Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1334/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 31 maja 2011 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 par 1 pkt 2 w i art. 104 k.p.a oraz art. 80 ust.2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania T. i H. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 lutego 2011 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na,,przebudowie drogi od ul. [...]",.uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu tłuczniem powierzchni działki nr [...] w B..

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne przed organem l instancji zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Pani H. P. oraz Pana T. P. z dnia 15 czerwca 2009 r., którym zwrócili się do PINB w B. o przeprowadzenie kontroli na posesji nr [...] przy ul. [...] w B. (cyt.) pod kątem przebudowy /rozbudowy/ obiektów budowlanych oraz przebudowy drogi od ul. [...] nieprawidłowo wykorzystanej do celów budowlanych

W toku prowadzonego postępowania organ l instancji przeprowadził w dniu [...] stycznia 2010 r. na w/w posesji (działka ewidencyjne nr [...]) wizję lokalną, w ramach której ustalono m.in., iż na w/w działce zlokalizowane są: szklarnia, budynek mieszkalno-usługowy oraz ogrodzenie od strony działki nr [...] w B. wykonane z blachy trapezowej wspartej na betonowej podmurówce. Ogrodzenie ma wysokość od 2.13 m do 2,19 m. Ponadto właścicielka działki nr [...] przedłożyła do wglądu wniesione do Starostwa Powiatowego w B. zgłoszenia:

1. - remontu budynku mieszkalno-usługowego, polegającego na wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, remontu w zakresie utwardzenia działki polegającego na wymianie nawierzchni (data wpływu do Starostwa: 22.06.2009 r.)

* docieplenia w/w budynku (data wpływu do Starostwa: 22.06.2009 r.) oraz

* utwardzenia powierzchni gruntu części działki budowlanej nr [...], na powierzchni 700 m2 (data wpływu do Starostwa: 22.06.2009 r.) (v. pozycje nr 13-20 akt PINB).

Do materiału dowodowego załączono również dokumentację fotograficzną wykonaną w dniu w/w kontroli oraz w dniu 2.07.2010 r. (v. póz. nr 17 oraz 31 akt PINB). W dniu 16.

1. 11. 2010 r. organ l instancji ponownie przeprowadził oględziny na ww. działce, w ramach których sfotografowano powierzchnię działki oraz stwierdzono, iż na terenie posesji brak jest wydzielonej drogi (v. póz. nr 37 akt PINB) W dniu 3.

1. 02. 2011 r. PINB B., działając na podstawie art. 105 parł k.p.a., wydał zaskarżoną decyzję, znak: [...], (v. póz. nr 47 akt PINB).

Odwołanie od w/w decyzji złożyli Państwo T. i H. P. w ustawowym terminie. Organ l instancji - PINB w B. przekazując odwołanie do organu odwoławczego nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 132 k. p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność utwardzenia powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] w B. (posesja nr [...] przy ul. [...]).

Wyniki przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczego analizy, przekazanych wraz z odwołaniem, akt sprawy organu l instancji znak: [...] (pozycje ponumerowane 1-47), z obszernym materiałem fotograficznym wykonanym przez organ l instancji w toku postępowania oraz zdjęć przesłanych przez skarżących, jako załącznik do odwołania, wskazują w sposób jednoznaczny, iż teren działki ewidencyjnej nr [...] został utwardzony poprzez rozsypanie na gruncie warstwy drobnego tłucznia kamiennego. W ramach czynności kontrolnych w terenie właścicielka w/w działki przedłożyła m.in. kserokopię złożonego w dniu 22 czerwca 2009 r. w Starostwie Powiatowym w B. (wpływ do PINB: 14.07.2009 r.) zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na (cyt.) utwardzeniu powierzchni gruntu, części działki budowlanej nr [...] w miejscowości B.. Całość działki wynosi 89 arów a utwardzona powierzchnia będzie wynosiła około 700 m2.Zakres robót: Utwardzenie za pomocą tłucznia kamiennego (v. póz. nr 20 akt PINB) Organ l instancji - PINB ustalił w toku postępowania, iż na działce nr [...] w B., nie dokonano wydzielenia drogi, o której mowa była w piśmie Państwa P. z dnia 15.

