Uzasadnienie
Wojewoda M., postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127, art. 141 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S.K.na postanowienie Starosty B. z dnia 8 czerwca 2020 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. S.K. wystąpił do Starosty B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – parceli budowlanej I kat. nr [...] położonej w B., obręb 6. Wnioskodawca wskazał, iż został złożony wniosek o unieważnienie decyzji Starosty B. z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...]. W ocenie wnioskodawcy, sprawa zainicjowana składanym obecnie wnioskiem o zwrot nieruchomości winna być zawieszona do czasu rozstrzygnięcia postępowania nieważnościowego.
Starosta B., postanowieniem z dnia 8 czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 61 a § 1, art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) w związku z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 65 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S.K. z dnia 24 kwietnia 2020 r. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu parceli budowlanej [...] położonej w B.. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał w szczególności, że ostateczną decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...], Starosta B. odmówił zwrotu parceli budowlanej nr [...] położonej w B., obręb 6. Jak wynika z treści tej decyzji, S.K. był wnioskodawcą w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu nieruchomości, brał w nim udział i decyzja Starosty B. z dnia 24 sierpnia 2004 r jako stronie została mu doręczona.
Decyzja ta, wobec niezaskarżenia, stała się ostateczna z dniem 14 wrześnie 2004 r. Zasada trwałości decyzji administracyjnych sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. nie pozwala na powtórne prowadzenie postępowania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ponowne wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie stanowiłoby naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis zatem art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy).
Na skutek zażalenia S.K. Wojewoda M. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 20 sierpnia 2020 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty B.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 61a k.p.a., a następnie wskazał w szczególności, że ostateczną decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...], Starosta B. odmówił zwrotu parceli budowalnej nr [...] położonej w B. w obrębie 6, ze względu na to, iż w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, było na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego, wpisane do księgi wieczystej po 1 stycznia 1998 r., na rzecz spółki akcyjnej, nie będącej własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.
Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznaczał brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Jak wynika z treści decyzji, S.K. był wnioskodawcą postępowania administracyjnego, natomiast wobec niezaskarżenia decyzja stała się ona ostateczna z dniem 14 września 2004 r. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest m.in. fakt uprzedniego wydania decyzji rozstrzygającej już tożsamą sprawę, a więc wiąże się z zagadnieniem powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata). Warunkiem jest zatem stwierdzenie tożsamości sprawy wynikającej z treści wniosku ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną. W obecnie analizowanym wniosku S.K. ponownie zwrócił się o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcela gruntowa [...], położona w B., a zatem na gruncie obu omawianych spraw mamy do czynienia z tym samym podmiotem oraz tożsamym przedmiotem, jak również od czasu wydania ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...], nie uległ zmianie ani stan faktyczny – w stopniu istotnym – ani prawny sprawy.
Na gruncie tych ustaleń i rozważań organ odwoławczy zgodził się ze wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentem, iż "inną uzasadnioną przyczynę", dla której zasadnym było odmówienie przez organ I instancji wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanym we wnioskach S.K., stanowi fakt, iż w tożsamej sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie. Była to zarazem okoliczność znana organowi I instancji w chwili wniesienia przez stronę żądania, dla której przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego byłoby niecelowe. W tych okolicznościach nie było podstaw do zawieszenia postępowania, które nie zostało wszczęte.
Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawcy dotyczących terminu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, Wojewoda M. wskazał, iż stwierdzenie nieważności zawsze odnosi skutek ex tunc, tj. od momentu wydania danej decyzji, co oznacza, że traktuje się takie rozstrzygnięcie jako niebyłe. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty B. z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...], w tym trybie skutkować będzie zatem tym, że wszczęta wówczas sprawa będzie musiała być ponownie prowadzona i termin wygaśnięcia roszczenia zwrotowego wprowadzony w art. 136 ust. 7 u.g.n. (dodanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami – Dz. U. z 2019 r. poz. 801) nie będzie miał w tej sytuacji zastosowania – stosownie do treści art. 4 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7.
Pismem z dnia 25 września 2020 r. S.K. złożył skargę na powyższe postanowienie Wojewody M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sytuacji prowadzonego postępowania nieważnościowego i zawitego terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości;
2) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o zwrot nieruchomości może być najpóźniej złożony do dnia 14 maja 2020 r. – i wyjaśnił, że celem zapobieżenia skutkowi w postaci wygaśnięcia uprawnienia do złożenia wniosku o zwrot wystąpił do Starosty B. jeszcze przed datą 14 maja 2020 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej uprzednio nieruchomości oraz do Wojewody M. z wnioskiem o unieważnienie decyzji z 2004 roku. Dalej skarżący podał, że nie kwestionuje faktu, iż w tej sprawie w 2004 roku zapadło już orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej; obecnie toczy się postępowanie o unieważnienie tej decyzji. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", które uniemożliwiają wszczęcie postępowania i następnie jego zawieszenie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania nieważnościowego.
