Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 maja 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu zażalenia B. W., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Sędziszowa z dnia 2 kwietnia 2020 r. znak: [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] o pow. 0,2140 ha położonej w S., proponowany na mapie, jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sędziszów (dalej jako "Plan").
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n."), zamieszczone w rozdziale 1 "Podziały nieruchomości" stanowiącym część Działu II "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", w szczególności art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy. Po czym wyjaśniło, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału.
Jak podkreślił organ odwoławczy, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec Planu, bowiem poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności wyodrębnionych w wyniku podziału geodezyjnego działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania określonymi w Planie.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Kolegium wskazało, że nieruchomość o nr ewid. [...] położona jest w obrębie ewidencyjnym 02 Sędziszów na terenie miasta Sędziszów. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Sędziszów zatwierdzonym przez Radę Miejską w Sędziowie uchwałą nr III/10/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2011 r., nr 58, poz. 681) wraz z późniejszymi zmianami, tj. uchwała nr VI/34/2011 z dnia 4 marca 2011 r. oraz uchwała nr XXXII/233/201 z dnia 27 marca 2013 r., ww. nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i KDD1 - tereny dróg publicznych dojazdowych.
Kolegium ustaliło, że z załączonej do postanowienia organu pierwszej instancji mapy ze wstępnym projektem podziału z dnia 20 lutego 2020 r. działki nr ewid. [...] wynika, że działka ta będzie podzielona na dwie działki: nr 249/5 o pow. 0,2118 ha i nr 249/6 o pow. 0,0022 ha. Działka nr ewid. 249/5 pozostanie w użytkowaniu dotychczasowych właścicieli, natomiast działka nr ewid. 249/6 została wydzielona na poszerzenie drogi publicznej.
Organ odwoławczy stwierdził, że po wykonaniu korekty wstępnego projektu podziału przez uprawnionego geodetę i nałożeniu na siebie mapy ze wstępnym podziałem działki nr ewid. [...] na rysunek Planu Miasta Sędziszów, linie podziałowe pokrywają się z liniami rozgraniczeniowymi wynikającymi z załącznika graficznego do tego Planu.
Zdaniem Kolegium, postanowienie organu pierwszej instancji należało uznać zatem za prawidłowe i zgodne z przepisami.
Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu dotyczącym zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości nie ocenia się dopuszczalności zawarcia w Planie założeń dotyczących perspektyw poszerzenia drogi publicznej w sąsiedztwie działki nr ewid. [...]. Plan zagospodarowania przestrzennego omawianego terenu został zatwierdzony ww. opublikowaną uchwałą Rady Miasta Sędziszów, a zatem uzyskał on moc obowiązującą na całym obszarze, którego dotyczy. W niniejszym postępowaniu spóźnione jest zaś jego kwestionowanie, zarówno w zakresie zawartości jak i jakości jego unormowań. Kwestie związane z przyjętymi w tym Planie warunkami, dotyczącymi możliwości zagospodarowania wydzielonych w wyniku podziału działek, zostały określone w przywołanym planie w sposób jasny i precyzyjny. Jak podkreśliło Kolegium, na tym etapie nie jest możliwe również kwestionowanie okoliczności, że w wyniku poszerzenia pasa drogowego o nowowydzielone działki, pas ten będzie zbyt szeroki, bowiem badaniu podlega jedynie zgodność wstępnego projektu podziału z rysunkiem planu miejscowego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wywiodła B. W. podnosząc, że proponowany podział nieruchomości powoduje znaczne ograniczenie w sposobie użytkowania jej działki. Wskazała, że w wyniku ww. podziału zostanie jej odebrane 3,5 m wjazdu na posesję, co utrudni poruszanie się samochodem oraz, że "klucz do wodociągu" zostanie zalany asfaltem podczas budowy drogi. Skarżąca podkreśliła, że podczas tworzenia Planu miejscowego nie została poinformowana, jak będzie przebiegał pas drogowy. Zdaniem skarżącej, nie jest możliwe wykonanie pasa drogi o szerokości 10 m, z uwagi na istniejącą od kilkudziesięciu lat gęstą zabudowę przy ul. P. oraz uwarunkowanie terenu. Skarżąca przyznała, że wraz z mieszkańcami tej ulicy zwracała się do organu o jej poszerzenie, ale w ograniczonym zakresie, gdyż na ten cel mogłaby oddać około 0,5 m na całej długości swojej nieruchomości.
