Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcachz 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 958/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2019 r., uzupełnionym w dniu 13 stycznia 2020 r., [...] (zwana dalej D.) zwróciła się do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - przez zezwolenie na wykonanie inwestycji liniowej polegającej na wybudowaniu sieci gazowej średniego ciśnienia z rur PE100 o średnicy 63 mm, przy czym długość projektowanego gazociągu miała wynosić ok. 28,5 m. We wniosku wyjaśniono, że rokowania zostały zakończone niepowodzeniem oraz wskazano czym podyktowana jest lokalizacja gazociągu.

Starosta decyzją z dnia 29 maja 2020 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przez udzielenie D. zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu średniego ciśnienia PE100 o średnicy 63 mm, ustanawiając strefę kontrolowaną gazociągu w odległości ok. 1,8 m do ok. 2,0 m wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że całkowita długość projektowanego gazociągu wynosi ok. 28,5 m, a powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m ok. 0,0028 ha (pkt 1). Organ zobowiązał D. do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w pkt 1 (pkt 2). Zastrzeżono, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe, albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie od D. za wynikłe z tego tytułu szkody (pkt 3). Wskazano również, że decyzja służy za podstawę do wpisu w księdze wieczystej (pkt 4).

W odwołaniu od ww. decyzji A. i C. B. podnieśli zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1, art. 10 § 1, art. 80 K.p.a., art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., argumentując że organ I instancji nie zapoznał ich ze stanowiskiem pełnomocnika D. zawartym w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. Ponadto informacje przedstawione przez inwestora nie są prawdziwe i nie zostały zweryfikowane przez organ. Istniejąca w pasie drogowym infrastruktura wodociągowa jest nieczynna - znajduje się tam rura, która nie jest w żaden sposób wykorzystywana i w jej miejsce mógłby powstać gazociąg. W tym zakresie odwołujący się zakwestionowali stanowisko organu o tym, że nie ma możliwości przeprowadzenia gazociągu w pasie drogowym, nie zgadzając się również z twierdzeniem, że wybudowanie gazociągu na ich wąskiej działce nie ograniczy jej zabudowy, zwłaszcza wobec ustanowionych stref ochronnych, ograniczających gabaryty budynku.

Ponadto nie przeprowadzono stosownych rokowań, przedstawiając jedynie do podpisania projekt umowy, natomiast nie przedstawiono przebiegu gazociągu oraz argumentacji, dlaczego nie może przebiegać w pasie drogowym.

W piśmie z dnia 16 lipca 2020 r. D. – w wykonaniu wezwania Wojewody– uzasadniła zaprojektowanie sieci gazowej na przedmiotowym terenie wskazując, że lokalizacja sieci gazowej na działce [...] jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem na projektowanym odcinku.

W piśmie z dnia 31 lipca 2020 r. A. i C. B. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając że w dalszej części drogi wzdłuż [...] zaprojektowano gazociąg po zachodniej stronie drogi, czyli na wysokości chodnika z kostki brukowej, nie zaś przez posesje mieszkańców.

Wojewoda, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, za bezzasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., podkreślając że organ I instancji dokonał dokładnej analizy materiału dowodowego, w żaden sposób nie naruszył zasady działania w granicach i na podstawie prawa, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podzielono zarazem stanowisko Starosty wskazując, że kwestionowana inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p. Zgodnie bowiem z § 25 pkt 5 m.p.z.p. dopuszcza się na przedmiotowym terenie budowę, rozbudowę i przebudowę systemu sieci gazociągów średniego ciśnienia, a § 15 ust. 3 pkt 9 lit. "b" określa nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu MN na 6 m od linii rozgraniczających drogi ozn.