1. 06. 2009 r., a jedynie rozsypano na terenie działki warstwę tłucznia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w wyniku w/w robót, doszło do czasowego zagęszczenia powierzchni gruntu na w/w działce. Wykonanie takich robót nie jest reglamentowanie w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane, nie prowadzą bowiem do powstania trwałej nawierzchni o cechach i funkcji zdefiniowanej w przepisie art. 3 pkt 9 Pr. bud. urządzenia budowlanego. Wobec wykonanych na działce nr [...] w B. robót, przepisy prawa nie formułują określonych wymogów techniczno-budowlanych odnośnie budowy czy też użytkowania. Roboty te nie powodują zmiany zagospodarowania terenu działki budowlanej. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania względem w/w robót, któregokolwiek ze sformułowanych w przepisach prawa budowlanego nakazów. Art. 105 par.1 k.p.a. stanowi: Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie zaś z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem: "Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powołany artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygniecie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzeni sprawy. Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest także brak podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w W-wie z 9.
2. 09. 2004 r. sygn. akt IV S1391/03, publ. Legalis).

W przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia przez organ l instancji sprawy utwardzenia powierzchni gruntu na działce nr [...] w B. i wydania w tym przedmiocie określonego przepisami Prawa budowlanego nakazu. Stan faktyczny niniejszej sprawy wypełnia hipotezę cytowanego wyżej przepisu art. 105 par 1 k.p.a., zatem organ l instancji prawidłowo umorzył przedmiotowe postępowanie administracyjne. Ponieważ jednak z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie wynikało w sposób jednoznaczny, w jakim przedmiocie PINB umorzył postępowanie, w jego treści nie wskazano bowiem na czym polegały roboty budowlane objęte zakresem postępowania, jak również nr działki ewidencyjnej, na której były prowadzone. W związku z powyższym organ odwoławczy, działając na podstawie przepisu art. 138 par 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na nowo o umorzeniu postępowania.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy podkreślił, że organy nadzoru budowlanego mogą orzekać merytorycznie o "zgodności z prawem" jedynie w ramach stanów faktyczno-prawnych określonych przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie w/w ustawy. Stany te zatem winny być związane z realizacją lub niewłaściwym utrzymaniem zdefiniowanego w przepisie art. 3 pkt l Pr. bud. obiektu budowlanego bądź też realizacją zdefiniowanych w przepisie art. 3 pkt 7 Pr. bud. robót budowlanych W odniesieniu do wskazania przez skarżących, iż (cyt.) wykonano roboty budowlane miedzy innymi: utwardzenie gruntu na dużej powierzchni z zamiarem zmiany zabudowy i zagospodarowania terenu WINB informuje, iż organ władny jest wypowiadać się, co do aktualnego stanu faktycznego, nie zaś co do zamiarów inwestora związanych z obecnie wykonywanymi robotami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący H. P. i T. P. zarzucili, że niesłusznie zostało umorzone postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni przedmiotowej działki. Zdaniem skarżących organ był zobligowany do przeprowadzenia analizy całości postępowania zawisłego przed organem l instancji odnośnie wykonanych robót budowlanych. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza prawo, ponieważ organ "nie stwierdził naruszenia prawa materialnego: art. 3 punkt 9 art 30 punkt 5 czym naruszył art. 7, 77 k.p.a. dające podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na art. 145 paragraf 1 punkt 1 k.p.a." Zgodnie z materiałem dowodowym roboty budowlane na dziłece [...] były prowadzone na podstawie zgłoszenia do Starostwa z dnia 22. 06 2009 r. ale były już przeprowadzane 15.

06. 2006 r. tj w dacie, w której skarżący zgłosili o tym fakcie PINB w B.., a także w dniu 24. 06..2009 r. Komendantowi Straży Miejskiej. Prace te polegały na korytowaniu gruntu i utwardzaniu na głębokość 40 do 50 cm.,co umożliwiło wjazd na teren uprzednio działki rolnej samochodem o masie 40 ton. Do skargi skarżący załączyli opinię urbanistyczną z dn. 15.06. 2011 r., wydana wg protokołu wizji lokalnej z dnia 20.

05. 2011 r., z której wynika,że na przedmiotowej działce oprócz wykorzystania rolniczego - sad, odbywa się składowanie i handel materiałami budowlanymi to zarówno w pomieszczeniach budynku, czy szklarniach jak i pod gołym niebem i nie jest to rolnicze użytkowanie gruntu. Opisany sposób zagospodarowania terenu jest zmianą w stosunku do rolniczego jej użytkowania i wymaga ustalenia warunków zabudowy, chyba, że jest to tymczasowa, jednoroczna zmiana zagospodarowania terenu, trwająca do roku art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 203 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto skarżący przy piśmie z dnia 23.01 2012 r. dołączyli do skargi załączniki podnosząc, że mają one istotny wpływ na wynik sprawy, a to: postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dat;

* 22.07.2011 r. znak:[...]

