Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5.09.2016r. nr [...] znak [...] ustalił z wniosku M.R. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny (3 lokale mieszkalne), oraz przebudową budynku zaplecza budowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania na garaż dwustanowiskowy, wolnostojący na działce nr [...] obr [...]. ewid. przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji podano, że dla obszaru objętego wnioskiem brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co spowodowało, że przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym art. 59 i następne cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Przedstawiono pozyskane w toku postępowania wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, w tym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 3.03.2016r, Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 15.03.2016r, Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 16.03.2016. Projekt decyzji pozyskał tzw. milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w trybie art. 53 ust. 5c ustawy, Marszałka Województwa [...] oraz Ministra Środowiska w trybie art. 53 ust.4 pkt.5 ustawy w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Pozyskano także opinie Zespołu Urbanistycznego przy Prezydencie Miasta K. Do decyzji zostały dołączone załączniki: warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym, jako załącznik nr l i 2, oraz wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej jako załącznik nr 3 wraz z załącznikiem graficznym mapą ewidencyjną w skali l: 1000 zał.nr.4.
Odwołanie od decyzji złożył M.R. zarzucając, że decyzja została oparta na błędnej analizie urbanistyczno - architektonicznej, wadliwie ustalonym stanie faktycznym pomijającym zabudowę ul. [...] co spowodowało szereg błędnych ustaleń. W szczególności wadliwie ustalono linie zabudowy jako nieprzekraczalną w odległości 2 m od ul. [...] - drogi gminnej, gdy tymczasem zgodnie z ustawą o drogach publicznych powinna ona wynosić 6m. Zdaniem strony linia zabudowy od ul. [...] powinna zgodnie z zapisem § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowić kontynuację sąsiedniej linii istniejącej zabudowy i zostać ustalona co najmniej w odległości 4m od granicy działki. Powinna także zostać ustalona od ul. [...]. Pominięto również, wbrew istniejącemu obowiązkowi uzasadnienie dla wybranej podstawy prawnej ustalenia linii zabudowy - § 4 ust. 4 rozporządzenia.
Odwołujący się podkreśla, że wątpliwości co do zasadności takiego ustalenia parametru budzi fakt, iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i rzekomego zaplecza, budowy, a nie nowej zabudowy. Podobnie odwołujący ocenia jako wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej garażu wyłącznie od strony ul.[...], gdy tymczasem garaż jest usytuowany dłuższym bokiem od strony ul.[...]. Błędnie też przyjęto do porównania zabudowę spośród występującej wyłącznie przy ul. [...] nie rozszerzając porównania o dalsze lokalizacje. Odwołujący zarzucił także brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, istniejących rzeczywiście na terenie inwestycji zabudowań. Niewłaściwe jest określenie istniejącej na działce [...] obr. [...] zabudowy jako zaplecza budowy gdy tymczasem jest to garaż wolnostojący będący samowolą budowlaną. Jego zdaniem wnioskowana inwestycja została zrealizowana przez Wnioskodawczynię z pominięciem stosownych decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 listopada 2016r nr [...], na podstawie 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu podano, iż w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, względnie wynikającego z wymogów tzw. postępowania naprawczego. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych, bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zrealizowanych z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.
Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej, oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, Lex nr 1340220). Weryfikacja podstaw do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w omawianym przypadku należy do organu właściwego do wydania decyzji wz. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wadliwie, zaś to stwierdzenie dotyczy zarówno braku dokumentów budowlanych wydanych w sprawie - pozwoleń na budowę, decyzji ustalającej warunki zabudowy jak też braku stosownych ustaleń przeprowadzonej analizy urbanistyczno architektonicznej.
Konieczne jest więc zweryfikowanie przez organ I instancji, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku przy ul. [...] w K. są objęte ostatecznymi decyzjami Organu budowlanego, w jakim zakresie zostały już wykonane i w jakim wykraczają poza wydana ostateczna decyzję WZ. Podsumowując, Kolegium podało, iż uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dodatkowego postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 k. p. a. Wskazane wyżej uchybienia o charakterze procesowym powoduje w ocenie Kolegium, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.R. nie zgadzając się ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym, w decyzji kasacyjnej, iż nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zrealizowanych z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej jest to stanowisko sprzeczne z przepisami art. 29 ust. 1 pkt. 24 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego gdyż budowa obiektów użytkowanych jako obiekty zaplecza budowy nie wymagają ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Nie ma przeszkód prawnych dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z zaplecza budowy na obiekt stały garażowy przed zakończeniem budowy. Strona zaprzecza by postępowanie zostało przeprowadzone w celu legalizacji istniejącej inwestycji ponieważ roboty budowlane nie zostały zakończone, nie odebrane i nie toczy się żadne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że na aprobatę zasługuje pogląd SKO, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w ramach postępowania legalizacyjnego. Na poparcie takiego stanowiska, przywołać można przykładowo wyrok NSA z 10.12.2015 roku, sygnatura II OSK 943/14, LEX nr 2067953, czy wyrok NSA z 14.01.2014 r. roku, sygnatura II OSK 1890/12, LEX nr 1568297.
