Uzasadnienie
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: [...], Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem D. W., H. Ł. i M. S. od decyzji Starosty z dnia 13 lipca 2020 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr 1849 przy ul. I. w S. (obręb ewidencyjny [...]).
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 10 czerwca 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. S. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Za strony postępowania Organ uznał współwłaścicielkę działki nr 1849 oraz właścicieli działki sąsiedniej nr 1870, tj. M. S. i S. S., na podstawie informacji z ewidencji gruntów. Kierowane do M. S. i S. S. zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 24 czerwca 2020 r. jako "dorosły domownik" odebrała D. W. Organ I instancji, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb") wydał decyzję z dnia 13 lipca 2020 r. W odwołaniu D. W., H. Ł. i M. S., nie zgadzając się z decyzją Starosty, wniosły o zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych: S. S. i M. S. Do odwołania dołączono kserokopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, złożonego osobiście do Sądu Rejonowego w dniu 22 lipca 2020 r.
Wojewoda odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Pb, a krąg stron należy ustalić w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Wskazał, że wnoszące odwołanie nie podały żadnych ograniczeń, czy utrudnień w przyszłym zagospodarowaniu działki nr 1870 wynikających z przepisów Prawa budowalnego. Nie wykazały też, aby ich udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego budynku, znajdującego się w granicy z działką nr 1870 i przylegającego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego znajdujących się na tej działce, spowodował inne rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji, zdaniem organu, wnoszącym odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 13 lipca 2020 r. Postępowanie odwoławcze stało się więc bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. W., H. Ł. i M. S. powołując się na fakt dołączenia do odwołania dokumentów potwierdzających, że właściciele nieruchomości nie żyją, oświadczyły, że w związku z tym został złożony wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych, na potrzeby wykazania, że wnoszące odwołanie są stronami postępowania. Zdaniem skarżących, rozbiórka budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1849 spowoduje zagrożenie uszkodzenia ścian budynku przy ul. I. 101, które są ścianami wspólnymi. Skarżące wniosły o zawieszenie postępowania do czasu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych. Następnie przedstawiły odpis prawomocnego z dniem 21 października 2020 r. postanowienia s
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 10 grudnia 2020 r. uczestniczka A. S. wskazała, że rozbiórka budynku na działce nr 1849 nie spowodowała uszkodzenia ścian budynku przy ul. I. 101, ponieważ rozebrany budynek miał własną, niezależną ścianę. Na potwierdzenie dołączyła dokumentację fotograficzną.
Tut. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda odwołując się do pojęcia interesu prawnego stwierdził, że odwołanie nie pochodzi od stron postępowania, ponieważ osoby które je wniosły, nie podały żadnych ograniczeń czy utrudnień w przyszłym zagospodarowaniu działki nr 1870 wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), dalej "Pb". W konsekwencji organ umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd organu odwoławczego, znajdujący oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 29 maja 2013 r. II OSK 285/12, z 13 stycznia 2016 r. II OSK 1130/14, z dnia 6 listopada 2019 r. II OSK 3099/17, powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), że w sprawach dotyczących pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, ustalenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ma tu zastosowania art. 28 ust. 2 Pb, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Wprawdzie reguły wykładni językowej mogą prowadzić do wniosku, że powołany przepis stosuje się także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, to jednak opierając się na wynikach wykładni funkcjonalnej art. 28 Pb, przyjęcie takiego poglądu pozostawałoby w sprzeczności z funkcją tego przepisu. Ma on bowiem na celu określenie stron postępowania, z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Ustawodawca odwołuje się w treści omawianego przepisu do pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu budowlanego", zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Pb, zgodnie z którym obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenem. Oczywiste jest zaś, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, nie byłoby możliwe, ponieważ nie da się określić obszaru oddziaływania nieistniejącego obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3099/17).
Odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, stanowiącym gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 Kpa. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 Kpa, prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyć postępowanie odwoławcze (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98).
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotem rozbiórki jest parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny, niepodpiwniczony, posadowiony w granicy z działką nr 1870, posiadający niezależną konstrukcję, nieingerujący w budynek sąsiedni znajdujący się na działce nr 1870, o podobnym usytuowaniu w granicy. Z projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że oba budynki mają własne ściany zewnętrzne, którymi się stykają. Powyższe okoliczności potwierdzają również fotografie załączone przez uczestniczkę A. S. do pisma procesowego z dnia 10 grudnia 2020 r. Projekt budowlany nie przewidywał robót ziemnych, a jedynie demontaż pokrycia dachowego, stolarki drzwiowej, rozebranie konstrukcji dachu, wyrównanie terenu pokruszonym gruzem, zasypanie terenu porozbiórkowego humusem. Roboty wyburzeniowe miały być prowadzone mechanicznie w kolejności usuwania elementów konstrukcyjnych.
W ocenie Sądu taki zakres prac rozbiórkowych uprawnia do przyjęcia, że następcy prawni właścicieli działki sąsiedniej nr 1870 nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa. Okoliczność, że poprzedni właściciele tej działki uznani zostali za strony postępowania przez organ I instancji nie jest wiążąca dla organu odwoławczego. Przeciwnie, organ odwoławczy ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg stron postępowania, które prowadzi. Taki właśnie ma sens zasada dwuinstancyjności postępowania: druga instancja ma zbadać sprawę ponownie, nie zaś wyłącznie skontrolować postępowanie organu I instancji.
Źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnego, odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes ten pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 2164/97). Interes prawny charakteryzuje się tym, że jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.
Jednocześnie, istotne dla oceny interesu prawnego, przy jej dokonywaniu w zakresie tego, czy podmiot jest stroną postępowania nie jest to, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 451/13).
Skarżące swój interes prawny w niniejszym postepowaniu wywodzą z tego, że są następcami prawnymi właścicieli działki nr 1870. Przeznaczony do rozbiórki obiekt znajdował się wprawdzie w granicy z działką nr 1870, stykał się jedną ścianą ze ścianą budynku posadowionego na działce sąsiedniej, jednakże zakres i zasięg prac rozbiórkowych jednoznacznie wskazuje, że nie mogły mieć one żadnego wpływu na sytuację prawną skarżących. Przedmiotem rozbiórki był budynek mający niezależną konstrukcję, brak jest więc podstaw by twierdzić, że roboty rozbiórkowe mogły w jakikolwiek sposób ograniczyć właścicielom działki nr 1870 korzystanie z przysługującego im prawa własności zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 Kodeksu cywilnego). Roboty rozbiórkowe nie obejmowały prac ziemnych, które mogłyby ewentualnie zagrozić nieruchomości sąsiedniej utratą oparcia (art. 147 Kc). Z akt sprawy nie wynika też, aby roboty rozbiórkowe mogły zakłócić korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art. 144 Kc).
W szczególności żadnych takich zakłóceń skarżące nie wskazały. Nie sposób więc stwierdzić żadnego potencjalnego zagrożenia dla korzystania z prawa własności w odniesieniu do działki nr 1870. W okolicznościach konkretnej sprawy z samego faktu sąsiedztwa z działką na której miały być prowadzone roboty rozbiórkowe, nie wynikał interes prawny skarżących.
W konsekwencji, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że skarżącym nie przysługiwał walor stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1849 przy ul. I. 97 w S. Z tego względu zawieszanie postępowania administracyjnego odwoławczego, byłoby nieuzasadnione. Uzyskanie przez skarżące na etapie postępowania przed sądem administracyjnym orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku po poprzednich właścicielach działki nr 1870 tj. S. S. i M. S., nie miało więc wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.