* 22. 07.2011 r., znak: [...]

1. - 14.
2. 10. 2011 r., znak: [...] oraz decyzje:

Burmistrza Miasta B. z dnia 26.10.2011 r, znak: [...], SKO w [...] z dnia 20.

1. 12. 2011 r, sygn, akt [...], Burmistrza Miasta B. z dnia 11.

1. 01. 2012 r.,[...], wnosząc "o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 par 1 i 2 oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

W piśmie z dnia 15.

02. 29012 r. skarżący dodatkowo podnieśli, że w dalszym postępowaniu PINB wskazał, że inwestor wybudował na działce [...] plac składowy dla magazynowania i sprzedaży materiałów budowlanych. Zaś zgłoszenie utwardzenia pow. gruntu było dokonane dla obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę placu, co dowodzi, że bezpodstawnie umorzono postępowanie, Do pisma zostały dołączone:

* decyzja PINB w B. z dnia 13.02. 2010 r. znak: [...]

* decyzja PINB w B. z dnia 10. 02 2010 r. znak: [...]

* - protokół wizji lokalnej z dnia 20 maja 2011 r. z opisem przedmiotowej działki, i odbitkami ksero materiału fotograficznego.

Skarżący powtórzyli wniosek "o wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30.

1. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi"

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości rozstrzygnięcie zawarte w osnowie decyzji i argumentację w jej uzasadnieniu. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., podniósł, że działania inwestora polegały wyłącznie na rozsypaniu tłucznia, a takie prace nie są reglamentowane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, które zgodnie z art. 1 normuje wyłącznie działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określenia działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Wobec powyższego brak było podstaw do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności i prawidłowej realizacji przedmiotowych prac.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.

08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /DZ. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm./ zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów postępowania - o ile naruszenie ich mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przeprowadzona w myśl powyższych przepisów kontrola zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., nie dała podstawy do jej zakwestionowania.

Z analizy akt wynika,.że skarżący w dniu 12. czerwca 2009 r /data prezentaty / zwrócili się pismem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.: "o wykonanie kontroli na posesji przy ul. [...], będącej własnością S. S. pod katem przebudowy /rozbudowy/ obiektów budowlanych, oraz przebudowy drogi od ul. [...] nieprawidłowo wykorzystywanej do celów budowlanych".

W wyniku wszczętego z urzędu postępowania ustalono, że na działce nr [...] nie ma wydzielonej drogi, i nie były wykonywane roboty budowlane, które by doprowadziły do powstania trwałej nawierzchni o cechach urządzenia budowlanego.

Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśniające wyznaczał kolejno terminy oględzin posesji przy ul.. [...], w dniach; 15.07. 2009 r., następnie 8.

1. 09. 2009 r. i 27.11.2009 r., w których nie doszło do oględzin z uwagi na nieobecność właścicielki S. S.. Dopiero w dniu [...] stycznia 2010 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem właścicielki, która okazała do wglądu oryginał karty informacyjnej z pobytu w szpitalu 17.07.2009 r. i przedłożyła też trzy zgłoszenia wniesione do Starostwa Powiatowego w B. w dniu 22.

1. 06. 2009 r. dołączone do akt adm. PINB / k.20- 18/, Jedno z nich /k. 20/ dotyczyło utwardzenia powierzchni gruntu części działki nr [...] za pomocą tłucznia kamiennego.

W protokole naoczni opisano stan obiektów znajdujących się na działce i wykonano fotografie, których odbitki ksero dołączono do akt. / K. 16-18 / Jak wynika z tego materiału poglądowego działka była przysypana śniegiem.

W dniu 2 lipca 2010 r., a potem jeszcze w dniu 16 listopada 2010r. wykonano do dokumentację fotograficzną przedmiotowej działki, którą dołączono do akt /k. 37 i 30-28 akt PINB/ Opis działki zawarty w uzasadnieniu decyzji organu l instancji jest zgodny materiałem poglądowym znajdującym się w aktach, a także z dołączonymi przez skarżących do ich odwołania odbitkami ksero fotografii.

Szczególnie dobrze są widoczne na zdjęciach przedstawionych przez skarżących / k. 74 akt WINB/ liczne koleiny w ziemi i ślady kół samochodowych na terenie przedmiotowej działki, świadczące o brak utwardzenia trwałego działki /k.7 akt WINB/. Na ich podstawie można też stwierdzić brak wydzielonej drogi. Wyraźnie widoczna jest nawierzchnia działki "ziemno - tłuczniowa", miejscami porośnięta trawą.

