Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją Nr [...] z 19 czerwca 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Rozbudowa ul. [...] w K. - drogi kategorii gminnej klasy dojazdowej, km 0+000 - 0+044,35 wraz z budową sieci kanalizacji opadowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz przebudową: sieci oświetleniowej, sieci elektrycznych i sieci gazowej, na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]. Stała się ona ostateczna 21 czerwca 2019 r.
Do organu w dniu 27 grudnia 2019 r. wpłynął wniosek W. Z. -współwłaściciela działki nr [...] obr. [...] o wznowienie postępowania w powyższej sprawie. Jako przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, ponieważ pomimo, iż jego zdaniem przysługuje mu przymiot strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ponadto wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Postanowieniem z 28 lutego 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie wznowienia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawca nie posiada legitymacji do wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie.
Zażalenie wniósł wnioskodawca kwestionując ocenę obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.
Wojewoda postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2020r. Znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.1186) zwanej dalej Pb, utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji.
W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca swój przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę drogi na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] wywodzi z faktu, iż jest współwłaścicielem działki nr [...] obr. [...]) jego zdaniem znajdującej się w sąsiedztwie, oraz dla której rozbudowywana droga stanowi połączenie z siecią dróg publicznych.
Z zasady stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 pkt 2 Pb). Przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20 Pb).
W postępowaniu zakończonym wydaniem omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę obszar oddziaływania obiektów, obejmował jedynie działki inwestycyjne nr [...] (KW 315512), [...] pozostające w zarządzie inwestora - Zarządu Dróg Miasta K. oraz działkę nr [...] co do której inwestor ma prawo wynikające z tytułu stosunku zobowiązaniowego. Żadna z wymienionych działek nie stanowi własności wnioskodawcy. Z zasady obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 Pb). Obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 ust. 20 Pb inwestycji liniowej, w postaci rozbudowy drogi dojazdowej, w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U.2019.1065), nie przekracza granic działek, na których jest ta inwestycja sytuowana, dlatego przymiot strony w omawianym postępowaniu przysługiwał właścicielom i zarządcy tych nieruchomości.
Według uchwały nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego 2013.5502) działki objęte omawianą inwestycją znajdują się w obszarze KDD - drogi dojazdowe. Działka nr [...] może mieć połączenie drogowe z działką nr [...], objętą planowaną inwestycją, za pośrednictwem działek nr [...] i [...], które według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również znajdują się w obszarze KDD. Wyznaczenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie funkcji np. dróg dojazdowych nie determinuje ewentualnego inwestora do objęcia projektem budowlanym całego obszaru o danej funkcji, lecz zobowiązuje go do planowania swej inwestycji zgodnie z ustalonymi funkcjami. Innymi słowy nie jednostki strukturalne miejscowego planu zagospodarowania terenu określają granice danej inwestycji, lecz oświadczane prawo inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane.
Według projektu budowlanego (k. 102) zagospodarowanie działki nr [...] zostało zaplanowane tak, by nie kolidować z ewentualną przyszłą inwestycją drogową na działce nr [...]. W tych okolicznościach nie można zarzucić niezgodności projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z 19 czerwca 2019 r., niezgodności z art. 5 ust. 1 Pb. Zatem omawiana inwestycja nie ogranicza działce nr [...] dostępu do drogi publicznej, ani nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy jej terenu. Zatem sprawa pozwolenia na przebudowę drogi dojazdowej na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku, współwłaściciela działki nr [...] (art. 28 kpa), czyli wnioskodawca nie jest stroną w tym postępowaniu. W kontekście drugiej przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie - art. 145 § 1 ust. 5 kpa, jako nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wskazano naruszenie prawa poprzez zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta K. projektu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Z treści tak postawionego zarzutu wynika, że pełnomocnik inwestora podejrzewa, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego był nieznany organowi l instancji przed wydaniem omawianej decyzji z 19 czerwca 2019 r. Okoliczność ta nie miała miejsca, ponieważ uchwała nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r. obowiązuje od 13 października 2013 r. Ponadto naruszenie prawa, zarzucane przez pełnomocnika wnioskodawcy organowi l instancji, nie jest przesłanką mogącą stanowić podstawę wznowienia postępowania, lecz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Do zbadania decyzji Prezydenta Miasta K. w trybie stwierdzenia jej nieważności jest właściwy Wojewoda. Organ II instancji nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa z urzędu.
