Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołań Z. B. i A. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 3 lipca 2019 r., znak: [...], nakazującą A. B. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu konstrukcji drewnianej o wym. w rucie 4,60 x 7,75 m, stanowiącego wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr ewid. 143 w O., gm. M. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W toku kontroli w dniu 15 grudnia 2017 r. pracownicy PINB ustalili, że na ww. działce usytuowany jest, w odległości 8,20 m od granicy północno-wschodniej, obiekt budowlany o wymiarach 4,60 x 7,75 m, konstrukcji drewnianej, ustawiony na betonowych stopach fundamentowych, od zewnątrz obity płytą paździerzową i deskami ze stropem lekkim drewnianym, przykryty dachem dwuspadowym pokryty blachą. Podłoga z płyty paździerzowej znajduje się 0,30 m nad poziomem terenu. W toku kontroli ustalono, że współwłaścicielami działki są B. Z., P. B., A. B., J. B., K. B., Z. B. i M. K..
W dniu 24 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo, w którym A. B. oświadczył, że od dłuższego czasu zamieszkuje przedmiotowy obiekt, podarowany mu przez matkę. W ostatnim roku dokonał niewielkiej przeróbki. Obecnie toczy się postępowanie o podział działki, a dwie siostry i brat chcą go z niej usunąć.
W dniu 11 lipca 2018 r. odbyła się rozprawa administracyjna, a w dniu 12 lipca 2018 r. A. B. oświadczył w siedzibie organu, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu, budowę rozpoczął we wrześniu 2017 r. za zgodą rodziny, bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia, po uzyskaniu w Starostwie Powiatowym informacji, że taki obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę, zamieszkuje w nim od grudnia 2017 r., tj. od czasu zamontowania centralnego ogrzewania. Budynek nie jest podłączony do sieci elektrycznej i kanalizacyjnej.
Organ I instancji ustalił, że w świetle zapisów planu miejscowego Gminy M. [...] działka nr 143 w O. znajduje się na terenie R-MM, tj. na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową mieszaną (jednorodzinną i zagrodową). Podczas kontroli w dniu 29 sierpnia 2018 r. pracownicy PINB stwierdzili, że pustka pod przedmiotowym obiektem, posadowionym na betonowych stopach fundamentowych wynosi 0,4 m. A. B. oświadczył, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu, wzniesionego w celu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Wodę pozyskuje ze znajdującej się nieopodal studni, kiedy potrzebuje prądu korzysta z agregatu prądotwórczego, w zakresie potrzeb sanitarnych korzysta z suchego ustępu na działce sąsiedniej.
Postanowieniem z dnia 30 października 2018 r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. obiektu i nałożył na A. B. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2019 r. dokumentów umożliwiających legalizację tego obiektu. Po rozpatrzeniu zażaleń A. B. i Z. B. WINB postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r. określił nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów, do 30 kwietnia 2019 r.
W piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r., (data wpływu do organu w dniu 6 maja 2019 r.), A. B. zwrócił się o wydłużenie tego terminu ze względu na oczekiwany wyrok w sprawie własności działki nr 143, który umożliwi mu legalizację przedmiotowego budynku letniskowego. W dacie upływu wyznaczonego terminu inwestor nie był w stanie przedłożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stąd organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do dalszego przedłużenia terminu wykonania obowiązku i wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 3 lipca 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb").
A. B. w swoim odwołaniu podniósł, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony ponad gruntem, można go w każdej chwili przenieść, nie są doprowadzone żadne media, niedługo zaś powinno zakończyć się postępowanie w przedmiocie własności działki nr 143 prowadzone przed Sądem Rejonowym pod sygn. I Ns [...]. Również Z. B. w swoim odwołaniu podkreślił okoliczność posadowienia obiektu powyżej gruntu. Wyjaśnił, że obiekt jest przymocowany śrubami do słupów niezwiązanych trwale z gruntem.
Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowy obiekt posadowiony jest na betonowych stopach wkopanych w ziemię i przez to jest trwale związany z gruntem. Powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale by zapewnić mu stabilność, możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie. Nie ma przy tym znaczenia, że drewniana konstrukcja obiektu umocowana bezpośrednio do stóp fundamentowych nie styka się bezpośrednio z podłożem. Przedmiotowy wolno stojący obiekt budowlany jest więc trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty (stopy fundamentowe), dach i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie jest to więc obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pb.
Organ II instancji stwierdził, że w świetle art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb realizacja przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Uznał za prawidłowe uruchomienie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Pb. W terminie wyznaczonym przez WINB w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2018 r. inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Zasadnie więc organ I instancji orzekł w decyzji z dnia 3 lipca 2019 r. rozbiórkę.
