jest usytuowany w odległości ok. 3 m od granicy z działką R. S. i J. S., którzy wprowadzili organy w błąd podając, że jest on usytuowany w granicy, zaś pracownicy organów dopuścili się niedopatrzenia nie prostując tych informacji.
Skarżący podniósł, że we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości oraz wymienił wszystkich potencjalnych spadkobierców. Wyjaśnił, że R. S. i J. S. nie wyrazili zgody na wykorzystanie już istniejącego w granicy komina wybudowanego przez W. S.. W związku z tym powstała konieczność budowy nowego komina.
Autor skargi podniósł nadto, że o konieczności budowy komina poinformował wszystkich potencjalnych spadkobierców i zaprosiłem do współpracy przy remoncie budynków, a brak odpowiedzi uznał za wyrażenie zgody na budowę. Wskazał, że o konieczności budowy komina J. S. został powiadomiony pismem poleconym dnia 30 sierpnia 2018 r., a brak odpowiedzi przyjął jako milczącą zgodę.
Skarżący podniósł, że jako zamieszkujący na ww. działce ma prawo do zapewnienia podstawowych warunków życia, jak bieżąca i ciepła woda oraz centralne ogrzewanie, których nie posiada ze względu na odmowę J. S. i R. S.. Skarżący wskazał, że brak centralnego ogrzewania uniemożliwia mu rozpoczęty na jego koszt remont zniszczonej posesji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością, jako jedyny użytkownik i osoba zameldowana pod tym adresem oraz - jak stwierdził organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 18 stycznia 2019 r. - zarządca, który płaci podatki oraz ubezpieczenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 3 pkt 11 p.b. Wojewoda wyjaśnił, że inwestor wskazał, iż jest spadkobiercą zmarłych rodziców W. i W. S., posiadającym w [...] udział w przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że w omawianym przypadku mają zastosowanie art. 199-209 k.c., które regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych. Zgodnie zaś z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności przekraczających zwykły zarząd, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.
Wojewoda dodał, że decyzja organu pierwszej instancji była skierowana do R. S., która nie była stroną w sprawie, zaś organ odwoławczy poinformował ją o przedłużeniu terminu postępowania, nie udostępniając akt sprawy ani dokumentów. Jak wynika z akt sprawy R. S. i odwołujący się J. S. posiadają wspólny adres do korespondencji.
W piśmie procesowym z dnia 9 marca 2020 r. uczestnik postępowania J. S. wskazał, że jako jeden ze spadkobierców nie wyraża zgody na budowę komina w budynku gospodarczym. Zaznaczył, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest jedynie jednym ze spadkobierców, a sprawa o zasiedzenie (sygn. akt V Ns [...]) jest w toku przed sądem powszechnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 9 listopada 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S. pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym K. W. i odmawiającą inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę komina w istniejącym budynku gospodarczym.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie składania wniosku jak i wydania zaskarżonej decyzji, inwestor nie spełnił wszystkich warunków określonych w art. 32 ust. 4 p.b., gdyż nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 35 ust. 4 p.b., który przesądza, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 p.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W świetle powołanych przepisów należy uznać, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest aktem związanym, co oznacza, że organ jest obowiązany ją wydać, ilekroć stwierdzi spełnienie określonych wymagań.
Zgodnie z art. 3 pkt 11 p.b. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że na inwestorze ciąży wprawdzie obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale organ może i w określonych sytuacjach powinien badać jego prawdziwość celem ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., II SA/Kr [...], CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], warunkiem formalnym wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., jest złożenie przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pod rygorem odpowiedzialności karnej. Oświadczenie to zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponieważ decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się wyłącznie na wniosek inwestora, a roboty budowlane, z wyjątkiem robót określonych w art. 29-31 p.b., można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), należy przyjąć, że wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 32 ust. 1- 4, art. 33 ust. 2 i 3 p.b. w tym również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, muszą stanowić odzwierciedlenie stanu prawnego i stanu faktycznego na dzień składania wniosku, a najpóźniej na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., II OSK [...], Lex nr 1780472).
To, że dokumenty składane przez stronę, w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, muszą być aktualne na dzień wszczęcia tego postępowania, wynika z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i z tego, że postępowanie jurysdykcyjne toczące się w oparciu o przepisy tej ustawy musi kończyć się wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), która jest aktem administracyjnym regulującym prawa i obowiązki strony na przyszłość. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie wprowadzają w tym zakresie żadnych odstępstw, czego przykładem może być art. 32 ust. 4a p.b.
W orzecznictwie wskazuje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady jest wystarczające, jednak w przypadku powstania w tym zakresie jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości, organ ma prawo żądać wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 4 p.b., przez przedstawienie stosownych dokumentów (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna, akt notarialny). Złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., stwarza domniemanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może być podważone dowodami przeciwnymi, iż jego treść nie odpowiada rzeczywistości (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2010 r., II OSK [...], Lex nr 597135; z 11 maja 2007 r., II OSK [...], Lex nr 336711; z 8 września 2011 r., II OSK [...], Lex nr 966245).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się również, że ocena, czy przedłożone oświadczenie inwestora uprawnia go do prowadzenia robót budowlanych określonych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno - budowlanej. Organy administracji publicznej, oraz sądy administracyjne, nie są co prawda powołane do rozstrzygania sporów o posiadanie bądź brak uprawnień wynikających z tytułów prawnych, o których mowa w art. 3 pkt 11 p.b., w stosunku do konkretnego inwestora, względem określonej nieruchomości, gdyż spory w tym zakresie powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 88; z 23 marca 2012 r., II OSK [...], Lex nr 1420335; z 15.05.2015 r., II OSK [...], Lex nr 1780472; z 11 września 2015 r., II OSK [...], z 9.02.2017 r., II OSK [...], CBOSA). [...] jednak organy administracji architektoniczno-budowlanej powołane są do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, które to ustalenia są następnie kontrolowane przez sąd administracyjny.
W niniejszej sprawie inwestor powołał się na tytuł do nieruchomości w postaci "współwłasności", wskazując jednocześnie pozostałych współwłaścicieli. Jednocześnie z posiadanego przez organ wypisu z ewidencji gruntów wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest "we władaniu samoistnym W. S.. W piśmie z 28 lutego 2019 r. (K-II- 23) inwestor wyjaśnił, że jest spadkobiercą po zmarłych rodzicach W. i W. S., posiadając udział w [...] tej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego, iż jest współwłaścicielem nieruchomości. Po wezwaniu przez Wojewodę, skarżący jako podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawił pismo skierowane do niego z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. W. z dnia 18 stycznia 2019 r. znak: [...] [...], z którego treści można wnioskować, że inwestor nie jest jedynym właścicielem nieruchomości, lecz jest jednym z siedmiu współwłaścicieli – spadkobierców.
Należy podkreślić, że z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wynika, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest wykazanie przez inwestora posiadania prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane, tylko złożenie pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oznacza to, iż organy - co do zasady - nie mają obowiązku sprawdzania, czy zawarte w tym oświadczeniu dane są zgodne z rzeczywistością. Jest ono składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i korzysta z domniemania, że dane zawarte w tym oświadczeniu są zgodne z rzeczywistością. Oświadczenie to może być przez organy weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r., II OSK [...]). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu.
Przeciwko takiemu oświadczeniu, może być przeprowadzony dowód przeciwny. W sytuacji w której jedna ze stron postępowania kwestionuje oświadczenie inwestora, obowiązkiem organu jest jego zbadanie i ustosunkowanie się do zarzutów w uzasadnieniu decyzji. Organ może zatem na podstawie przeprowadzonej oceny złożonego oświadczenia uznać, że inwestor w istocie nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, że składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów.
Zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości (chociażby jednego) złożonego przez inwestora wyżej wymienionego oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. W sytuacji kiedy organ dysponuje zarówno oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli innych współwłaścicieli nieruchomości zgłaszających sprzeciw co do planowanych robót, jego obowiązkiem jest ocena czy przedłożone oświadczenie uprawnia inwestora do prowadzenia określonych we wniosku o pozwolenie na budowę robót budowlanych. Innymi słowy, samo oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podstawą udzielenia pozwolenia na budowę jeżeli nie odpowiada prawdzie (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia: 3 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa [...], LEX nr 1155781; 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa [...], LEX nr 1088752; 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa [...], LEX nr 1408027; WSA w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd [...], LEX nr1471197 - orzeczenia dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, budowa komina na który wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w sytuacji kiedy nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowiłaby przedmiot współwłasności, a tylko jeden ze współwłaścicieli ubiegał się o pozwolenie na budowę, współwłaściciel - wnioskodawca, w celu wykazania, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musiałby legitymować się zgodą wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II Sa/Kr [...], LEX nr 558404 i wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd [...], LEX nr 508452), albo orzeczeniem sądu (art. 199-209 k.c.).
W związku z powyższym Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, że zakwestionowanie chociażby przez jednego współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy jego zgoda na wykonywanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji.
W sprawie niniejszej inwestor powołał się na tytuł do nieruchomości w postaci "współwłasności", wskazując jednocześnie pozostałych współwłaścicieli. Jednocześnie z wypisu z ewidencji gruntów (K-II-18) wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] jest "we władaniu samoistnym W. S.. Taki zapis w ewidencji gruntów oznacza, że nieruchomość nie ma uregulowanego stanu prawnego. Z kolei w piśmie z 28 lutego 2019 r. (K-II- 23) inwestor wyjaśnił, że jest spadkobiercą po zmarłych rodzicach W. i W. S. i posiada udział w [...] w tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego, iż jest współwłaścicielem nieruchomości. Po wezwaniu przez Wojewodę, inwestor jako podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedstawił, opisane już wyżej, pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. W. z dnia 18 stycznia 2019 r. W toku postępowania J. S. (strona niniejszego postępowania) zakwestionował złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co obligowało organ do sprawdzenia czy inwestor spełnił warunek o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.
Zdaniem Sądu, w świetle dowodów zebranych w sprawie, w tym przede wszystkim danych wynikających z wypisu z ewidencji gruntów uznać należy, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego. Zauważyć przy tym trzeba, że żadna ze stron postępowania nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego, że nieruchomość posiada uregulowany stan prawny. W tych okolicznościach trafnie organ odwoławczy wskazuje, że wykazane w ewidencji władanie samoistne (posiadanie samoistne) jest stanem faktycznym, nieujętym przez ustawodawcę w art. 3 pkt 11 p.b.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze problematyki "zarządcy nieruchomości" wskazać należy, że ustawodawca w art. 3 pkt. 11 p.b. stanowi o zarządzie, nie precyzując dokładnie jego rodzaju oraz podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu wskazuje się, że w przepisie tym mowa jest o zarządzie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, przekształconym od 1 stycznia 1998 r. w trwały zarząd unormowany w rozdziale 5 działu I ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z 6 września 2005r., sygn. akt OSK [...], z 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK [...], CBOSA). Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, uregulowaną w art. 42-50 wyżej powołanej ustawy. Jak wskazuje się w doktrynie całkowicie inny charakter ma natomiast zarząd wykonywany przez zarządcę ustanowionego przez sąd na podstawie art. 203 k.c. Sprawowany jest on w imieniu współwłaścicieli i ograniczony wyłącznie do wykonywania czynności zwykłego zarządu.
Pojęcie trwałego zarządu nie obejmuje zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – tekst. jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 845 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, W. 2014, LexisNexis, s.61).
W świetle powyższego w sprawie niniejszej nie sposób uznać skarżącego za zarządcę, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b.
W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji inwestor nie posiadał uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. W rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził wszechstronne i kompletne postępowanie wyjaśniające spełniające wymogi art. 7 i art. 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8, art. 9, art. 12, art. 13, art. 68, art. 75, art. 105 § 1 i art.12 k.p.a.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu, w stanie prawnym kontrolowanej sprawy, brak jest podstaw do zastosowania cyt. przepisu. Zasada w nim wyrażona (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Z wykładni autentycznej dokonanej w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Sejm RP VIII kadencji Nr [...]) wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść stron "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów.
Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której organ odwoławczy miałby wątpliwości co do treści normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nie wystąpiły po stronie organu odwoławczego wątpliwości interpretacyjne bądź niedające się usunąć wątpliwości faktyczne. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ art. 7a i art. 81a k.p.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że jest on bezzasadny. Skarżący wadliwie utożsamia skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a., to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy (por. wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK [...]). Skierowanie decyzji, o którym mowa w tym przepisie oznacza więc, że decyzja ta kształtuje sytuację prawną jej adresata w ten sposób, że nakłada obowiązek, przyznaje uprawnienie.
W sprawie niniejszej doręczenie R. S. decyzji organu pierwszej instancji nie świadczy o tym, że decyzja ta została skierowana do niej jako osoby będącej stroną w sprawie, gdyż nie kształtuje jej sytuacji prawnej (nie nakłada obowiązku, nie przyznaje uprawnienia).
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.