Pierwszy z tych wyroków dotyczy stanu faktycznego w pewnym stopniu zbliżonego do wynikającego z wniosku skarżącej w zakresie jakiej wniosek dotyczy garażu (budynku zaplecza budowy). W tamtej sprawie dotyczył legalnie wybudowanego obiektu tymczasowego, który po upływie okresu użytkowania, wbrew przepisom nie został rozebrany. W sprawie tej NSA stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji, w takim zakresie w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest możliwe zatem żądanie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej. Dążenie do pozostawienia obiektu, którego okres użytkowania już minął i który mimo obowiązku rozbiórki nadal faktycznie istnieje, poprzez uzyskanie dla takiego obiektu decyzji o warunkach zabudowy, zmierza w istocie do obejścia prawa i pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W drugim z przywołanych wyroków wyrażony został pogląd, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazano też, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., P 37/06, nie powinno budzić wątpliwości, że omawiane w wyroku unormowanie stanowi wyjątek od zasady, według której nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie. Rozróżnienia bowiem wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego) (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 kwietnia 2008 r., II SA/Go 122/08).
Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności faktycznych niniejszego postępowania, w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wniosek dotyczy dwóch odrębnych obiektów: budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu (tzw. budynku zaplecza budowy). Odnośnie budynku mieszkalnego już we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i piśmie uzupełniającym skarżąca wskazała, że faktycznie został on zrealizowany, zmianie nie ulegnie ani powierzchnia zabudowy, ani powierzchnia użytkowa, ani też kubatura, czy wysokość i ilość kondygnacji. Wskazała też cel złożenia wniosku, jakim jest możliwość oddania budynku do użytkowania, z uwagi na jego zrealizowanie niezgodnie z decyzją WZ z 2001 roku i opracowanym na jej podstawie projektem. W tej sytuacji, wydanie przez organ I instancji decyzji w tzw. trybie zwykłym, czyli jak dla obiektu, który dopiero ma powstać, bez dokonania ustaleń w przedmiocie, jaki obiekt pierwotnie miał powstać zgodnie z prawem, jaki jest aktualny stan na terenie objętym wnioskiem i czy toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego było oczywiście błędne, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji.
Odnośnie garażu wskazano we wniosku, że pewne prace mają być przy nim jeszcze wykonane i że ma on powstać wskutek zmiany przeznaczenia legalnie wzniesionego budynku zaplecza budowy. Jednakże w świetle okoliczności faktycznych, wynikających z akt postępowania, w szczególności odwołania, również w tym zakresie istnieją uzasadnione wątpliwości, czy obiekt ten nie został już zrealizowany, nie zmieniono sposobu jego użytkowania, a decyzja o warunkach zabudowy ma służyć jedynie zalegalizowaniu istniejącego już przed jej wydaniem stanu faktycznego. Szczególnie, że z analizy w ogóle nie wynika co się kryje pod terminem "budynek zaplecza budowy", który z natury rzeczy winien być obiektem tymczasowym. Dlatego również w tym zakresie zachodzi konieczność przeprowadzenie przez organ I instancji analogicznego postępowania jak odnośnie budynku mieszkalnego.
Wskazać ponadto należy, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym budynku garażu, oparta jest na wadliwie sporządzonej analizie i jest nieprawidłowa również z innych przyczyn niż wskazane powyżej. Mimo, że w/w obiekt usytuowany jest w narożniku działki nr [...], jest oddalony od jezdni ul. [...] o ok. 2 metry, a od jezdni ul.[...] o ok. 3 metry, a sam teren inwestycji przylega do dwóch dróg publicznych tj. gminnej ul. [...] (działka drogowa nr [...]) i powiatowej ul. [...] (działki drogowe nr [...] i nr [...]. urbanista wyznaczył linię zabudowy tylko odnośnie drogi gminnej ul. [...] Zaznaczyć natomiast należy, że jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13, LEX nr 2087384).
Poza tym linia zabudowy od strony ul. [...] wyznaczona jest nieprawidłowo, niezgodnie z opinią ZIKIT (k.[...] akt administracyjnych). W opinii tej wskazano, że obiekt winien być usytuowany od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] i ul. [...] w odległości zgodnej z art. 43 pkt 1,2 ustawy o drogach publicznych. Art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi natomiast, że obiekty budowlane przy drogach powinny być w terenie zabudowy usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 metrów jeśli jest to droga powiatowa i 6 metrów jeśli jest to droga gminna. W myśl art. 43 ust. 2 w/w ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze powiatowej lub gminnej, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
W przedmiotowym wypadku takiego dokumentu w aktach brak, a zatem urbanista, a za nim organ winien wyznaczyć linię zabudowy zgodnie z opinią ZIKIT tj. przy uwzględnieniu odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego w ponownym postępowaniu, organ I instancji uwzględni również powyżej wskazane poglądy prawne.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., z którego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.