W ocenie skarżącej, działanie organu pierwszej instancji jest niesprawiedliwe, bowiem skoro można położyć asfalt o szerokości około 3 m na drogach do pól, to można tak uczynić również na ul. P.. Nadto skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie zapoznało się dokładnie z całym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie.
Z tych powodów autorka skargi wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie sprawa mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w powyżej zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie narusza ono prawa, w szczególności przepisów prawa procesowego, w stopniu wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalejjako "u.g.n."). Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 u.g.n. wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust.
- 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).
Z powyższych przepisów wynika zatem, że opiniując projekt podziału nieruchomości, organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie miejscowym, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu.
Z treści art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem, że ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia prawa własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z porównania znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej obowiązującego od 2010 r. Planu (uchwała nr III/10/2010 Rady Miejskiej w Sędziowie z dnia 30 grudnia 2010 r. wraz z jej późniejszymi zmianami – uchwały z dnia 4 marca 2011 r. i z dnia 27 marca 2013r.) przedstawiającego między innymi nieruchomości skarżącej ze wstępnym projektem podziału sporządzonym przez geodetę uprawnionego (stanowiącym załącznik do postanowienia organu pierwszej instancji), nie może budzić żadnych wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy oceny, że podział jest zgodny z tym Planem, w szczególności, że wydzielona z nieruchomości nr [...] działka nr 249/6 odpowiada gruntowi przeznaczonemu w tym Planie pod budowę drogi publicznej. Na załączniku graficznym do Planu ta część powyższej działki została oznaczona symbolem KDD1, a więc jako teren drogi publicznej.
Nadto zauważyć należy, że pozostała część działki nr [...], tj. wydzielona działka nr 249/5, zgodnie z Planem położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN1, co zgodnie z oznaczeniami graficznymi stosowanymi na rysunkach planów miejscowych oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Tak więc prawidłowo organy uznały, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami Planu zarówno odnośnie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W konsekwencji spełnione więc zostały warunki dopuszczające podział nieruchomości określone w art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Organ opiniujący w wydanym w pierwszej instancji postanowieniu wskazał, jaka nieruchomość podlega podziałowi, w uzasadnieniu wyjaśnił, na jakie działki zostanie ona podzielona.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżąca w niniejszej sprawie kwestionuje szerokość planowanej w Planie drogi publicznej dojazdowej, twierdząc, że uchwalając plan miejscowy, organ nie wziął pod uwagę faktycznych uwarunkowań terenu i istniejącej zabudowy ulicy P. oraz że proponowany podział nieruchomości powoduje znaczne ograniczenie w sposobie użytkowania jej działki, poprzez zmniejszenie o 3,5 m wjazdu na posesję. Ponownie podkreślić jednak należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi akt prawa miejscowego, którym to aktem organy w niniejszej sprawie były związane. Nie jest więc możliwe w sprawie dotyczącej zaopiniowania zgodności wstępnego projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, kwestionowanie rozwiązań planistycznych przyjętych w uchwale Rady Miejskiej w S. podjętej w 2010 r. Temu celowi służy zupełnie odrębny tryb.
Dlatego też bez wpływu na wynik sprawy pozostają podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące treści Planu i zasadności przyjętych w nim ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu gminy. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że organ opiniujący ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej organ nie może ustosunkować się do innych kwestii niż wskazane w dyspozycji art. 93 ust. 4 u.g.n. W szczególności organ opiniujący nie jest władny do wypowiadania się np. co do celowości podziału czy też jego przyszłych skutków. Na tym etapie postępowania podziałowego nie podlega też badaniu zgodność z prawem samego wszczęcia postępowania podziałowego, czy przebieg tego postępowania (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 300/20, WSA w Rzeszowie z 29 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1220/17 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2603/15, lex nr 2361578), że podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania. Tego rodzaju podział poprzedza podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Podział geodezyjny musi zatem uwzględniać warunki zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego, po to, by przyszli, nowi właściciele, którzy nabędą wydzielone działki, mogli z nich korzystać, zgodnie z ich przeznaczeniem i warunkami zagospodarowania, określonymi w planie.
Również podniesione w skardze kwestie dotyczące organizacji wjazdu na posesję skarżącej, czy też możliwości korzystania i konserwacji wodociągu nie mogą być rozstrzygane w kontrolowanym postępowaniu, a dopiero ewentualnie na etapie projektowania inwestycji drogowej i uzyskiwania zgody na jej realizację.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia przez organy przepisów, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.