Uzasadnienie
Decyzją z 20 listopada 2023 r. znak: SKO.PS/80/6291/3661/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: Kolegium, SKO), po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z 4 lipca 2023 r. znak: SR/5231/SP/001932/07/2023 odmawiającej ww. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na J. C., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej u.ś.r.
W odwołaniu skarżąca podnosiła, że jest osobą, która sprawuje opiekę nad niezdolnym do samodzielnej egzystencji ojcem.
Rozpoznając odwołanie SKO ustaliło, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej z 24 stycznia 2020 r. J. C. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 77 roku życia, zaś orzeczenie wydano na stałe. J. C. jest żonaty. Jego żona Z. C. orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysku-Kamiennej z 25 lutego 2021 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 29 lutego 2024 r., co uprawnia I. K. (córka) do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad ojcem.
Kolegium powołując się na jednolitą linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosło, że organ I instancji dokonał w sprawie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Uznało, że przy ocenie przesłanek do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić inne okoliczności, niż data powstania niepełnosprawności. Opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 oraz stosownym orzecznictwie sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej podstawie, że niepełnosprawność nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, tj. w wieku określonym w art. 17 ust. 1b uśr.
Mimo to, zdaniem Kolegium, zasadnym jest odmowa przyznania I. K. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ustaleniami I. K. ma dwójkę rodzeństwa. M. C. (siostra) zamieszkuje w R., jest zatrudniona, opiekuje się synami, systematycznie odwiedza rodziców, reaguje na ich bieżące potrzeby, pilnuje terminów konsultacji medycznych, ale z uwagi na pogarszający się stan zdrowia rodziców nie jest w stanie w większym stopniu zaangażować się w opiekę nad nimi. D. C. (brat) zamieszkuje we Włoszech. I. K. wykonuje czynności wspomagające rodziców: robi zakupy, pomaga w sprzątaniu, pielęgnuje, przygotowuje posiłki, reguluje rachunki, pierze, uczestniczy w wizytach lekarskich. SKO odwołało się do orzecznictwa z którego wynika, że oceniając przesłankę związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką należy uwzględnić to, czy wnioskodawca jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego, czy też obowiązkiem opieki nad niepełnosprawnym objęte są również i inne osoby.
Przy czym obowiązek opieki nie musi polegać tylko na osobistych staraniach, ale też na dostarczaniu określonych sum pieniężnych. Zaprzestanie aktywności zawodowej musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi głównie po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak aktywności zawodowej jako taki nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kierując się zaprezentowaną linią orzeczniczą Kolegium uznało, że postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby zaistniały okoliczności uwalniające rodzeństwo odwołującej z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem ojca. Wszystkie dzieci nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast odległość lub aktywność zawodowa nie zwalniają z obowiązku alimentacyjnego.
Nie wykazano również, że nie mogą oni w taki sposób zorganizować opieki nad ojcem, aby strona nie musiała rezygnować z zatrudnienia. Nie jest zatem konieczna rezygnacja strony odwołującej się z zatrudnienia, a przeciwnie możliwym jest jej zatrudnienie chociażby w niepełnym wymiarze czasu. Podsumowując, zdaniem Kolegium, zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją odwołującej się z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem w takim wymiarze, aby sprawowana opieka wykluczała podjęcie zatrudnienia.
I. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca – J. C. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest jedyną dyspozycyjną osobą, która może sprawować opiekę, zważywszy na to, że również matka legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Powtórzyła argumentację dotyczącą niemożności sprawowania opieki przez rodzeństwo.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Organ II instancji błędnie uznał, że w sytuacji, gdy skarżąca ma rodzeństwo, a z okoliczności sprawy nie wynika, że zaistniały okoliczności uwalniające rodzeństwo skarżącej od ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego to nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem w takim wymiarze, aby sprawowana opieka wykluczała podjęcie zatrudnienia.
Poza sporem pozostaje okoliczność, że ojciec skarżącej – J. C. -legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysko-kamiennej z 24 stycznia 2020 r. zaliczającym ww. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jak również jego żona – Z. C. posiada znaczny stopień niepełnosprawności ustalony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Skarżysko-kamiennej z 25 lutego 2021 r. na okres do 29 lutego 2024 r., co stwarza możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Katalog podmiotów uprawnionych do przyznania tego świadczenia, w dacie orzekania przez organy, określał art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niewątpliwie skarżąca jak i jej pozostałe rodzeństwo (jedna siostra oraz jeden brat) należą do osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 22 lutego 1064 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zgodnie z treścią art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.).