KD-D2. Tym samym przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Za spełniony uznano również drugi warunek niezbędny do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. prawidłowo przeprowadzono rokowania z właścicielami nieruchomości. Podkreślono, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie precyzuje formy ani charakteru prawnego, jaką powinna mieć propozycja podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny. Dokonana przez organ odwoławczy analiza dokumentacji z prowadzonych w sposób prawidłowy rokowań wskazała, że pełnomocnicy D. podjęli rokowania z A. i C. B. Właścicielom przedmiotowej nieruchomości przedstawiono informacje na temat planowanej inwestycji oraz przesłano projekty umów i dopiero nieuzyskanie zgody na wskazane prace spowodowało wystąpienie z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2019 r. Natomiast organ orzekający nie posiada żadnych uprawnień do oceny merytorycznej rokowań i stwierdza jedynie, czy miały one miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym (brak zgody). Ponadto proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu.

Odnosząc się do kwestii braku przeprowadzenia przez organ I instancji analizy uciążliwości inwestycji dla właścicieli, Wojewoda konwalidował postępowanie w tym zakresie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazując, że działka nr [...] stanowi grunty orne (RIVb), natomiast zgodnie z m.p.z.p. położona jest na obszarze MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przedstawiony sposób realizacji inwestycji pozwala na stwierdzenie, że dla właścicieli nieruchomości będzie najmniej uciążliwy, ponieważ projektowany gazociąg nie pozbawia ich możliwości zagospodarowania działki. Sieć gazowa została zaprojektowana (zgodnie z m.p.z.p.) w nieprzekraczalnej linii zabudowy, co oznacza, że to m.p.z.p. zabrania w tym obszarze jakiejkolwiek zabudowy.

W związku z tym projektowany gazociąg na działce nie wpłynie negatywnie na możliwość jej zabudowy (w obszarze poza nieprzekraczalną linią zabudowy - wynoszącą zgodnie z m.p.z.p. 6 m). Inwestycja umożliwi przyłączenie do sieci istniejących bądź nowopowstałych na działce budynków, a przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr [...] to – zdaniem organu – najkrótsza i najbardziej korzystna trasa, jak najmniej ingerująca w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Brak bowiem możliwości przeprowadzenia gazociągu z pominięciem ww. działki w związku z istniejącą w pasie drogowym infrastrukturą wodociągową, a także kanalizacją sanitarną i deszczową.

Z kolei ustanowiony pas strefy kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0,5 m z każdej strony od osi gazociągu), został ustalony zgodnie z wnioskiem D., która posiada zarówno odpowiednią wiedzę, jak i doświadczenie w zakresie realizacji tego typu inwestycji. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013r. poz. 640), zgodnie z którym wyznacza się, dla gazociągów na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.

Ponadto w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Natomiast w trakcie prowadzenia prac związanych z zakładaniem i przeprowadzaniem przewodów i urządzeń, każdorazowy właściciel lub użytkownik wieczysty powinien powstrzymać się od działań na nieruchomości w granicach jej zajęcia, uniemożliwiających lub utrudniających założenie i przeprowadzenie tych przewodów i urządzeń.

Analizując zaplanowany przebieg trasy gazociągu organ wskazał, że został on zaprojektowany wzdłuż zachodniej granicy działki [...] na długości 28,5 m i odsunięty jest od 1,8 do 2,0 m w kierunku wschodnim. Jak wyjaśniła D. w piśmie z dnia 16 lipca 2020 r. wnioskowany przez odwołujących się przebieg lokalizacji nie jest możliwy ze względu na infrastrukturę podziemną zlokalizowaną w tym obszarze. Po zachodniej stronie drogi znajduje się bowiem chodnik wykonany z kostki brukowej, pod którym częściowo zlokalizowana jest kanalizacja sanitarna oraz na całej długości nowy odcinek sieci wodociągowej. Nie ma możliwości zlokalizowania gazociągu w chodniku oraz w poboczu ze względu na brak możliwości zachowania wymaganych odległości (min. 1,0 m) pomiędzy istniejącą infrastrukturą a gazociągiem.

Z kolei na działkach prywatnych usytuowanych po zachodniej stronie drogi posadowione są słupy energetyczne wraz z linią napowietrzną, dalej kanalizacja sanitarna, a następnie znajdują się już wybudowane elementy budynków takie jak schody, wykusze, balkony, co również uniemożliwia zachowanie wymaganych odległości minimalnych (1,0 m) od projektowanej sieci gazowej.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że zaprojektowana w wyżej opisany sposób trasa gazociągu nie wpłynie na możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki. Jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa gruntu w obszarze strefy kontrolowanej.

