Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 maja 2014 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań H. S. i Gminy Z. od decyzji Starosty z dnia 9 kwietnia 2014 r. znak: [...] orzekającej m.in.: o ustaleniu na rzecz H. S. odszkodowania w wysokości 1.324.185 zł za nieruchomość położoną w obrębie G., gm. Z., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki: nr 1429/67 o pow. 0,9782 ha (zabudowana) oraz nr 1429/40 o pow. 0,0505 ha (niezabudowana), która w wyniku podziału działki nr 1429, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 6 lipca 2011 r. znak: [...] stała się własnością Gminy Z. (pkt 1) oraz o odmowie zwrotu kosztów rozbiórki budynku mieszkalnego (pkt 4)
- - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że działki nr 1429/67 i 1429/40 zostały przeznaczone pod drogi gminne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. z dniem, w którym opisana na wstępie decyzja z dnia 6 lipca 2011 r. zatwierdzająca podział stała sie ostateczna, tj. z dniem 21 lipca 2011 r.
W piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. H. S. wystąpił do Starosty o ustalenie, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), odszkodowania za ww. działki. Starosta stwierdzając, że nie doszło do uzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania, pismem z dnia 21 lutego 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Na zlecenie Starosty został wykonany operat szacunkowy z dnia 14 listopada 2013 r., określający wartość rynkową nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy, po uwzględnieniu uwag organu dotyczących prawidłowości operatu, sporządził nowy operat z dnia 3 stycznia 2014 r., który został przyjęty przez organ jako dowód w sprawie. Według tego operatu wartość przedmiotowej nieruchomości (działek nr 1429/40 i 1429/67) wyceniono na łączną kwotę 1.324.185 zł, z czego wartość gruntu - 832.527 zł (80,93 zł/m²), wartość składników budowlanych na działce nr 1429/67 - 491.658 zł.
Na przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2014 r. rozprawie administracyjnej, pełnomocnik Gminy Z. zakwestionował wycenę rzeczoznawcy majątkowego. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Gminy rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w dacie sporządzania operatu szacunkowego na przedmiotowej nieruchomości brak było składników budowlanych. W operacie uwzględniono zatem stan budynków pochodzący z opisu technicznego w projekcie budowlanym oraz informacji od pełnomocnika dotychczasowego właściciela E. S., ponieważ w toku postępowania nie zostały zgromadzone dokumenty, które jasno opisywałyby składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale. W tej dacie na nieruchomości znajdowały się składniki budowlane trwale związane z gruntem, które stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego podlegają oszacowaniu jako część składowa gruntu. Stopień zaawansowania robót budowlanych został natomiast określony w oparciu o wyjaśnienia E. S. Procent elementów budowlanych znajdujących sie na działce przejętej przez Gminę Z. i na działce nieprzejętej rzeczoznawca ustalił na podstawie istniejących map, na których wrysowany jest budynek. E. S. wniósł o odszkodowanie za przejęte działki w wysokości po 110 zł/m².
W piśmie z dnia 24 lutego 2014 r. Wójt Gminy Z. poinformował, że Gmina nie posiada dokumentacji stwierdzającej stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale. Przedłożył natomiast dokumentację fotograficzną z oględzin działki nr 1429/67, wykonaną w dniu 19 marca 2012 r., oraz ortofotomapę z 2009 roku, podnosząc, że ww. dokumenty wskazują na działce nr 1429 w dacie jej podziału istnienie elementów obiektu budowlanego różniących się od budowli opisanej w operacie szacunkowym, określonej na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdjęcia satelitarne obrazują położenie elementów obiektu budowlanego w odległości ok. 24 m od drogi, podczas gdy z mapy dołączonej do pozwolenia na budowę wynika, że obiekt ten zaprojektowany był w odległości 15 m od drogi. Poza tym na gruncie istniało 7 segmentów, a zgodnie z pozwoleniem na budowę było ich 9. Elementy obiektu budowanego różniły sie również powierzchnią.
Z uwagi na powyższe Wójt Gminy Z. stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości doszło do samowoli budowlanej, ponieważ budynek wybudowany i budynek określony w pozwoleniu na budowę to dwa różne obiekty. Taki zaś stan wskazuje również na inny procent posadowienia elementów obiektu budowlanego na przejętej działce nr 1429/67, niż to wynika z operatu szacunkowego. W kolejnym piśmie z dnia 24 marca 2014 r. wyjaśniono, iż Gmina nie posiada innych dokumentów i informacji wskazujących na stan obiektu w dacie wydania decyzji o podziale. Zwrócono uwagę na znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie W. G. z którego wynika, że brał on udział w rozbiórce elementów obiektu budowlanego już w roku 2007.
