Uzasadnienie
Starosta W. decyzją z dnia 28 lipca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej p.b.), na wniosek N. Sp. z o.o. w S. orzekł:
- - w punkcie I o niezbędności wejścia na działkę nr [...] położoną w miejscowości W. obr. [...], gm. W. na odcinku od ulicy J. (ulica gminna publiczna) do działek nr [...], [...] położonych w miejscowości W. obr. [...], gm. W., celem czasowego przejazdu pojazdów ciężarowych tj. dwóch pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej do 16 ton dla pojazdu ciężarowego i do 24 ton dla pojazdu specjalistycznego - betoniarki umożliwiającego wykonywanie prac przygotowawczych i robót budowlanych;
- - w punkcie II o określeniu obszaru zajętości działki nr [...] w W. obr. 1, gm. W. – "całą szerokością drogi na długości jak w pkt. l, z zastrzeżeniem zorganizowania przez Inwestora przejazdu pojazdami w sposób umożliwiający innym użytkownikom jej użytkowanie w sposób dotychczasowy";
- - w punkcie III o tym, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydaje się na okres "od dnia 15 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2022 r. od dnia wydania decyzji";
- - w punkcie IV o zobowiązaniu N. Sp. z o.o. w S. do przywrócenia działki nr [...] do stanu, jaki istniał przed rozpoczęciem przejazdu pojazdów ciężarowych tj. dwóch pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej do 16 ton dla pojazdu ciężarowego i do 24 ton dla pojazdu specjalistycznego - betoniarki, po zakończeniu przejazdu, a w przypadku uszkodzeń uniemożliwiających użytkowanie drogi w trakcie realizacji inwestycji - dokonania niezbędnych napraw koniecznych do jego normalnego użytkowania. Wszelkie powstałe szkody podlegają naprawie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek N. Sp. z o.o. w S. z dnia 20 lipca 2020 r. Uzasadniając wniosek wnioskodawca podniósł, że na działkach nr [...], [...] kontynuuje budowę "Osiedla K.", która jest kolejnym etapem inwestycji rozpoczętej w 2012 roku przez poprzedniego właściciela Spółki G.. W ramach tej inwestycji zostały już wykonane dwa segmenty A i B budynku wielorodzinnego składającego się z czterech segmentów (A,B,C,D). Obecnie inwestor planuje kończyć roboty budowlane przy jednym z budynków. W czerwcu 2020 r. rozpoczęto kolejny etap inwestycji. Wnioskodawca zaznaczył również, że w decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej uznał poprzez w/w działkę, będącą w istocie drogą wewnętrzną, dostęp do drogi publicznej. Wnioskodawca podniósł, że nie udało mu się uzyskać zgody właściciela działki drogowej tj. Gminy W. na zajęcie tej nieruchomości w celu transportu niezbędnych do przeprowadzenia materiałów budowlanych i sprzętu niezbędnego do kontynuowania inwestycji.
Na tą okoliczność przedłożył dokumenty w postaci pisma działającego w imieniu Gminy W. - Gminnego Zarządu Dróg oraz projekt umowy, która miałaby być zawarta pomiędzy właścicielem nieruchomości z wnioskodawcą, na okoliczność udostępnienia nieruchomości. W ocenie wnioskodawcy postawione warunki są nie do przyjęcia, gdyż w istocie sprowadzają się one do sfinansowania przebudowy drogi, co nie jest zadaniem jej użytkownika. Na tę chwilę inwestor posiada zgodę na zasadzie sukcesji po poprzedniku prawnym, a ta obowiązuje do dnia 14 sierpnia 2020 r. Brak zgody uniemożliwi kontynuowanie realizacji inwestycji.
Po analizie dokumentacji organ stwierdził, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych jest niemożliwe bez wejścia w teren działki [...] położonej w miejscowości W. obr. [...]. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki przewidziane do zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy prawo budowlane, tj. zaistniała niezbędność wejścia na nieruchomość sąsiednią w celu realizacji prac przygotowawczych i robot budowlanych oraz inwestor nie uzyskał zgody właściciela na jej wykorzystanie w sposób niezbędny dla realizacji inwestycji. Wreszcie inwestor dysponuje ostatecznym pozwoleniem na realizację inwestycji, dla której realizacji stało się konieczne zajęcie działki sąsiedniej.