Przepisy k.p.a. nie zawierają katalogu sytuacji, enumeratywnie wyliczonych przyczyn, których zaistnienie powoduje, warunkuje odmowę wszczęcia postępowania. W sytuacji wprowadzenia przez ustawodawcę zawitego terminu, którego upływ powoduje dla skarżącego ujemne skutki prawne w postaci niemożności ubiegania się o zwrot nieruchomości – uprawnionym jest twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do twierdzenia Wojewody M., iż po ewentualnym unieważnieniu decyzji będzie musiało być prowadzone ponownie postępowanie – skarżący wskazał, że – jakkolwiek jest ono korzystne dla skarżącego – nie daje skarżącemu procesowej gwarancji, iż będzie mógł skutecznie wnioskować o zwrot nieruchomości. Prowadzone wówczas postępowanie nie zostanie wszczęte z urzędu ad hoc, a jedynie na wniosek skarżącego, o ile organ nie uzna go za spóźniony.
Zdaniem skarżącego, twierdzenia Wojewody M., nie stanowią wiążącej wykładni przepisów oraz więżących wskazań co do dalszego postępowania dla innych organów. Taką gwarancję daje natomiast orzeczenie sądu, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Skarżący dodał, że instytucja zawieszenia postępowania, wyrażona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pozwala na zawieszenie postępowania z powodu zagadnienia wstępnego, a takim zagadnieniem wstępnym jest oczekiwany wynik prowadzonego obecnie postępowania nieważnościowego. Ponadto istnieje możliwość zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron (art. 98 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi uznając je za niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.
Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postepowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego.
Podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upatruje się nie tylko w jakichś szczególnych okolicznościach wykluczających czynienie użytku z kompetencji jurysdykcyjnej, ale także w braku przesłanek do wydania przewidzianej prawem decyzji kształtującej czyjąś sytuacją prawną. Ogólnie rzecz ujmując, tylekroć zachodzą wspomniane podstawy, ilekroć ktoś domaga się czynności jurysdykcyjnych od organu administracji publicznej, a obiektywnie nie ma możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, innymi słowy, nie ma sprawy administracyjnej, która pozostaje nierozstrzygnięta i rozstrzygnięcia wymaga.
W niniejszym przypadku organy obu instancji – Starosta B. i Wojewoda M. – odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z uwagi na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej przedmiotową sprawę, tj. decyzji ostatecznej z dnia 24 sierpnia 2004 r., znak: [...], którą Starosta B. – po przeprowadzeniu postępowania na wniosek S.K.– odmówił zwrotu parceli budowalnej nr [...] położonej w B. w obrębie 6. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd podziela stanowisko organów co do tego zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy naówczas rozstrzygniętej i sprawy, której dotyczy wniosek S.K. z dnia 24 kwietnia 2020 r. Ponowne postępowanie w tej sprawie nie może być wszczęte dopóki wspomniana decyzja ostateczna Starosty B. z dnia 24 sierpnia 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym – podkreślić przy tym trzeba, że stanowi ona przeszkodę nie tylko do merytorycznego orzekania po raz drugi, ale także do podejmowania na nowo czynności jurysdykcyjnych.
Wszczęcie postępowania nieważnościowego co do ostatecznej decyzji Starosty B. samo przez się niczego w tym zakresie nie zmienia – nie znosi ono mocy wiążącej tej decyzji ani domniemania jej ważności; nie znosi też stanu rei iudicatae.
Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i traktowanie kwestii ewentualnej nieważności odnośnej decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. Takiego rozwiązania nie usprawiedliwia ani nie uzasadnia powoływana przez skarżącego norma z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z argumentacji skargi zdaje się wynikać, że skarżący w istocie nie kwestionuje okoliczności rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną ani tego, że ta okoliczność stanowi obecnie przeszkodę do ponownego orzekania w sprawie – a dąży jedynie do uzyskania gwarancji, że w razie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jego roszczenie nie będzie uznane za wygasłe z uwagi upływ czasu. Skarżący zdaje się w tej mierze oczekiwać od Sądu wiążącej oceny prawnej, potwierdzającej niejako stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę M.. Zauważyć w związku z tym trzeba, że granice rozpoznania i orzekania Sądu, a także granice, w jakich Sąd może formułować ocenę prawną, wyznacza przedmiot zaskarżenia – w tym przypadku postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ramach kontroli tego postanowienia Sąd nie może zatem przesądzać ani w sposób wiążący wypowiadać się co do tego, jakie będą implikacje ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tudzież jakie czynności bądź rozstrzygnięcia powinny wtedy podjąć właściwe organy.
Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza art. 61 ani art. 61a § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.