Wnioskodawca przez swojego pełnomocnika zwrócił się o połączenie omawianej sprawy ze sprawą inwestycji planowanej na działkach nr [...] i [...], zakończonej decyzją nr [...].[...] Prezydenta Miasta K. z 26 lipca 2019 r., znak: [...], wydaną na rzecz spółki firma A dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, argumentując swój wniosek tym, iż w jedynym swoim podaniu o wznowienie zwrócił się o wznowienie dwóch postępowań powiązanych ze sobą. Z przedstawionego wniosku wynika, że pełnomocnik wnioskodawcy wychodzi z założenia, że zakres danej sprawy jest determinowany treścią wniosku, w czym nie mija się z prawdą. Jeżeli podanie dotyczy więcej niż jednej zakończonej sprawy, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć podanie w kontekście każdej sprawy osobno, jeżeli nie są ze sobą tożsame. O tożsamości spraw o pozwolenie na budowę decyduje m.in. osoba wnioskodawcy, obszar działki budowlanej i przedmiot inwestycji. Te trzy parametry są w obu sprawach różne, zatem nie są to sprawy tożsame i nie można połączyć ich w przypadku wniosku o wznowienie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył W. Z. wnosząc o:
- 1. uchylenie wskazanej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wymienioną na wstępie,
- 2. Doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy ulicy [...] z obowiązującym aktem prawa miejscowego, jakim jest bez wątpienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] w K., powołany we wniosku W. Z. z dnia 20.12.2019 r., a w szczególności:
- 2.1. Odstąpienie od budowy węzła drogowego w ulicy [...] i zjazdu na drogę wewnętrzną przebiegającą przez teren inwestycji, to jest przez działki oznaczone numerami [...] i [...] i zmianę w tym zakresie projektu budowlanego.
- 2.2. Przywrócenie w projekcie rozbudowy przebiegu drogi oznaczonej w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego symbolem KDD, stanowiącej dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica [...], dla północno - zachodniej części działki nr [...] jedn. ewid. [...], położonej w obszarze Ul6 mpzp.
- 3. Wstrzymanie wykonania wymienionej na wstępie decyzji do czasu uzyskania zgodności w zakresie wymienionym w pkt 1 i 2.
- 4. Uznanie, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obejmuje także działkę o nr ewid.[...], a to w wyniku pozbawienia tej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, dla jej części przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zabudowę usługową oznaczoną symbolem U16, co powoduje ograniczenie w jej zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Niewątpliwie stan ten jest wynikiem zatwierdzonego aktualnie projektu budowlanego, przez organ I instancji,
Zarzucając, iż wymienione na wstępie postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, ustaw i rozporządzeń oraz orzecznictwa, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności:
1 art. 7 i 7a K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawny obiektywnej oraz przyjaznej interpretacji przepisów, które przy rozstrzygnięciu sprawy powinny uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te rozstrzygnąć na korzyść strony,
2. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej wskutek rażącego, bez uzasadnionej przyczyny, odstępowania od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
3. art. 9 K.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,
4. art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły z stepującą bezczynnością organu, co potwierdzone zostało w załączonych pierwszych stronach postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego,
5. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, szczególnie dotyczącego odstępstwa w projekcie budowlanym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowym wypadku kontroli podlega postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 19 czerwca 2019 r., znak: [...], którą zatwierdził on projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Rozbudowa ul. [...] w K. - drogi kategorii gminnej klasy dojazdowej, km 0+000 - 0+044,35 wraz z budową sieci kanalizacji opadowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz przebudową: sieci oświetleniowej, sieci elektrycznych i sieci gazowej, na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]. Dlatego w tym postępowaniu sądowym istotne jest wyłącznie to, czy w/w inwestycja oddziałuje w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego na działkę skarżącego. Oddziaływanie inwestycji, dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zatwierdzonej odrębną decyzją o pozwoleniu na budowę, na rzecz innego inwestora i na innym terenie nie ma dla tej oceny znaczenia, a organ prawidłowo rozdzielił, formalnie dwa wnioski, zawarte w jednym piśmie skarżącego.