W ocenie organu nie można stawiać wnioskodawcy zarzutu, że nie zaakceptował warunków stawianych przez gminę tj. sfinansowania przebudowy drogi. Nie można bowiem uznać złożenia oświadczenia przez właściciela nieruchomości, która jest niezbędna do zajęcia w celu realizacji robót budowlanych, w którym są postawione warunki niewspółmierne i nieadekwatne do sposobu wykorzystania nieruchomości przez inwestora, a takim jest w istocie zamiar pozyskania od inwestora środków na przebudowę drogi. Ponieważ droga [...] nie jest drogą publiczną, nie będą tu miały zastosowania regulacje z ustawy o drogach publicznych, konieczne więc było uzyskanie zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na zasadach cywilistycznych. Organ w oparciu o zgromadzony materiał uznał, że spełniona została przesłanka niezbędności wejścia na przedmiotową nieruchomość. Z posiadanych z urzędu dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę oraz map sytuacyjnych wynika bezpośrednie sąsiedztwo drogi wobec działek nr [...], [...], na których ma być realizowana inwestycja.
Nie ulega wątpliwości, że rodzaj przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga dostarczenia na plac budowy materiałów oraz sprzętu na jaki wskazuje wnioskodawca, a lokalizacja inwestycji wskazuje, że jedynym sposobem jest przewiezienie go poprzez drogę wewnętrzną na działce [...].
Organ zgodził się również z argumentem wnioskodawcy, że art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do orzeczenia o niezbędności wejścia na nieruchomość sąsiednią w celu dostarczenia na teren budowy materiałów oraz niezbędnego sprzętu, koresponduje to z istotą tej regulacji.
Organ wskazał, że przy określaniu warunków korzystania z nieruchomości, miał na uwadze ogólno- publiczny charakter użytkowania z drogi wewnętrznej, jak również rozłożony w czasie okres z niej korzystania i to, że może zaistnieć potrzeba wcześniejszego naprawienia stanu nawierzchni, niż dopiero po zakończeniu użytkowania przez wnioskodawcę.
Jednocześnie organ nie uznał za uzasadnione nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu wniosek o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, jest nie uzasadniony, a przynajmniej przedwczesny.
Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Starosta W. nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina W., zarzucając skarżonej decyzji: naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości pomimo istnienia uzgodnienia pomiędzy N. sp. z o. o. oraz Gminą W. w zakresie przewidywanego sposobu, zakresu i terminów korzystania z działki gminnej nr [...], a także rekompensaty z tego tytułu (protokół z dnia 8 czerwca 2020 r.) oraz poprzez uwzględnienie wniosku złożonego w złej wierze podczas prowadzonych negocjacji między stronami oraz dokonanych uzgodnień w dniu 8 czerwca 2020 r.; naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Gminie W. czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, składania wniosków, wyjaśnień oraz zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.
Wojewoda M. decyzją z dnia 23 listopada 2020 r., znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 - tekst jednolity ze zm.) w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie niezbędności wejścia na teren nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości W. obr. [...], gm. W..
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określona w art. 47 ustawy Prawo budowlane ma charakter szczególny, co winno budzić w organach ją stosujących obowiązek należytej ostrożności w jej stosowaniu i dokładności wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia na tej podstawie. Charakter ten wynika z tego, że wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości, ograniczając temu ostatniemu prawo do dysponowania nieruchomością w czasie i zakresie wskazanym w decyzji. Zasadą jest, że inwestor może wejść na teren sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu jedynie za zgodą jego właściciela i po ustaleniu z nim przewidywanego sposobu, zakresu i terminu korzystania z tej nieruchomości, budynku lub lokalu. Jednak art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przewiduje, że jeżeli między inwestorem a właścicielem sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu nie dojdzie do zawarcia porozumienia w przedmiocie możliwości korzystania z tej nieruchomości, budynku lub lokalu, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, może wydać decyzję umożliwiającą inwestorowi wykonującemu roboty budowlane wejście na sąsiednią nieruchomość, do cudzego budynku lub lokalu. Natomiast potrzeba wykonania prac budowlanych powinna wynikać z pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, weryfikując zasadność wniosku powinien ocenić czy wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania wnioskowanych prac, a także sprawdzić czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu i czy starania te okazały się bezskuteczne. Dopiero łączne spełnienie obu tych warunków umożliwia organowi wydanie pozytywnej decyzji w sprawie.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta W. wydał rozstrzygnięcie w sprawie bez wnikliwej analizy materiału dowodowego. Z dokumentacji sprawy jednoznacznie nie wynika, że Gmina W. sprzeciwia się przejazdowi pojazdów budowy przez drogę wewnętrzną (dz. nr [...]). Konieczność przejazdu pojazdów o masie wyższej niż wyznaczona przez konstrukcję drogi (w tym przypadku 2,5 tony - zgodnie z ustawionym przez zarządcę drogi znakiem pionowym) wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi. Zgoda na taki przejazd była udzielana już kilkukrotnie na rzecz inwestora, nawet po wydaniu skarżonej decyzji. Strony podjęły próbę porozumienia się, lecz inwestor nie zaakceptował warunków proponowanej umowy i złożył wniosek o wejście na teren nieruchomości gminnej.
W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy wniosek jest próbą ominięcia przez wnioskodawcę odpowiedzialności za ewentualne zniszczenia, co podnosi odwołujący. Instytucja wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości nie służy takim celom. Spory z tytułu naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z cudzej nieruchomości, w sytuacji objętej przepisem art. 47 ustawy Prawo budowlane rozstrzyga sąd powszechny. Zrozumiałym jest, że zarządca drogi chciałby uniknąć perspektywy wieloletniego dochodzenia roszczeń o naprawienie ewentualnych uszkodzeń mienia gminnego od spółki o kapitale 11000 zł (ryzyko braku możliwości pokrycia ewentualnych szkód). Wątpliwości budzi także udzielenie zgody na wejście na teren cudzej nieruchomości na okres aż 28,5 miesiąca.
Dodatkowo organ II instancji zauważył, że właściciel działki, wobec której orzeczono o konieczności wejścia na jej teren, o ograniczeniu prawa własności dowiedział się dopiero po otrzymaniu skarżonej decyzji. Możliwość wypowiedzenia się w sprawie właściciel działki miał dopiero w odwołaniu. Nie ma przy tym znaczenia, że właścicielem działki jest gmina, a nie osoba fizyczna czy prawna.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że czym innym jest dostęp do drogi publicznej, a czym innym zgoda na przejazd pojazdów o masie wyższej niż dopuszczona przez zarządcę drogi, co wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi. Jeśli jednak Starosta W. (który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji) dopatrzyłby się, że pozwolenie na budowę niniejszej inwestycji zostało wydane bez faktycznego bądź prawnego dostępu do drogi publicznej winien wznowić postępowanie z urzędu.
Ponadto, organ II instancji nie podzielił poglądu o szerokim rozumieniu instytucji niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej określonej w art. 47 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do orzecznictwa wskazał, że warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedni występuje, gdy obiekty na których mają być wykonane prace znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej odległości od niej, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich przeprowadzenie. Zatem przejazdu pojazdów ponadnormatywnych po działce drogowej nie można traktować jako spełniających kryteria art. 47 ustawy Prawo budowlane.
Organ II instancji wytknął, że organ l instancji nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji danych identyfikacyjnych decyzji będącej podstawą wykonywania przez N. Sp. z o.o. robót budowlanych związanych z budową, co do której orzeczono o niezbędności wejścia na teren działki nr [...]. Jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej była weryfikacja zasadności wniosku i ocena czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne do wykonania robót, na które inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. Jest to fakt znany organowi l instancji z urzędu, lecz nieznany organowi odwoławczemu.
W związku z powyższym, akta pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji zostały przekazane w ramach art. 136 kpa. Analiza tych akt wykazała, że inwestor uprawniony jest do wykonywania robót budowlanych na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w W.. Powyższe potwierdza, że organ l instancji w ogóle nie zweryfikował pozwolenia na budowę, ponieważ wbrew temu co zostało wskazane w zaskarżonej decyzji działki nr [...], [...] wcale nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ I instancji nie wymienił prawidłowo wszystkich działek, na których inwestor wykonuje roboty budowlane, przywołując tylko numery działek wyszczególnione we wniosku.
N. Sp. z o.o. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody M., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła
- I. naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 7 i 77 § 1,80 kpa poprzez:
- - błędne ustalenie, że Gmina W. nie sprzeciwia się przejazdowi pojazdów (na dzień orzekania), podczas gdy kolejna zgoda czasowa dla strony skarżącej wydana została w dniu 19 sierpnia 2020 r. na okres do 30 września 2020 r. i nie była wystarczająca do dokończenia inwestycji, a na dzień orzekania przez organ II instancji zgody Gminy W. na korzystanie z nieruchomości nie było,
- - nieustalenie, iż działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną ogólnie dostępną, a gmina W. stosuje wobec skarżącego postępowanie dyskryminujące (naruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przerzucające na inwestora ciężar przebudowy drogi wewnętrznej, podczas gdy korzystają z niej wszyscy okoliczni mieszkańcy i przedsiębiorcy;
- - błędne ustalenie, że wniosek skarżącego o zezwolenie na wejście na nieruchomość Gminy W. jest próbą ominięcia odpowiedzialności za szkody, podczas gdy spółka posiada majątek – jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której prowadzi inwestycje, na ten cel wydatkowała ponad 2 mln zł (na co przedstawiła dowody), stąd argument organu II instancji o kapitale zakładowym 11 000 zł wskazującym na brak majątku spółki jest nieporozumieniem, niezrozumieniem zasad funkcjonowania spółek kapitałowych i prowadzenia działalności gospodarczej;
- - błędne ustalenie, że działki nie są działkami sąsiednimi wobec działki nr [...];
- - błędne ustalenie, że nieruchomość skarżącego nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp ten został uzgodniony z Gminą na etapie uzyskania pozwolenia na budowę i jest realizowany poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy W. - ul. J.;
- - nieustalenie i niedokonanie oceny niezbędności wejścia na działkę nr [...];
- 2) art. 10 kpa poprzez nieuwzględnienie, że ewentualne naruszenie prawa Gminy do uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy i wpływu takiego Gmina W. nie wykazała;
- 3) art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nie odniesienie się do wskazywanych przez skarżącego faktów, argumentów i dowodów przemawiających za istnieniem przesłanek do uzyskania zgody na wejście na nieruchomość Gminy W. stanowiącej drogę wewnętrzną w zarządzie wspólnoty samorządowej, w tym do niezasadnego różnicowania dostępu do tej drogi;
- 4) art. 15 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i brak ponownego rozpoznania sprawy, w tym nie zbadania istnienia przesłanek wydania zgody na wejście na nieruchomość w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane;
- II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
- 1) dokonanie błędnej wykładni art. 47 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, że wskazany przepis dotyczy wyłącznie wejścia na nieruchomość sąsiednią w celu prowadzenia robot budowlanych na granicy nieruchomości, tj. zastosowanie wykładni zwężającej, z pominięciem celu i funkcji tego przepisu jakim jest umożliwienie wykonania robot budowlanych poprzez czasowe korzystanie z nieruchomości sąsiednich, bez odgórnego ograniczenia sposobu tego korzystania, zależnego od stanu faktycznego danej sprawy.
W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoczynając, należy przytoczyć treść art. P.b. w brzmieniu na dzień wydawania decyzji:
Art. 47.
- 1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
- 2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
- 3. Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
- 4. Zajęcie, na potrzeby budowy, pasa drogowego lub jego części może nastąpić po spełnieniu wymagań określonych w odrębnych przepisach.
Jak wynika z niekwestionowanych twierdzeń Gminy W. zawartych w odwołaniu /k.42 verte/, działka nr [...] (ul. J.) jest drogą wewnętrzną własności Gminy, klasy D. Stanowi szlak komunikacyjny (dojazd) do zlokalizowanych wzdłuż niej zabudowań mieszkalnych oraz innych nieruchomości. Jej podbudowa i nawierzchnia dostosowane są do obciążeń ruchem na poziomie KR2, dlatego wjazd na w/w drogę ograniczony jest znakiem drogowym pionowym o dopuszczalnym tonażu do 2,5 t. Podkreślenia wymaga, że jest to droga dojazdowa ogólnodostępna, pomimo braku statusu drogi gminnej, a zatem jest całkowicie dostępna dla ruchu.
Zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz.U.2020.470 t.j.): Art. 8.
- 1. Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
1a. Podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.
- 2. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
- 3. Finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
- 4. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej.
Drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna - fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. II SA/Gd 756/17, LEX nr 2439401). Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania.
Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, zależy zatem także od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim należy zauważyć, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Działka nr [...] (ul. J.) należy do dróg wewnętrznych publicznie dostępnych, dla wszystkich podmiotów. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest w taki sam sposób dostępna także dla skarżącego. Potwierdza to uzyskanie przez niego pozwolenia na budowę ze wskazaniem dostępu do drogi publicznej od działek inwestycyjnych przez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]). Jak to bowiem wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553, prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 u.p.z.p. polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej, oraz że nieuprawnione jest stwierdzenie, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest zależny jeszcze od dodatkowego tytułu prawnego, z którego wynikać ma uprawnienie do korzystania z drogi wewnętrznej, np. odpowiedniej służebności drogowej.
Jak zatem wynika z powyższych rozważań, nie zostały spełnione przesłanki z art. 47 ust. 1 i 2 p.b. Albowiem inwestor ma dostęp do drogi wewnętrznej (działki nr [...]) i nie jest on niczym zakłócony, może w sposób swobodny się po niej poruszać. Podobnie w ogóle nie wnioskowano o zajęcie pasa drogowego lub jego części, także nie wchodzi w grę art. 47 ust. 4 p.b.
Natomiast należy jeszcze rozważyć w tym kontekście posadowienie znaku drogowego ograniczającego tonaż samochodów do 2,5 t. W świetle powyższego wskazać trzeba, że ustawiony znak, dotyczący określonego tonażu samochodów wjeżdżających, jest ustawiony przez zarządcę drogi dla celów jej ochrony. Jak to trafnie wskazał WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 5 grudnia 2007 r. II SA/Rz 714/07, LEX nr 448305: "1. Działanie organu jednostki samorządu terytorialnego będącej zarządcą albo właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, polegające na umieszczeniu na tej drodze znaku drogowego, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej.
2. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny". Podobnie WSA w Olsztynie w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2015 r. II SA/Ol 1155/15, LEX nr 1946725 w odniesieniu do dróg wewnętrznych zaznaczył, że "organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych czy też takich urządzeń, jak progi zwalniające na drogach wewnętrznych, nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Mają one wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny" (por. też postanowienie WSA w Olsztynie z 29 maja 2009r. Lex nr 1212520). A więc tego rodzaju znaki, jak ograniczenie tonażu, będą miały takie znaczenie, że niezastosowanie się do nich będzie ułatwiało dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Albowiem uprawnienia i obowiązki wójta jako ":zarządcy drogi" wiążą się niewątpliwie z jego uprawnieniami i obowiązkami regulowanymi przez prawo administracyjne, natomiast uprawnienia i obowiązki tego samego wójta będącego organem wykonawczym gminy w stosunku do drogi wewnętrznej, stanowiącej własność tej gminy, a więc obowiązki właścicielskie wójta jako "zarządcy terenu" reguluje prawo cywilne (tak wyrok WSA w Krakowie z 29.10 2007r., III SA/Kr 799/07, publ. Lex/el.).
Reasumując, na tle art. 47 ust. 1,2 i 4 p.b. nie ma w sprawie elementu braku zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, ani starania się o zajęcie części pasa drogowego, stąd zgłoszone we wniosku żądanie nie koresponduje z wymienionymi przepisami. Dotyczy ono bowiem przejazdu samochodów ciężarowych na odcinku od ulicy J. bocznej do działek inwestora, na których prowadzone są roboty budowlane. Zatem skoro droga wewnętrzna jest ogólnodostępną, nie ma żadnych przeszkód w korzystaniu z niej przez inwestora i nie potrzeba na to zgody. Tymczasem w art. 47 p.b. chodzi wyłącznie o sytuację, w której nie ma innej możliwości przeprowadzenia prac przygotowawczych lub budowlanych, jak tylko wejście na teren sąsiedniej posesji. "Dopiero w sytuacji, kiedy pomimo podjętych przez inwestora czynności zmierzających do uzyskania odpowiedniego, formalnego, uzgodnionego stanowiska podmiotu będącego gestorem sąsiedniego terenu nie dojdzie do zawarcia pomiędzy inwestorem i właścicielem sąsiedniej nieruchomości porozumienia w kwestii wejścia na teren sąsiedni, niezbędnego do wykonywania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ma zastosowanie art. 47 ust. 2 p.bud., przewidujący wydanie rozstrzygnięcia organu architektoniczno-budowlanego w drodze decyzji administracyjnej" (por. Alicja Plucińska – Filipowicz, Komentarz do art. 47, lex/el.).
Natomiast istnieje problem ograniczenia dostępności samochodów ciężarowych ze względu na tonaż. Jednak w ocenie Sądu spór między stronami w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny i dotyczy ewentualnego możliwego uszkodzenia drogi w przypadku zezwolenia na przejazd samochodów o tonażu większym niż określony we znaku. Ta okoliczność nie mieści się w hipotezie art. 47 p.b. Trzeba także zauważyć, że omawiane ograniczenie w korzystaniu z drogi wewnętrznej dotyczy wszystkich podmiotów, a nie tylko skarżącej.
Niezależnie od tego dodać trzeba, że jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie wymienił w decyzji prawidłowo wszystkich działek, na których inwestor wykonuje roboty budowlane, oraz wskazał nieprawidłowo działki w bezpośrednim sąsiedztwie drogi – ul. J. (np. działka nr [...]).
W świetle wszystkiego, co dotąd powiedziano, nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 47 ust. 2 p.b. wobec faktu, że droga jest ogólnodostępna. Kwestia zaś ograniczenia tonażu samochodów korzystających z drogi w przypadku drogi wewnętrznej jest kwestią cywilnoprawną i nie może być rozstrzygana w trybie administracyjnym w ramach wskazywanego przepisu.
Wobec tego nie zachodzą wskazane w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zatem na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.