W oparciu o przedłożony operat szacunkowy Starosta wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 9 kwietnia 2014 r.
H. S. w swoim odwołaniu zarzucił organowi I instancji: brak ujęcia w kwocie odszkodowania kosztów rozbiórki obiektu mieszkalnego, podczas gdy rozbiórka ta nastąpiła na wyraźne wcześniejsze polecenie organu Gminy, zaniżenie wartości nieruchomości gruntowych poprzez przyjęcie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, podczas gdy były to nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi oraz objęcie odszkodowaniem tylko tej części nieruchomości, która była przejęta na rzecz Gminy zamiast uwzględnienia całego budynku posadowionego na działce nr 1429/67. Zdaniem strony, konieczne było wyburzenie dziewięciosegmentowego budynku mieszkalnego i wywiezienie zdemontowanych elementów budowlanych, co uzasadnia zrefundowanie przez Gminę poniesionych kosztów rozbiórki i uporządkowania terenu. Autor odwołania podniósł, że grunty sąsiadujące z gruntem przejętym pod budowę drogi zostały sprzedane za cenę 110 zł/m².
Gmina Z. w swoim odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 84 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłową opinię rzeczoznawcy majątkowego, a także art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na ustaleniach faktycznych, które nie zostały udowodnione, np. oświadczeniach pełnomocnika dotychczasowego właściciela, pomimo że dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez Gminę oświadczeniom tym przeczy. Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji.
Wojewoda, rozpatrując wniesione odwołania, stwierdził, że Starosta nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego. Zdaniem organu, podniesione w odwołaniach zarzuty dotyczące prawidłowości operatu szacunkowego, w istocie kwestionują dokonane w sprawie ustalenia faktyczne. Organ I instancji przedwcześnie przyjął, że w niniejszej sprawie wszystkie okoliczności faktyczne zostały dostatecznie wyjaśnione a następnie zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie wyceny przejętej nieruchomości. Dopiero bowiem po sporządzeniu operatu szacunkowego i po rozprawie administracyjnej organ I instancji podjął próby ustalenia, jakie składniki budowlane znajdowały się na gruncie w dacie wydania decyzji o podziale. Tymczasem dokonanie tych ustaleń było obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, nie zaś pozostawienie ich biegłemu. Rzeczoznawca majątkowy ustalił stan zaawansowania robót budowlanych w oparciu o wyjaśnienia pełnomocnika dotychczasowego właściciela, których nawet brak jest w aktach sprawy.
Znajduje się w nich jedynie jego oświadczenie z dnia 2 kwietnia 2014 r., w którym podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie stanu zaawansowania budynku szeregowego na dzień wydania decyzji podziałowej, przedstawione rzeczoznawcy majątkowemu, w oparciu o które oszacowane zostały składniki budowlane. Zasadnie zatem zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że w braku odpowiednich dokumentów, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ mógł przesłuchać świadków, biegłych a także stronę gdyby pozostawały niewyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ II instancji podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, który odmówił mocy dowodowej dokumentom przedłożonym przez Wójta Gminy Z., wskazując, że do ustalenia odszkodowania przyjąć należy stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale.
Reasumując Wojewoda polecił Staroście zebrać i wszechstronnie ocenić, w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. materiał dowodowy, który w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać będzie stan nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale i stosownie do dokonanych ustaleń przedłożyć jako dowód w sprawie operat szacunkowy. W tym stanie rzeczy przedwczesne jest zdaniem organu odwoławczego rozpatrywanie zarzutów dotyczących samego operatu szacunkowego. Organ II instancji wskazał ponadto, że rozstrzygając w pkt 4 o odmowie zwrotu kosztów rozbiórki budynku mieszkalnego organ I instancji wyszedł poza zakres postępowania wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n.
