Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 marca 2015 r. znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 29 stycznia 2015 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia na wniosek C. S. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. 539/1 w miejscowości W., gm. G. Z uzasadnienia postanowienia organu II instancji wynika, że na skutek interwencji C. S. i A. S. PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy opisanego powyżej budynku mieszkalnego, o czym zawiadomił strony, tj. B. B. i W. B., w piśmie z dnia 25 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 2 lipca 2012 r. poinformował zaś C. S. i A. S., że nie przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., wydanym w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał z kolei wstrzymać zrealizowaną samowolnie rozbudowę i nałożył na inwestorów przedłożenie stosownych dokumentów. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2013 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez inwestorów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
W piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. C. S., powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wystąpiła do Wójta Gminy G. o wydanie decyzji dotyczącej działki nr 539/1, nakazującej małżonkom B. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających dalszym szkodom na działce nr 540/1, stanowiącej własność wnioskodawczyni, w związku z zalewaniem tej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, że podtopienia są efektem samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się małżonkowie B.. Wniosek ten Wójt Gminy G. przekazał wg właściwości do PINB przy piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. Na skutek rozpatrzenia przedmiotowego wniosku PINB wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 stycznia 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 Kpa.
WINB, rozpatrując zażalenie C. S., stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały obie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego określone w art. 61a § 1 Kpa, ponieważ żądanie wniosła osoba nie będąca stroną, a jednocześnie wystąpiły inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W odniesieniu do pierwszej przesłanki wskazał, że przedmiotowa rozbudowa realizowana jest w odległości 6,2 m od granicy z sąsiednią, wąską i niezabudowaną działką nr 539/2 i w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki nr 540/1. Wyjaśnił, że w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa posiada inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.
W odniesieniu do drugiej przesłanki, organ wskazał, że już toczy się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej na działce nr 539/1. W tym kontekście przywołał wyrok WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 893/11. Kwestie zakłócenia stosunków wodnych na gruncie należą zaś do kompetencji Wójta Gminy G., zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach C. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie właściciela działki nr 539/1 do wykonania na własny koszt urządzeń zapobiegających zalewaniu jej nieruchomości.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że to jej nieruchomość faktycznie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr 539/1, ponieważ w Sądzie Rejonowym toczy się postepowanie o unieważnienie ugody przed geodetą w sprawie o rozgraniczenie miedzy właścicielami działek nr 539/1 a właścicielami działek nr 540/1 i 540/2 oraz wydanie pasa gruntu, tj. działki nr 539/2. Wniosła o zawieszenie postepowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zapadło na skutek złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 18 listopada 2014 r., w którym podnosiła okoliczność samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się małżonkowie B. poprzez zrealizowanie budynku mieszkalnego na działce nr 539/1 bez instalacji odprowadzania wody, co prowadzi do zalewania jej nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że równocześnie toczy się postępowanie w sprawie opisanej samowoli, wszczęte z urzędu na skutek interwencji skarżącej i jej męża - aktualnie zawieszone (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 25.06.2012r., K-I-6, postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 7.06.2013r., K-I-20). Z uwagi zatem na treść wniosku skarżącej należało uznać, że powinnością PINB było jego rozpoznanie, w zakresie wynikającym z kompetencji tego organu. Niewątpliwie natomiast organy nadzoru budowlanego nie mogą wydawać swoich rozstrzygnięć z uwzględnieniem art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, albowiem takich uprawnień dla tych organów ustawodawca nie przewidział.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do okoliczności, z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, zalicza się – poza przypadkiem braku legitymacji procesowej, m.in. sytuację, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja wydana na skutek takiego kolejnego postępowania obarczona byłaby bowiem wadą nieważności. Przeszkodą taką będzie również toczące się postępowanie w tej samej sprawie wszczęte wcześniej i niezakończone (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2159/12).
Innymi słowy, "inne uzasadnione przyczyny" dotyczą przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne jednoczesne prowadzenie więcej niż jednego postępowania mającego za przedmiot to samo zagadnienie (tę samą sprawę), bez względu na to, kto doprowadził do zainicjowania pierwszego, zwłaszcza jeżeli uwzględni się specyfikę postępowań naprawczych z zakresu prawa budowlanego, gdzie ocenie podlega konkretny obiekt lub wykonywane roboty budowlane. Postępowania w takich sprawach wszczynane są przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, a zawiadomienia pochodzące od stron (lub nawet innych podmiotów) stanowią dla właściwego organu jedynie impuls do podjęcia stosownych czynności z urzędu.
Inną kwestią jest natomiast ustalenie prawidłowego kręgu stron takiego postępowania, albowiem przepis art. 28 Kpa nie został w tej kategorii spraw wyłączony i znajduje zastosowanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. sygn. II SA/Ke 557/12; G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a Kpa), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Lex 2012; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015, komentarz do art. 61a; Z. R. Kmieciak, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego; Lex 2014, s. 211-212).
Oceniając stanowisko skarżącej, w tym treść jej wniosku, nie ulega wątpliwości, że odnosi się on do przedmiotu prowadzonego już przez organy postępowania i dotyczy prawidłowości samowolnie wykonanych robót budowlanych na działce nr 539/1 oraz ich oddziaływania na działkę skarżącej. Z przepisów art. 81, art. 83, art. 84 i art. 84a Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wynika, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Kontrolując daną inwestycję, w tym na zasadach określonych w przepisach art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, organy mają obowiązek oceniać ją kompleksowo, we wszystkich aspektach, w tym w zakresie oddziaływania na nieruchomości położone w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
Z tych względów Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z prawem nie uwzględniły żądania skarżącej i prawidłowo odmówiły wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr 539/1 przy tej samej inwestycji. Wprawdzie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch przesłankach, jednakże wystąpienie odrębnie każdej z nich stanowiłoby podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalenie, że toczy się już postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, w której organ powinien zająć stanowisko m.inn. w kwestii prawidłowości odprowadzania wód powierzchniowych mogło stanowić wystarczającą podstawę do wydania postanowienia zgodnie z art. 61a § 1 kpa. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Niezależnie od powyższego odnosząc się do kwestii legitymacji procesowej skarżącej wskazać należy, że o przymiocie strony w postępowaniu naprawczym nie decyduje to, czy jak chce organ, nieruchomości określonych podmiotów bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, czy też położone są dalej, ale to, czy realizowana inwestycja oddziałuje na nią i w ten sposób godzi lub może godzić w prawa osób trzecich. Ponadto, należy mieć na względzie, że w kontekście zastosowania art. 61a § 1 Kpa, żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. II OSK 2945/12).
Ocena tej kwestii należy jednak do organów prowadzących dane postępowanie i w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny jej rozstrzygać. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił bowiem fakt prowadzenia już takiego samego postępowania i ustalenie to obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 Kpa.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Ppsa.