Odnosząc się do kwestii postępowania w sprawie podziału działki nr 143 organ wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej odbywa się w stanie prawnym z chwili jej ujawnienia i organ nadzoru budowlanego nie może przedłużać postępowania do czasu zakończenia sądowego podziału spadku. Inwestor nie musi być jedynym właścicielem działki, na której usytuowany jest obiekt budowlany. Jako współwłaściciel z udziałem 3/56 do wypełnienia obowiązku przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potrzebuje zgody pozostałych współwłaścicieli, co wynika z art. 199 Kodeksu cywilnego.
W skardze do tut. Sądu A. B. i Z. B. podnieśli, że przedmiotowy budynek drewniany został przerobiony na czasowy pobyt ludzi. Obecny jest na działce nr 143 od wielu lat. Inwestor uzyskał zaś niedawno zgodę wszystkich współwłaścicieli na jego legalizację.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Prawomocnym postanowieniem z dni a 22 stycznia 2020 r. tut. Sąd odrzucił skargę Z. B. Na rozprawie w dniu 3 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego A. B. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego o dział spadku i zniesienie współwłasności, podnosząc, że celem postępowania naprawczego było dostarczenie dokumentów w postaci tytułu własności do gruntu, który zostanie uzyskany w wyniku zakończenia postępowania sądowego. Uczestnik Z. B. przyłączył się do wniosku. Sąd postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postepowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).
Na wstępie, odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Okoliczność, że równocześnie toczy się przed sądem powszechnym postepowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności, obejmującego działkę nr 143, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu. Legalizacja obiektu budowlanego polega na tym, że jego byt jest zgodny z przepisami, a brakuje jedynie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak możliwości wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia legalizację samowoli budowlanej.
Również na etapie postępowania administracyjnego postępowanie o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w postępowaniu legalizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1102/10).
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "Pb". Zgodnie z ust. 1 tej regulacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2 zd. pierwsze).
W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).
Stan faktyczny w niniejszej sprawie w zasadzie nie jest kwestionowany. Skarżący w toku postępowania podnosił wprawdzie, że z uwagi na posadowienie przedmiotowego obiektu ponad gruntem nie można uznać by był trwale z nim związany, jednak z treści skargi wynika, że jego celem jest legalizacja tego obiektu, a więc w istocie przyznaje, że jego realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Inaczej stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie zakwalifikować nie można. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Budynek to z kolei obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Budynek mieszkalny jednorodzinny dodatkowo służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość (art. 3 pkt 2a).
Ustawodawca w żadnym miejscu nie definiuje zwrotu "trwałego związania z gruntem" oraz pojęcia "fundamentu". W orzecznictwie wskazuje się zaś, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Podnosi się także, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. O trwałym bądź nietrwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje też technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia tego obiektu w inne miejsce, lecz cechy konstrukcyjne wskazujące, nie jest on przeznaczony do przenoszenia (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. II OSK 923/05, z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1052/14).
Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowy obiekt konstrukcji drewnianej, przeznaczony do celów mieszkaniowych, jest trwale związany z gruntem, mimo posadowienia go na betonowych stopach fundamentowych, a przestrzeń pod obiektem wynosi 0,4 m. Niewątpliwie fundament, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt, może być wykonany z różnych materiałów budowlanych. Technologia fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Konstrukcja przedmiotowego obiektu wskazuje na trwały jej związek z gruntem. Obiekt ma powierzchnię zabudowy 35,65 m², pełni funkcję mieszkaniową, stopy fundamentowe są zagłębione w gruncie, a sam obiekt zakotwiczony na tych stopach. Niewątpliwie nie jest on przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce. Podnoszona w toku postępowania możliwość jego przeniesienia nie podważa w żaden sposób zasadności przeprowadzonej przez organ oceny, kwalifikującej omawiany obiekt jako budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb, a w konsekwencji wymagający zgłoszenia stosowanie do dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 Pb.
Realizacja przedmiotowego budynku bez stosownego zgłoszenia musiała skutkować uruchomieniem procedury z art. 48 Pb. Bezsporne jest, że skarżący nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pb, nałożonych postanowieniem PINB z dnia 30 października 2018 r., zmienionym co do terminu postanowieniem WINB z dnia 13 grudnia 2018 r. W rezultacie jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Pb. Wyznaczony termin do przedłożenia dokumentów był odpowiedni. Od wszczęcia postępowania do upływu terminu do przedłożenia dokumentów minęło 16 miesięcy. Okoliczność, że działka nr 143 stanowi współwłasność nie uniemożliwiała wykazania prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Inwestor powinien w takiej sytuacji uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli (art. 199 Kodeksu cywilnego). Brak takiej zgody oznacza, że realizacja obiektu budowlanego jest niedopuszczalna.
Gdyby skarżący nie dopuścił się samowoli budowlanej i zgłosił zamiar realizacji przedmiotowego obiektu bez takiej zgody, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany byłby wnieść sprzeciw (art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 2 Pb).
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi wyznaczonemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Ppsa w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r., poz. 68).