W świetle przedstawionych wyżej regulacji oczywiste jest, że wszystkie dzieci J. C., w tym skarżąca, są zobowiązane w pierwszej kolejności do wykonywania na jego rzecz świadczeń alimentacyjnych, zaś ze względu na równy stopień ich pokrewieństwa, obowiązek ten obciąża ich w równym stopniu.
Zwraca uwagę fakt, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie określa, która z osób wymienionych w tym przepisie powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną jak również brak jest kryteriów jakimi należy się kierować przy wyborze takiej osoby. Ponadto przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wymienia enumeratywnie przesłanki negatywne, których zaistnienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wśród tych przesłanek ustawodawca nie wskazał sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to prawo ma jeszcze inne rodzeństwo. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, że rozstrzygnięcie, komu z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego przysługuje prawo do skutecznego ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne należy pozostawić samej rodzinie. Zdaniem Sądu, nie można w sposób rozszerzający formułować w drodze wykładni dodatkowych przesłanek przesądzających o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które nie zostały wprost wyrażone przez ustawodawcę (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2023 r., IV SA/Wr 45/23 i WSA w Lublinie z 18 kwietnia 2023 r., II SA/Lu 93/23, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd zgodnie z którym, jeżeli jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki, został wprost wyrażony w wyroku NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21. W ocenie NSA, ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.
Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe stanowisko, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni akceptuje.
Wobec faktu, że wszystkie dzieci J. C. pozostają w tej samej grupie osób zobowiązanych do alimentacji i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o jego przyznaniu powinno decydować przede wszystkim ustalenie, czy rzeczywiście skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem oraz, czy z powodu tej opieki (w tym jej zakresu) rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc ustalenie, czy spełnia ona podstawowe przesłanki uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a także pozostałe warunki zawarte w tym artykule). Wbrew natomiast stanowisku Kolegium, przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, w żaden sposób nie jest uzależnione od stwierdzenia możliwości sprawowania tej opieki przez kogokolwiek z jej rodzeństwa, którego obowiązek alimentacyjny wobec ojca nie wyprzedza obowiązku alimentacyjnego skarżącej, lecz jest z nim równy. Takich bowiem kryteriów, jak już wcześniej podniesiono, art. 17 u.ś.r. nie przewiduje.
Nie ma zatem znaczenia prawnego podnoszona przez SKO okoliczność, że każde z dzieci J. C. może pomóc w sprawowaniu opieki czy to poprzez osobiste starania, czy też partycypowanie w jej kosztach, a więc w taki sposób, że nie będzie konieczna rezygnacja z zatrudnienia skarżącej. Nie ma to bowiem wpływu na uznanie, że w konsekwencji nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką a rezygnacją z jej zatrudnienia. Zdaniem Sądu, Kolegium nie jest uprawnione do badania i weryfikacji alternatywnych sposobów zapewnienia ojcu niezbędnej opieki w sytuacji, gdy jedno z dzieci do takiej opieki się zobowiązuje i taką opiekę faktycznie sprawuje.
O ile ustalenia faktyczne wskazują, że skarżąca, jako jedyna z rodzeństwa, wzięła na siebie pełny ciężar opieki nad ojcem i zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia, badanie możliwości sprawowania tej opieki również przez pozostałe osoby zobowiązane w równym stopniu do alimentacji, pozostaje zbędne. Nie można przy tym pominąć tej okoliczności, że w realiach niniejszej sprawy zarówno ojciec jak i matka skarżącej legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności, co dodatkowo wpływa na zakres świadczonej przez skarżącą opieki nad obojgiem rodziców.
Powyższe rozważania świadczą o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji, podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Uchylenie decyzji organu I instancji jest następstwem naruszenia przez ten organ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, na co szczegółowo i zasadnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, przeprowadzi ponownie postępowanie zmierzające do merytorycznej oceny zasadności wniosku skarżącej.