Odnosząc sie do zarzutu H. S. dotyczącego zaniżenia wartości nieruchomości poprzez przyjęcie cen transakcyjnych dla nieruchomości przeznaczonych pod drogi, organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjęcie takich nieruchomości wynikało z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Za bezzasadny również uznał Wojewoda zarzut strony dotyczący objęcia odszkodowaniem całego budynku, a nie tylko tej jego części która znajdowała się na działce przejętej przez Gminę, gdyż art. 98 ust. 3 u.g.n. takiej podstawy nie daje stanowiąc, że odszkodowanie przysługuje tylko za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Ustosunkowując się zaś do kwestii sprzedaży działek sąsiednich po cenie 110 zł/m² organ wskazał, że działki te mają inne przeznaczenie w planie miejscowym. W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na prezentowany w orzecznictwie pogląd, co do konieczności przedłożenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.) w sytuacji, kwestionowania przez stronę sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, wskazując, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i wystarczający do podjęcia korzystnej dla niego decyzji. Skoro organ Gminy przejmując na własność przedmiotową nieruchomość nie dokonał odpowiedniej inwentaryzacji, to nie będzie miał możliwości tego dokonać w postępowaniu o odszkodowanie. Nie będzie zatem w stanie podważyć stanu nieruchomości przedstawionego przez E. S. Poszukiwanie dodatkowych dowodów korzystnych dla Gminy jest tylko wydłużeniem postępowania odszkodowawczego.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że rekompensata kosztów związanych z rozbiórką budynku, wywiezieniem gruzu i uporządkowaniem całej przejętej nieruchomości nie mieści się w zakresie postępowania odszkodowawczego. Wskazał, że skoro został wywłaszczony z działki budowlanej, to do odszkodowania powinny być przyjęte ceny odpowiadające cenom rynkowym działek budowlanych. Podniósł ponadto, że jeśli dziewięciosegmentowy budynek mieszkalny był posadowiony częściowo na gruncie wywłaszczonym, a częściowo na gruncie nie objętym wywłaszczeniem, to po podziale działki nie można go było po przeciąć na dwie części. Dlatego jego zdaniem odszkodowanie powinno objąć całość budynku rozebranego, a nie tylko część posadowioną na gruncie wywłaszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie kwestii zwrotu kosztów rozbiórki budynku mieszkalnego powinno nastąpić w postępowaniu cywilnym. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego złożonym na rozprawie w dniu 29 października 2014 r., już po wydaniu decyzji o podziale, na spotkaniu w Urzędzie Gminy został poinformowany, że dopiero po rozbiórce budynku będą prowadzone rozmowy na temat odszkodowania. W dacie 21 lipca 2011 r. działka nr 1429/67 była zabudowana. Rozbiórkę rozpoczęto na przełomie kwietnia i maja 2012r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., decyzja Wojewody uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Stosownie do wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu, merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest zatem kontrola decyzji wydanej w I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w formie decyzji i jednocześnie, z uwagi na istnienie wątpliwości co do istotnych okoliczności, rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2000 r., sygn. V SA 102/00). Jednocześnie podkreślić należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, stwierdzając, że dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a.
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd zobligowany jest uwzględnić skargę. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zaistniała konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji był art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "u.g.n." Przepis ten stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odesłanie do zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznacza m.in, że odszkodowanie ustalane jest w postępowaniu prowadzonym przez właściwego terytorialnie starostę (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Wartość tę określa rzeczoznawca w operacie szacunkowym, na podstawie którego organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczoną (tutaj przejętą z mocy prawa na własność Gminy) nieruchomość. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie".
Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. z ust. 4 i 6 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji (o podziale), ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Nie budzi wątpliwości, że w dacie opracowywania przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego tj. po raz pierwszy w dniu 14.11.2013r. oraz po korekcie w dniu 3.01.2014r. na nieruchomości przejętej pod drogę oznaczonej nr działki 1429/67 nie istniał budynek, będący przedmiotem wyceny, albowiem został rozebrany. Jakkolwiek organy administracji nie ustalają kiedy dokładnie przedmiotowy budynek rozebrano, to poza sporem pozostaje, że fakt ten nastąpił po wydaniu decyzji o podziale i przed sporządzeniem operatu. Zatem w sytuacji braku możliwości zweryfikowania z rzeczywistym stanem, jakie składniki budowlane trwale związane z gruntem znajdowały się na nieruchomości przejętej pod drogę, kwestia prawidłowego ustalenia odszkodowania z uwzględnieniem stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o podziale (§ 36 ust. 1 rozporządzenia) jest niezwykle istotna i powinna być wnikliwie zbadana i rozstrzygnięta.
Zgodnie zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 organy administracji publicznej "podejmują wszelkie czyności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a). (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).
W rozpoznawanej sprawie wymienionym zasadom i regułom kodeksu postępowania administracyjnego organ nie sprostał.
Z materiału dowodowego wynika, że organ I instancji dopiero po sporządzeniu operatu szacunkowego i po rozprawie administracyjnej podjął próbę ustalenia, jakie składniki budowlane znajdowały się na gruncie w dacie wydania decyzji o podziale, kierując do Wójta Gminy Z. pisma z dnia 3 lutego i 14 marca 2014 r. o udzielenie informacji odnośnie stanu zaawansowania budowy na działce nr 1429/67 w dacie wydania decyzji o podziale. Ustalenia, jakie składniki budowlane znajdowały się wówczas na przedmiotowej nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, opierając się na danych z projektu architektoniczno-budowlanego domu jednorodzinnego szeregowego z dnia 30 listopada 1999 r. oraz na wyjaśnieniach pełnomocnika dotychczasowego właściciela – E. S. W tym zakresie brak jest w decyzji organu I instancji jakichkolwiek rozważań, co oznacza to, że organ okoliczności tej w ogóle nie wyjaśniał, opierając się w całości na ustaleniach zawartych w operacie szacunkowym.
Operat szacunkowy jako dowód w sprawie – dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.) – podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08). Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 155).
Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. To organ administracyjny ustala stan faktyczny sprawy, a powołany przez niego biegły nie może go w tym przypadku wyręczać. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód na to, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do ustalenia odszkodowania i określeniu jego wysokości decyduje właściwy organ. I to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Innymi słowy zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest sporządzenie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, w oparciu o stan faktyczny nieruchomości ustalony przez organ.
Biegły - posługując się wiadomościami specjalnymi - ocenia, a nie ustala, stan faktyczny. Przyjęcie odmiennej tezy prowadziłoby do naruszenia zasady, że to organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy.
Postępowanie dowodowe uregulowane w k.p.a. nie zabrania organowi dopuszczenia jako dowód w postaci dokumentu ww. projektu budowlanego, ani, jako dowód z przesłuchania strony, wyjaśnień E. S., gdyby zawiodły inne środki dowodowe (art. 86 k.p.a.). Muszą to jednak być dowody przeprowadzone przez organ, nie zaś przez biegłego, i muszą zostać przez organ ocenione zgodnie z przywołaną wyżej zasadą swobodnej oceny dowodów. Tymczasem organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego akurat informacje zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym z 1999 roku są miarodajne dla ustalenia stanu nieruchomości w dacie wydania decyzji o podziale z dnia 6 lipca 2011 r., nadto w aktach sprawy nie ma w ogóle wyjaśnień E. S., a jedynie jego oświadczenie z dnia 2 kwietnia 2014 r., w którym podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie stanu zaawansowania przedmiotowego budynku na dzień wydania decyzji podziałowej, przedstawione rzeczoznawcy majątkowemu, w oparciu o które oszacowane zostały składniki budowlane (k. 408 akt adm. I inst.). Takiemu oświadczeniu w żadnym wypadku nie można przypisać waloru dowodu w postaci przesłuchania strony w rozumieniu art. 86 k.p.a.
Powyższe uchybienia stanowiły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który uniemożliwia merytoryczne rozstrzygniecie sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak tego domaga się skarżący. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę organ odwoławczy zawarł wskazania, co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, że w § 36 ust. 4 rozporządzenia prawodawca przesądził, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest zatem porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od sposobu wyceny określonego w powołanym § 36 ust. 4 rozporządzenia i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.
Uwzględnienie w pierwszej kolejności transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Organy obu instancji nie negowały, że działka nr 1429/67 miała wcześniej charakter budowlany, tym niemniej w świetle dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia, dotychczasowy charakter (np. budowlany) przejętej pod drogę publiczną działki jest bez znaczenia, o ile określenie wartości nieruchomości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie uwzględniły wartości całego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na spornej nieruchomości, skoro tylko część tego budynku znajduje się na działce przejętej na własność Gminy. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 u.g.n. "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie (...)". Przepis art. 98 ust. 1 ustanawia ograniczenie przedmiotowe, stanowiąc: "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe (...)". W konsekwencji prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że odszkodowanie można orzec tylko za działki gruntu wydzielane pod drogi publiczne. Rozwiązanie to zamyka ten tryb, wyłączając odszkodowanie za elementy budowlane nie znajdujące się na działce gruntu wydzielonej pod drogi publiczne (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. I OSK 2594/12).
Również koszty rozbiórki i uporządkowania terenu nie mogły być uwzględnione przy wycenie wartości nieruchomości przejętej na rzecz Gminy w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., ponieważ jak już wyżej wspomniano, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji. W zdaniu drugim przywołanego przepisu wyraźnie wskazano, że "nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji".
Reasumując w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. organy administracji nie są władne orzekać o odszkodowaniu za te elementy budowlane, które nie znajdowały się na nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, ani o odszkodowaniu za koszty rozbiórki i uporządkowania terenu, które nastąpiły po wydaniu decyzji o podziale. Właściwą drogą do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez dotychczasowego właściciela w ww. zakresie jest proces przed sądem cywilnym.
Mając zatem na uwadze, że decyzja organu II instancji podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ ten uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.