Odnosząc się do nietrafnego zdaniem organu zarzutu dotyczącego braku zapoznania stron przez organ I instancji ze stanowiskiem pełnomocnika D. zawartym w piśmie z dnia 20 marca 2020 r. wyjaśniono, że treść tego pisma – będącego odpowiedzią inwestora na pismo właścicieli działki z dnia 24 lutego 2020 r. – została przytoczona w uzasadnieniu decyzji (str. 2).

Co do zastrzeżeń w kwestii lokalizacji inwestycji, to nie mogły one podlegać ocenie organu administracji publicznej. Bez znaczenia zaś jest to, czyją własnością jest sieć wodociągowa wobec braku możliwości lokalizacji gazociągu w pobliżu nieczynnego wodociągu – co szczegółowo wyjaśnił inwestor w piśmie z dnia 16 lipca 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i C. B. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów:

1. - art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy i niepodjęcie próby dokonania właściwej analizy uciążliwości, jakie decyzja o ograniczeniu praw do nieruchomości może spowodować dla jej właścicieli, co doprowadziło do błędnych ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia godzącego w zaufanie do władzy publicznej;
2. - art. 80 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na całkowicie dowolnym uznaniu, że przeprowadzenie gazociągu przez działkę skarżących to najkrótsza i najbardziej korzystna trasa, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że poprowadzenie gazociągu przez działki po zachodniej stronie drogi byłoby korzystniejsze, trasa byłaby krótsza i nie wiązałoby się to z koniecznością dwukrotnego przeprowadzanie gazociągu pod drogą;
3. - art. 80 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów polegające na uznaniu, że poprowadzenie gazociągu po zachodniej stronie drogi przez znajdujące się tam prywatne działki byłoby niemożliwe ze względu na wybudowane tam elementy budynków, podczas gdy wystarczające byłoby jedynie czasowe zdjęcie kostki brukowej, co i tak jest konieczne przy wykonywaniu przyłączy, a w mniejszym stopniu ograniczyłoby korzystanie z nieruchomości niż w wypadku działek po wschodniej stronie drogi.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. – w wersji obowiązującej na datę wydania zaskarżonej decyzji – z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z ust. 3 art. 124 ustawy udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle powyższych przepisów wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek: po pierwsze - projektowana inwestycja pozostaje w zakresie przedmiotowym hipotezy normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n.; po drugie - ograniczenie sposobu korzystania pozostaje zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; po trzecie - właściciel (użytkownik wieczysty) nie wyraża zgody na jej realizację na jego działce; po czwarte - udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem (użytkownikiem wieczystym).

Nie ulega wątpliwości, że wnioskowana inwestycja mieści się w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n., jej przedmiotem jest bowiem wybudowanie sieci gazowej średniego ciśnienia. Inwestycja stanowi także realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym celem takim jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest także zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą w sprawie zmiany numer 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 6 ust. 1 tej uchwały na całym obszarze objętym zmianą planu dopuszcza się budowę, rozbudowę i przebudowę sieci infrastruktury technicznej oraz obiektów i urządzeń związanych z rozbudową systemów infrastruktury technicznej, o której mowa w rozdziale 14, w sposób nie kolidujący z ustaleniami zmiany planu do uszczegółowienia na etapie pozwolenia na budowę. Zawarty w rozdziale 14 § 25 ust. 1 brzmi: "Zasady obsługi w infrastrukturę techniczną: sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej należy realizować zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej należy projektować i budować w sposób bezkolizyjny z istniejącym i planowanym zagospodarowaniem nieruchomości.