W świetle powyższych okoliczności trzeba stwierdzić że organ odwoławczy podjął prawidłową decyzję. Zwracając uwagę na okoliczność, że organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie z urzędu, określił zarazem w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy szerszy zakres postępowania administracyjnego, którym była legalność utwardzania powierzchni działki nr [...] w B.. Skonstatował też identycznie jak organ l instancji, że teren części działki został utwardzony za pomocą rozsypania na gruncie drobnego tłucznia kamiennego, że nie przebudowano ani nie wydzielono drogi, o której mowa w piśmie skarżących, a tylko doszło do zagęszczenia powierzchni gruntu na przedmiotowej działce. Nie są to jednak roboty budowlane bowiem, jak wynika z ustaleń faktycznych nie doprowadziły do powstania trwałej powierzchni o cechach i funkcji zdefiniowanych w przepisie art. 3 pkt 9 Pr. budowlanego. Takie roboty te nie powodują też zmiany zagospodarowania terenu działki, tym samym brak było podstaw do zastosowania środków przewidzianych ustawą- Prawo budowlane.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżących w toku postępowania sądowo - administracyjnego dokumentów w postaci wyżej wymienionych postanowień organu nadzoru budowlanego i decyzji organów administracji, trzeba stwierdzić, że zapadły już po wydaniu zaskarżonej decyzji objętej kontrolą Sądu, i dotyczą później zaistniałych stanów faktycznych.

Z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.10. 2011 r., znak [...], /k.56 akt. sąd./ podjętego w sprawie budowy placu przeznaczonego do składowania materiałów budowlanych zlokalizowanego na dz. nr [...] w B. wynika, że w dniu 7 lutego 2011 r.. S. S. zgłosiła zamiar utwardzenia przedmiotowej działki na powierzchni 900m2 za pomocą płyt betonowych na podsypce piaskowej. Plac składowy został wybudowany wraz z waga towarowa przez dzierżawcę nieruchomości S. B. dla celów prowadzonej przez niego działalności handlowej - sprzedaży materiałów budowlanych. Organ ustalił, że zgłoszenie tych robót zostało dokonane wyłącznie w celu obejścia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę placu składowego. Oprócz płyt betonowych na podsypce z piasku wymienionych w zgłoszeniu, inwestor wykonał mur ograniczający plac od str. działki [...] o dł. 20 m. i wysokości 1 m. z pustaków betonowych oraz wagi towarowej do której prowadzi najazd betonowy wykonany z płyt drogowych, które to roboty w zgłoszeniu z dnia 7.02. 2011 r. jako nie były wymienione. Dla tych robót konieczne było pozwolenie na budowę w zw. z czym omawianym postanowieniem nałożono na inwestora obowiązki określone w art. 48 ust 2 i 48 ust 3 Pr. budowlanego.

W związku ze zmianą użytkowania szklarni i budynku mieszkalnego na magazyn towarów budowlanych, a także składowania ich na terenie działki Burmistrz Miasta B. decyzją z dni 26.

10. 2011 r./k. 59 - 61 akt sąd./ nakazał S. S. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, jako gruntów rolnych przez zaprzestanie działalności handlowej w zakresie handlu materiałami budowlanymi. Zdaniem Burmistrza nie znajdowałby natomiast uzasadnienia nakaz przywrócenia utwardzonej powierzchni części działki do stanu poprzedniego bowiem nie jest to immanentnie związane z działalnością w zakresie handlu materiałem budowlanym i może służyć również produkcji rolniczej. Ta decyzją Burmistrza został utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2012.2011 r. /k. 64 - 67 akt sad. / Ponadto pozostałe dwie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., przedstawione przez skarżącego z dnia 13.

02. 2012 r, i z dnia 10..02.2012 r. zostały wydane w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynków. W jednej nakazano inwestorowi przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku gospodarczego, garażów-magazynowego, a w drugiej nakazano mu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania szklarni.

Powyższe decyzje nie mają wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji podjętej w oparciu o prawidłową ocenę ustalonego poprawnie stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego. Dotyczą one bowiem innych zaszłości, które wystąpiły w później w innym czasie i były przedmiotem innych postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami, na które przysługiwały skarżącym środki odwoławcze.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł, jak w sentencji wyroku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.