Następnie należy podkreślić, że w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest ocena postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, nie podlega ocenie zgodność z prawem decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o wznowienie. Dlatego zarzuty kierowane pod adresem decyzji o pozwoleniu na budowę, jakoby była ona niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego oraz z innymi przepisami, nie są w niniejszym postępowaniu w ogóle rozpatrywane i nie mogą odnieść zamierzanego przez skarżącego skutku. Jak już wskazano, w niniejszym postępowaniu sądowym, istotne jest wyłącznie to, czy w/w inwestycja oddziałuje w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego na działkę skarżącego, a jeśli nie oddziałuje, to czy jest to oczywisty brak oddziaływania.
W orzecznictwie aktualnie utrwalony jest pogląd, że w sytuacjach, kiedy brak przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszym postępowaniu.
W przedmiotowym wypadku decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. - drogi kategorii gminnej klasy dojazdowej, na odcinku niecałych 45 metrów wraz z budową sieci kanalizacji opadowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz przebudową: sieci oświetleniowej, sieci elektrycznych i sieci gazowej, na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...]. Rozbudowa ma polegać na nieznacznym poszerzeniu drogi i zamianie nawierzchni z kruszywa na nawierzchnię bitumiczną. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że teren inwestycji oddalony jest od granic działki skarżącego o ponad 100 metrów, a inwestycja nie obejmuje fragmentu ul. [...], który wskazuje skarżący jako miejsce, gdzie ze swojej działki będzie miał dostęp do ul. [...] tj. połączenia tej ulicy z działką [...] (projekt. K. 102). Inwestycja ta w żadnej mierze i nawet czysto hipotetycznie nie wpływa zatem na dostęp z działki skarżącego do drogi publicznej.
W takich okolicznościach faktycznych ocena, że w przedmiotowym postępowaniu, skarżącemu nie przysługuje status strony tego postępowania jest oczywista i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach postępowania po wznowieniu postępowania i dokonania w ramach tego postępowania merytorycznej oceny faktycznego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym techniczno-budowlane. Można bowiem w sposób oczywisty stwierdzić, brak jakiegokolwiek wpływu przedmiotowego zamierzenia na zagospodarowanie, w tym zabudowę działki skarżącego jak i na dostęp z jego działki do drogi publicznej. Powyższa konkluzja nie wymaga żadnej dodatkowej analizy, a ocena organu mogła być dokonana w oparciu o treść samego podania, gdyż z jego treści w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że pochodzi ono od podmiotu nie będącego stroną postępowania.
W tym stanie faktycznym w pełni należy zaaprobować poglądy organów, że działka skarżącego z oczywistych względów nie może zostać uznana, za znajdującą się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Brak również podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 k.p.a. W tym zakresie organ również wyraził prawidłową ocenę. Ponadto na tej podstawie, skutecznie wznowienia postępowania domagać się może strona tego postępowania, a jak z powyższych rozważań wynika, skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, dotyczącym inwestycji, polegającej na rozbudowie ul. [...] w K. na w/w działkach. Z tych przyczyn organ prawidłowo uznał, że w przedmiotowym wypadku brak podstaw do wznowienia postępowania i wydał postanowienie o odmowie jego wszczęcia.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.