Budowa sieci infrastruktury technicznej w pasach drogowych jedynie za zgodą i na zasadach określanych każdorazowo przez zarządców dróg. Zaleca się budowę sieci infrastruktury technicznej wzdłuż granic działek przylegających do ciągów komunikacyjnych". Wreszcie zgodnie z § 25 ust 5 m.p.z.p. w zakresie zaopatrzenia w gaz, ustala się:

1. 1) budowę, rozbudowę i przebudowę systemu sieci gazociągów średniego i niskiego ciśnienia,
2. 2) gazociągi średniego i niskiego ciśnienia należy wykonać zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych, w przypadku budowy sieci gazowej należy uwzględnić strefy kontrolowane o szerokościach zgodnych z przepisami odrębnymi,
3. 3) w przypadku braku sieci gazowej dopuszcza się rozwiązania indywidualne w oparciu o gaz płynny.

Wnioskowana inwestycja została zaprojektowana wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], usytuowanej wzdłuż drogi, co odpowiada powyższym wymogom. Jednocześnie, jak podkreślał organ, § 15 ust. 3 pkt 9 lit. "b" m.p.z.p. określa nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenu MN na 6 m od linii rozgraniczających drogi ozn. KD-D2, a zatem budowa sieci nastąpi w sposób bezkolizyjny z ewentualną przyszłą zabudową nieruchomości.

Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 1683/17, im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. NSA podkreślił, że ani w punkcie 1, ani w punkcie 10 ustępu 2 art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" (verba legis - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.), nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną.

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami z właścicielami działki (którzy – co niesporne – nie wyrazili zgody na realizację inwestycji na działce).

Jak zauważył NSA m.in. w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15, przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję.

Rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają przy tym konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. I OSK 970/17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018r., sygn. II SA/Łd 540/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. II SA/Kr 526/16).

Trzeba także podkreślić, że, jak podniósł m.in. NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2409/19, jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości.

Przedstawiona przez inwestora dokumentacja dowodzi, że rokowania w niniejszym przypadku zostały przeprowadzone w sposób spełniający wymogi ustawowe. Skarżącym przedstawiono informacje na temat planowanej inwestycji, odbywano z nimi rozmowy, przesłano stanowisko na piśmie, proponowano zawarcie stosownych umów, w tym za wynagrodzeniem. Nie przyniosło to jednak spodziewanego rezultatu.

Organ odwoławczy dokonał także analizy uciążliwości planowanej inwestycji dla właścicieli przedmiotowej działki, która również w ocenie Sądu nie budzi zastrzeżeń, a zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. W toku postępowania uzyskano co do tego, w tym na etapie postępowania odwoławczego (w odniesieniu do zarzutów odwołania) szczegółowe i przekonujące stanowisko inwestora, które koresponduje z materiałem zgromadzonym w sprawie. Ze stanowiska tego wynika, że lokalizacja gazociągu na wskazanych działkach jest podyktowana ukształtowaniem i zagospodarowaniem całego terenu. Sieć gazowa została zaprojektowana wzdłuż istniejącej infrastruktury podziemnej jaką jest sieć wodociągowa, telekomunikacyjna oraz napowietrzna linia telekomunikacyjna. Gazociąg umieszczono pomiędzy napowietrzną linią telekomunikacyjną oraz przewodem telekomunikacyjnym wzdłuż ogrodzenia działki w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w działkę prywatną.

Ze względu na lokalizację w poboczu pasa drogowego kanalizacji deszczowej z wpustami ulicznymi oraz wskazany przez właścicieli działki nieczynny wodociąg, technicznie brak jest możliwości, aby zlokalizować przewody gazowe w tym samym miejscu co wodociągowe. Prace takie wykonuje się poprzez posadowienie nowych przewodów obok nieczynnych w pewnej odległości (0,3-0,5 m), tak aby bezkolizyjnie można było wykonać prace ziemne i montażowe. W tym przypadku na przeszkodzie stoi kanalizacja deszczowa, sieć telekomunikacyjna oraz ogrodzenie działki nr [...]. Względem linii wodociągowej niekorzystnie usytuowany jest kabel telekomunikacyjny, który przecina się z nią nie zachowując normatywnych odległości. Wodociąg jest co prawda nieczynny, ale w planach zarządcy może być inne wykorzystanie tej rury.

