Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 6 lipca 2023 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku - Zdroju (dalej "PINB") z 5 maja 2023 r. znak: [...], nakazującą A. J. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego kompostownika zlokalizowanego na działce nr [...] w S. Z. przy ul. [...].
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia ŚWINB wskazał, że PINB w wyniku przeprowadzonych 10 marca 2021 r. oględzin obiektów budowlanych na ww. działce, stwierdził, że na działce tej istnieje budynek mieszkalny, który jest przedmiotem odrębnego postępowania, zaś przy budynku tym od strony wschodniej znajduje się suchy ustęp oraz kompostownik. Od strony wschodniej działki istnieje parterowy budynek mieszkalno-gospodarczy o konstrukcji murowanej. Budynki te są wykonane w zabudowie zwartej. Pismem z 16 kwietnia 2021 r. Urząd Gminy w S. Z. poinformował PINB, że nie zachowały się żadne dokumenty z lat 60-tych dotyczące robót budowlanych. Pismem 18 maja 2021 r. A. J. poinformowała PINB, że wykonała wszystkie zobowiązania złożone do protokołu z oględzin oraz o braku możliwości dostarczenia pisemnych oświadczeń trzech świadków z uwagi na to, że żadna z osób, która mogłaby potwierdzić datę budowy, nie żyje.
W toku postępowania dodała, że "w miejscu kompostownika wcześniej składany był gnojownik, gdyż rodzice posiadali gospodarstwo rolne". Obecnie kompostownik posiada dno betonowe. N. A. K. (uprzedni właściciel ww. działki) pismem z 6 lipca 2021 r. poinformował PINB, że budowę spornych budynków rozpoczął pod koniec lat 50-tych, a ukończył na początku lat 60-tych.
Wobec powyższego PINB decyzją z 20 kwietnia 2022 r. znak: [...] 4.2021 umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych znajdujących się na ww. działce. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. P., decyzją z 15 czerwca 2022 r. znak: WINB [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania PINB w piśmie z 21 listopada 2022 r. uzyskał informację z Archiwum Państwowego w K., że w zachowanych dokumentach nie odnaleziono wnioskowanego pozwolenia. Pismem z 22 listopada 2022 r. Wojewoda wskazał, że w zasobach archiwalnych urzędu nie znaleziono wnioskowanych dokumentów.
Biorąc powyższe pod uwagę PINB wydał decyzję, będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania odwoławczego, w wyniku którego ŚWINB wskazał, że obecna właścicielka A. J. nie mogła wylegitymować się pozwoleniem na budowę, a w dacie realizacji całości przedsięwzięcia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego, stajni, stodoły, budynku gospodarczego oraz suchego ustępu i kompostownika pozwolenie było wymagane.
W ocenie ŚWINB, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że ww. obiekty zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Do oceny takich samowoli budowlanych z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229, zwane dalej "P.b. z 1974 r."). Nie jest trafny argument podnoszony przez skarżącą, że w tej sprawie, przyjmując jako datę budowy lata sześćdziesiąte XX wieku, legalność zabudowy należy oceniać według przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, zwanej dalej "P.b. z 1994 r."), do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust.
2. Odesłanie w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących powoduje, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r. ŚWINB podkreślił, że przepisy ustawy Prawa budowlane z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej [...] z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 P.b. z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały zastosowanie także do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r.
ŚWINB nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w przypadku legalizacji ww. obiektu budowlanego należy zastosować art. 42 P.b. z 1974 r. a nie art. 37 tej ustawy. Nie jest możliwe zastosowanie art. 42 P.b. z 1974 r. bez wyeliminowania w pierwszej kolejności nakazu rozbiórki obiektu z art. 37 tej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 40 P.b. z 1974 r., jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tej ustawy, wydaje się decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Zdaniem ŚWINB, trafne są stwierdzenia PINB, że lokalizacja kompostownika na ww. działce narusza przepisy określające warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto przywoływane przez skarżącą przepisy Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, również nie pozwalały na taką lokalizację. Przytaczany przez skarżącą § 56 ust. 6 ww. zarządzenia stanowi, że w razie gdy wymaga tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną odległości określone w ust. 1 pkt 1 i 3 lub odpowiednio w ust. 4 doły zbiorcze i doły ustępowe mogą być położone przy granicy nieruchomości, a gnojowniki, doły kompostowe itp. przy granicy nieruchomości, jeżeli będą przylegać do podobnych zbiorników po przeciwnej stronie granicy oraz co najmniej 1 m od granicy nieruchomości, jeśli mają być wolnostojące.
Nie można więc w tej sytuacji pominąć § 56 ust. 1 pkt 1 ww. zarządzenia, do którego cytowany przez stronę przepis wprost się odwołuje, a który jasno określa, że odległość ta powinna wynosić co najmniej 15 m od studzien, licząc od najbliższej krawędzi ścian zbiornika. Istniejąca na ww. działce studnia dostarczająca wodę do budynków zlokalizowanych na tej działce, które nie są podłączone do gminnego wodociągu, nie spełnia tego warunku. Pomiary dokonane w oparciu o dane z Geoportalu powiatu buskiego wykazują, że odległość ta wynosi 13,91 m od krawędzi ściany kompostownika, co narusza przywoływane przepisy.
ŚWINB dodał, że jakkolwiek PINB, jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał art. 37 ust. 1 i ust. 2 P.b. z 1974 r. to ust. 2 tego przepisu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Natomiast orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia wymienionych w jego dyspozycji przesłanek, tj. obiekt taki musi znajdować się na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę danego typu (art. 37 ust. 1 pkt 1) bądź też powodować zagrożenie dla osób i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy ŚWINB stwierdził, że istniejąca lokalizacja kompostownika powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Sumując, zdaniem ŚWINB, w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowe jest rozstrzygnięcie PINB, który nie znajdując podstaw do zastosowania art. 40 ani art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał rozbiórkę spornego obiektu.
A. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zarzuciła decyzji ŚWINB naruszenie:
- - przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik postępowania, co spowodowało naruszenie podstawowych zasad postępowania, w szczególności zasady prawdy materialnej oraz art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy;
- - przepisów prawa materialnego, tj.: art. 37 ust. 1 i ust. 2 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust 2 P.b. z 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do samowoli budowlanej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy kompostownik został wybudowany legalnie.
W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji, obiekt ten stanowi samowolę budowlaną, ponieważ organom nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, fakt, że ani u inwestora, ani w organach architektoniczno-budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu nie uprawnia do stwierdzenia, że został on zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej bądź niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego zarezerwowanego dla sytuacji realizacji inwestycji niezgodnie z prawem i bez wymaganych dokumentów.
Skarżąca podniosła, że z faktu, iż ani u inwestora, ani w siedzibie organów architektoniczno-budowlanych nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wynika, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, ani właściciela lub zarządcy obiektu do archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją. Organy administracji miały zaś obowiązek przechowywać dokumenty dotyczące wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Nadto skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjne przewidzianej w art. 89 § 2 k.p.a.
Dalej skarżąca podkreśliła, że twierdzenia organów, że brak pozwolenia na budowę przesądza o samowoli budowlanej są bezpodstawne, podobnie jak dowodzenie, że nie została zachowana minimalna odległość 15 m kompostownika od studni dostarczającej wodę do budynków zlokalizowanych na działce. W § 56 ust. 7 ww. zarządzenia dopuszczono odstępstwa od § 56 ust. 1 pkt 1 w przypadkach określonych w § 53 ust. 5 tego zarządzenia. Zgodnie z tym przepisem, odstępstwa te są dopuszczalne po uzyskaniu ugody organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadkach, gdy miejscowe warunki geologiczno-inżynierskie zezwalają albo wymagają zastosowania mniejszych odległości dla uzyskania wody zdatnej do picia. Okoliczność ta, nie była zaś badana przez organy wydające kwestionowane decyzje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
W ocenie Sądu nakaz rozbiórki przedmiotowego kompostownika na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), został wydany przedwcześnie. Zgodnie z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13). Wynika z niego wyraźnie, że ustawodawca przyjął zasadę orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania. Przyjęta wskazanym wyżej przepisem intertemporalnym reguła oznacza, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie, a jedynym wyjątkiem jest wyłączenie stosowania art. 48 nowej ustawy.
Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w Prawie budowlanym z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 P.b. z 1994 r. Są to art. 37, art. 38, art. 39, art. 40 i art. 42 P.b. z 1974 r. (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 3929/19).
W tym miejscu należy wyjaśnić, że Prawo budowlane z 1974 r. dla rozpoczęcia wszystkich robót budowlanych, z wyjątkiem rozbiórek, przewidywało konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Dla rozbiórek przewidziany był tryb zgłoszenia (art. 28 ust. 1-2). W rezultacie przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. ma zastosowanie tylko do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jakkolwiek w dacie wejście w życie tej ustawy przepis art. 48 miał następujące brzmienie: "Właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy obiekt został bezspornie zrealizowany przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. Jak wynika z mapki sytuacyjnej sporządzonej w 1992 r., złożonej do akt przez M. i Z. P., kompostownik już istniał (K II - 4 akt adm.). Organy nie ustaliły jednak precyzyjnie pod rządami którego reżimu prawnego powstał. Skarżąca twierdzi, że sporny obiekt powstał na początku lat 60. ub. wieku. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że "w miejscu kompostownika wcześniej składany był gnojownik, gdyż rodzice posiadali gospodarstwo rolne". Obecnie kompostownik posiada dno betonowe.
Z kolei inwestor, A. K. oświadczył, że budowa budynków na działce nr [...] zaczęła się w końcu lat 50. i zakończyła na początku lat 60. Ustalenie daty budowy jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 334 lit. c rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), obowiązującego do 13 sierpnia 1961 r., przedstawienie projektu (planu) nie było wymagane dla uzyskania pozwolenia na wykonanie m.in. gnojowników. Przed przystąpieniem do wykonania takich robót, wymagane było uprzednio zgłoszenie ich do właściwej władzy (art. 335 ust. 1 lit. d). W dniu 14 sierpnia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), gdzie w art. 36 wskazano, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę (ust. 1), natomiast Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie budownictwa powszechnego, a właściwi ministrowie dla budownictwa specjalnego określą obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia (ust. 3).
Zatem ustalenie, że omawiany obiekt został zrealizowany pod rządami ww. rozporządzenia Prezydenta [...] lub ustawy z 31 stycznia 1961 r. i jednoczesne ustalenie, że do wykonania tego obiektu wymagane było zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę, wyklucza zastosowanie art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r., a tym samym przepisów Pb z 1974 r. i powoduje przejście na regułę ogólną, że stosowanie ustawy nowej obejmuje wszystkie sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane po jej wejściu w życie, niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy (art. 103 ust. 1 Pb z 1994 r.).
Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego wymaga więc przede wszystkim uprzedniego dokładnego ustalenia daty wykonania spornego obiektu budowlanego. Temu obowiązkowi organy nie sprostały, czym dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii braku podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej należy wskazać, że według twierdzeń skarżącej działka nr [...] była zabudowywana w jednym czasie, legalnie, budynkiem mieszkalnym, stajnią, stodołą, budynkiem gospodarczym, suchym ustępem, gnojownikiem, który obecnie pełni funkcję kompostownika oraz studnią kopaną. Twierdzenie to budzi poważne wątpliwości w świetle zaświadczenia PINB w B. Z. z 5 maja 2021 r. informującego, że A. J. wystąpiła o wszczęcie postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynku mieszkalnego na działce nr [...], a 3 marca 2021 r. PINB wydał decyzję legalizacyjną. Skoro budynek mieszkalny powstał w warunkach samowoli budowlanej, to możliwe jest, że również w takich warunkach zrealizowane zostały obiekty towarzyszące. Kwestia ta wymaga jednak rzetelnego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego.
Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach, równych wpisowi od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie, mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. Przede wszystkim przeprowadzi wnikliwe postępowanie dowodowe w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie daty budowy przedmiotowego obiektu, następnie ustali, czy doszło do samowoli budowlanej i zastosuje odpowiednie przepisy prawa materialnego zgodnie z wywodami tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.).