Z kolei lokalizacja gazociągu w pasie drogowym po drugiej stronie drogi jest niemożliwa ze względu na infrastrukturę podziemną zlokalizowaną w tym obszarze. Po zachodniej stronie drogi znajduje się bowiem chodnik wykonany z kostki brukowej, pod którym częściowo zlokalizowana jest kanalizacja sanitarna oraz na całej długości nowy odcinek sieci wodociągowej. Nie można zlokalizować gazociągu w chodniku oraz w poboczu ze względu na brak możliwości zachowania wymaganych odległości (min. 1,0 m) pomiędzy istniejącą infrastrukturą a gazociągiem. Na działkach prywatnych usytuowanych po zachodniej stronie drogi posadowione są słupy energetyczne wraz z linią napowietrzną, dalej kanalizacja sanitarna, a następnie znajdują się już wybudowane elementy budynków (takie jak schody, wykusze, balkony) co również uniemożliwia zachowanie wymaganych odległości minimalnych (1,0 m) od projektowanej sieci gazowej.

Odpowiadając na zarzut ograniczenia możliwości zabudowy działki nr [...] D. wyjaśniła, że na przedmiotowej działce, pomijając nieczynny wodociąg, występuje już sieć telekomunikacyjna oraz napowietrzna linia telekomunikacyjna, które na chwilę obecną ograniczają możliwość zabudowy działki. Gazociąg zlokalizowany pomiędzy tą infrastrukturą nie wpłynie bardziej na ograniczenie zabudowy niż obecnie wpływa istniejące uzbrojenie. Strefa kontrolowana przytoczona w piśmie dla projektowanego gazociągu średniego ciśnienia (do 0,5 MP) wynosi 1,0 m, tj. po 0,5 m na obie strony od osi gazociągu.

Dodatkowo, sieć gazowa zaprojektowana według miejscowego planu zagospodarowania terenu Gminy [...], znajduje się w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy, co oznacza, że w tym obszarze nie można wybudować żadnego budynku. W związku z powyższym, projektowana sieć gazowa na działce nr [...] nie ogranicza możliwości zabudowy działki oraz zmiany gabarytów budynków bardziej niż zapisy ww. planu. Lokalizacja sieci gazowej na działce [...] jest najbardziej optymalnym rozwiązaniem na projektowanym odcinku.

Istotne zastrzeżenia, które spowodowały konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji, wzbudził natomiast sposób określenia w rozstrzygnięciu wydanej w trybie art. 124 u.g.n. decyzji dokonanego ograniczenia korzystania z nieruchomości. Decyzja taka, ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i stanowiąca tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna precyzyjnie określać zakres wprowadzonego ograniczenia. Decyzja taka dotyczy ograniczenia prawa własności i niezwykle istotne jest, aby zakres tego ograniczenia został wskazany w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Niezbędne jest dokładne wskazanie granic takiego obszaru, a w razie takiej konieczności również odwołanie się do załącznika graficznego, na którym precyzyjnie zostanie zaznaczony obszar prowadzenia niezbędnych napraw czy robót budowlanych (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 797/19).

Załącznik graficzny w postaci mapy nie jest obligatoryjnym elementem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n., choć w praktyce często stosowanym z uwagi na lepszą czytelność rozstrzygnięcia pod kątem szczegółowego umiejscowienia ingerencji na działce (wyrok WSA w Lublinie, sygn. II SA/Lu 774/19). Niezależnie od powyższego, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji powinno być sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Prawidłowa konstrukcja rozstrzygnięcia (sentencji) decyzji pozwala na jasne i konkretne określenie jej przedmiotu, obowiązków lub uprawnień względem adresata z niej wynikających oraz konsekwencji, jakie decyzja ta wywiera w obrocie prawnym. Prawidłowe rozstrzygnięcie jako element decyzji administracyjnej musi być zredagowane w sposób jasny i zrozumiały dla adresata decyzji i niewymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony organu (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 70/19, wyroki WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. I SA/Ke 166/20, z dnia 24 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 560/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Bk 719/19).

W niniejszym przypadku dopuszczalność przedmiotowej inwestycji wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który, jak wyżej podniesiono, nie określa w sposób precyzyjny miejsca lokalizacji gazociągu. Organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie skorzystał także z możliwości przedstawienia terenu ograniczenia w formie załącznika graficznego do decyzji. W tej sytuacji opis jego położenia w samym rozstrzygnięciu winien być tym bardziej precyzyjny i nie może budzić żadnych wątpliwości. Tymczasem dokonany przez organ opis nie spełnia tych wymogów.

Po złożeniu wniosku przez inwestora organ I instancji pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia tegoż wniosku poprzez m.in. wskazanie odległości projektowanego gazociągu od granic działki z uwzględnieniem kierunków świata (k. 16 akt organu I instancji). W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że projektowany gazociąg zlokalizowany jest wzdłuż zachodniej granicy działki [...], na długości 28,5 m i odsunięty jest od 1,8 do 2,0 m w kierunku wschodnim. Na tej podstawie organ w wydanej decyzji orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu o średnicy 63 mm, "ustanawiając strefę kontrolowaną gazociągu w odległości ok. 1,8 m do ok. 2,0 m wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...]". W rozstrzygnięciu wskazano, że całkowita długość projektowanego gazociągu wynosi ok. 28,5 m, a powierzchnia strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego) wynosi ok. 0,0028 ha.

Zgodnie z takim rozstrzygnięciem należy wnosić, że to nie gazociąg (jego oś), ale strefa kontrolowana (jak należy wnosić – jej skrajny brzeg) ma być usytuowana w odległości ok. 1,8-2,0 m wzdłuż zachodniej granicy działki. Zważywszy, że strefa kontrolowana, co wprost wynika z tego samego rozstrzygnięcia, jest pasem gruntu o szerokości 1 m – po 0,5 m od osi przewodu gazowego – treść osnowy decyzji nakazuje (a w każdym razie pozwala) przyjąć, że sama oś gazociągu ma przebiegać w odległości od 2,3 m do 2,5 m od granicy działki, tj. 1,8 m (brzeg strefy kontrolowanej) + 0,5 m (odległość od brzegu strefy kontrolowanej do osi gazociągu) i odpowiednio 2,0 m + 0,5 m. Co istotne, w piśmie z dnia 16 lipca 2020 r., przedłożonym już na etapie postępowania odwoławczego, inwestor w dalszym ciągu podnosi, że "gazociąg umieszczono (...) wzdłuż ogrodzenia działki, ok. 1,9 m od zachodniej granicy działki". Trudno powiedzieć, czy odwołuje się tutaj do projektowanego (zakładanego) przebiegu gazociągu – który w ocenie Sądu byłby sprzeczny z opisanym rozstrzygnięciem organu, czy nie dostrzega powyższej rozbieżności.

Co więcej, także organ II instancji w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty, podnosi, że "analizując zaplanowany przebieg trasy gazociągu stwierdzić należy, że został zaprojektowany wzdłuż zachodniej granicy działki [...] na długości 28,5 m i odsunięty jest od 1,8-2,0 m w kierunku wschodnim. A zatem także decyzja organu odwoławczego zawiera niespójność w omawianym zakresie. Niezależnie od powyższego, nawiązując do uwag o konieczności precyzyjnego określenia zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zastrzeżenia musi budzić także wskazanie, że ograniczenie to ma nastąpić nie tylko przy tolerancji od 1,8 m do 2 m na całym odcinku 28,5 m, ale także przy określeniu tych wielkości w sposób przybliżony, tj. "około". Wszystkie wskazane wyżej braki w uściśleniu dozwolonego ograniczenia są w ocenie Sądu zbyt daleko idące, zwłaszcza w sytuacji gdy mogą "nakładać się" na siebie i powodować tym samym zbytnią dowolność interpretacyjną. Przypomnieć zaś należy, że chodzi tu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zatem ograniczenie prawa własności, które winno być określane w sposób ścisły i precyzyjny.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie uwzględni powyższą argumentację i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe uchybienia.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku).