Uzasadnienie
Skarżący J. M. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], znak: [...] z dnia 10 października 2021 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 22 lipca 2020 roku, znak: [...], którą zatwierdzono inwestorom M. H., J. H. oraz K. H.-L. projekt budowlany zamienny dla "przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr[...] w Z.", nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 30 marca 2005r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Państwu A. i M. S. pozwolenia na przebudowę dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid.[...] obr[...] w Z. przy ul. [...] (k. 1 akt NB-II). Decyzja nr [...] została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. znak: [...] (k. 179 akt NB-II).
Na skutek pisma pana J. M. z dnia 22 sierpnia 2005r., którym zwrócił się on o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. (dalej jako "PINB"), jako wykonywanych z istotnym odstąpieniem od ww. decyzji Starosty [...] PINB przystąpił do kontroli (k. 6-5 akt NB-II).
Podczas kontroli robót budowlanych przy przebudowie dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...] w Z. (właściciele i inwestorzy: P.P. A. i M. S.), przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2006 r. PINB (organ I instancji) nie stwierdził istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 30 marca 2004r., znak:[...] i decyzją z dnia 19 kwietnia 2006 r. nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy dachu w budynku mieszkalnym na działce nr [...] w Z. (k. 25 akt NB-II). W wyniku kontroli instancyjnej na skutek wniesionego odwołania, decyzja ta została uchylona przez MWINB decyzją z dnia 11 sierpnia 2006r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (k. 34-33 akt NB-II).
W dniu 18 maja 2010 r. PINB wydał decyzję Nr [...]., znak: [...], którą ponownie umorzył postępowanie administracyjne (k.46 akt NB-II). Decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją MWINB z dnia 30 marca 201 lr., znak: [...] (k. 70-69 akt NB-II).
W dniu 28 listopada 2012 r. PINB wydał decyzję Nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBudU orzekł o nienałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (k. 116 akt NB-II). Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, decyzją MWINB z dnia 30 lipca 2013 r., nr [...], znak: [...] (k. 131-130 akt NB-II).
W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 4 listopada 2013 r. PINB ustalił, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia 30 marca 2004r., nr [...] znak:[...] (protokół z kontroli k. 158-151 akt NB-II). Protokół z kontroli dokumentuje, że istotne odstępstwo polegało na zmianie zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu oraz kubatury budynku - z analizy projektu budowlanego wynikało, że druga kondygnacja w poddaszu (przedstawiona na rys. 5: "rzut strychu i więźby" oraz na przekroju) nie była w projekcja przewidziana na cele mieszkalne lub użytkowe, a w toku kontroli ustalono iż "w II poddaszu wysunięto ścianę otwarć ok. 50 cm na zewnątrz obiektu". W dacie kontroli "stwierdzono, że II kondygnacja w poddaszu spełnia funkcję użytkową, tj. wykonano w niej instalację wod.-kan, centralnego ogrzewania i elektryczną (...) ".
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2014r., nr [...], nr [...], znak: [...] organ I instancji wstrzymał Państwu A. i M. S. roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (k. 224-223 akt NB-II). Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem MWINB z dnia 11 lutego 2015r., nr [...] znak: [...] z uwagi na brak podstaw do wstrzymywania zakończonych robót (k. 277-276 akt NB-II).
W dniu 30 lipca 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBudU, decyzją [...] znak: [...], sprostowaną postanowieniem Nr [...] z dnia 31 lipca 2014 r. PINB nałożył na Państwo A. i M. S. obowiązek przedłożenie projektu budowlanego zamiennego (k. 226-i 237 akt NB-II). MWINB decyzją z dnia 18 lutego 2015r., nr [...], [...] uchylił w całości w/w decyzję PINB i działając na podstawie art. 51 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 PrBudU nałożył na inwestorów P. A. i M. S. obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr [...] obr. [...] w Z., w terminie do 31 maja 2015 r. (k. 280-279 akt NB-II).
Ostatecznie poprawione i uzupełnione 4 egz. projektu budowlanego zamiennego zostały złożone do PINB w dniu 5 grudnia 2019 r. (k. 274 akt NB).
W dniu 22 lipca 2020r. organ I instancji wydał decyzję Nr [...], znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 4 PrBudU po sprawdzeniu wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzono inwestorom: Pani M. H., Panu J. H. i Pani K. H. - L. projekt budowlany zamienny dla "przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr[...] w Z. przy ul. [...]" nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (k. 299-297 akt NB).
We wniesionym odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia lub o rozpatrzenie sprawy we własnym zakresie, Pan J. M. zarzucił, że projekt nie spełnia wymogów obowiązujących w przepisach prawa budowlanego, jest niezgodny z istniejącym stanem faktycznym i nie uwzględnia zmian jakie należy wykonać w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Skarżący wskazał, że na poddaszu nie ma oddzielnej ściany od strony budynku ul. [...], brak aktualnej mapy w projekcie brak odniesienia do dokonanego przez Sąd Rejonowy w Z. rozgraniczenia nieruchomości, nie uwzględniono także w projekcie faktu, że część rynien odprowadzających wody opadowe jest skierowana na posesję [...]., a ponadto nie ma w projekcie informacji o sposobie zabezpieczenia wnęki licznikowej istniejącej w poziomie parteru.
Ponadto w odwołaniu podniesiono że decyzja została wydana przedwcześnie, nie ustalono bowiem prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, a to w kontekście sytuowania ściany od strony budynku ul. [...], nie ustalono, czy postępowanie dotyczy samodzielnego budynku jednorodzinnego posadowionego na działce [...], czy też części budynku jednorodzinnego o dwóch lokalach mieszkalnych sytuowanego na działkach [...] obr[...] w Z..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "MWINB") po rozpoznaniu odwołania wydał decyzję nr [...], znak: [...] z dnia 10 października 2021 roku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 22 lipca 2020 roku, znak: [...]
W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że o faktycznej treści pozwolenia na budowę nie decyduje nazwa zamierzenia budowlanego lecz faktyczna zawartość dokumentacji budowlanej, w decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli to, co rzeczywiście zostało w niej wyrażone. Z projektu budowlanego wynika, że zakres robót objętych pozwoleniem na budowę (projekt 208-181 akt NB) faktycznie dotyczył zmiany konstrukcji dachu płaskiego na dwuspadowy połączonej z nadbudową budynku polegającą na sytuowaniu w przestrzeni zmienionej konstrukcji dachu drugiej kondygnacji, dla której projektant nie przewidział funkcji mieszkalnej. W projekcie przewidziano, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego dla budynku jednorodzinnego ul. [...] zostanie wykonana jako wspólna ściana, w powiązaniu ze ścianą przeciwpożarową wykonaną w toku nadbudowy [...] Nadto projekt budowlany przewidywał, że w poziomie parteru zostanie wiatrołap, a to poprzez osłonięcie istniejących schodów wejściowych do budynku zwiększenia pow.
Zabudowy. Projekt nie przewidywał zmian w zagospodarowaniu istniejącego terenu, w tym związanych z przyłączami i sposobem odprowadzenia wód opadowych. Decyzja kończąca pierwsze stadium postępowania naprawczego wiążąco określiła, co nie jest przez strony negowane, że dokonano istotnych odstępstw od warunków ww. pozwolenia na budowę w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania drugiej kondygnacji poddasza oraz zwiększono kubaturę budynku. Wg projektu budowlanego druga kondygnacja poddasza miała w sposób różny określoną funkcję: w części opisowej wskazano na pomieszczenia gospodarcze, część rysunkowa wskazuje na pomieszczenia nieużytkowe. Do zwiększenia kubatury budynku doszło w związku, z wykonaniem w drugiej kondygnacji poddasza wysunięcia ściany otwarć ok. 50 cm na zewnątrz obiektu.
Zważywszy na już wskazaną okoliczność, że sprawdzenia te i weryfikacja przedłożonej dokumentacji zamiennej może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do weryfikacji i podważania zawartego w projekcie budowlanym rozwiązania sposobu wykonania i lokalizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego oddzielającej budynki [...] w Z.. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego w tym zakresie nie badają, czy Inwestor nadal posiada prawo do wspólnej ściany szczytowej. Wiążące w tym zakresie pozostają ustalenia wynikające z projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego, w ramach niniejszego postępowania, nie są uprawnione do dokonywania ingerencji w części budynku i terenu w których tak projekt budowlany nie przewidywał wykonywania robót budowlanych, jak i w których faktycznie robót nie wykonano. Tym samym w postępowaniu odwoławczym nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące tych części budynku i terenu.
MWINB dokonał kontroli zatwierdzonego przez PINB projektu zamiennego stwierdzając, że zakresie dotyczącym dokonanych odstąpień od projektu budowlanego rozwiązania zawarte w projekcie zamiennym nie naruszają przepisów prawa budowlanego i nie naruszają przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wg. planu miejscowego zabudowa mieszkalno-usługowa 5.M/U o dopuszczalnej wysokości zabudowy do 15 m). Zatwierdzony projekt zamienny, w części pozostającej poza dokonanymi istotnymi podstąpieniami, jest zgodny z odpowiednimi częściami projektu budowlanego, i w tych częściach, co już uzasadniano, nie podlega kontroli prowadzonej w ramach niniejszego postępowania naprawczego.
Na powyższą decyzję skargę złożył J. M.. W skardze podniósł, że z przepisu art. 4 i 32 Prawa budowlanego wynika, że osoba nie dysponująca nieruchomością na cele nie powinna uzyskać zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Jednak, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego określając w decyzjach lokalizację budynku będącego przedmiotem postępowania (przebudowa i nadbudowa) ograniczyły się jedynie do granic działki nr [...] obręb [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Działką tą dysponowali zarówno poprzedni, jak i obecni inwestorzy. Całkowicie pominięto fakt objęcia zakresem opracowanego projektu zamiennego fragmentu działki nr [...] obr[...] w Z. na kondygnacjach nadbudowy. Kondygnacje te wykraczają poza obrys działki inwestorów, a nadbudowa wsparta jest w istocie na ścianie wybudowanej przez właścicieli działki nr [...] i zlokalizowanej całkowicie na działce nr [...].
Skarżący wskazał przy tym, że nie twierdzi, że nie jest możliwe uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością (fragmentu działki nr [...]) dla umożliwienia pozostawienia wykonanej już nadbudowy na działce nr [...] opartej na ścianie zlokalizowanej na działce nr [...]. Prawo takie winno jednak wynikać z konkretnego dokumentu podpisanego przez inwestorów i właścicieli działki nr [...]. Niestety dokumentu takiego formalnie nie ma, a prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być domniemane. Skarżący wskazuje, że w toku sporządzania finalnej wersji projektu budowlanego zamiennego zostało dokonane rozgraniczenie działek [...], które musi być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 51 Prawa budowlanego. Zarzut ten skarżący podnosił już w odwołaniu od decyzji PINB, jednakże kwestia ta została całkowicie pominięta, a z uzasadnienia decyzji MWINB można dojść do przekonania, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego nie są uprawnione do badania stosunków własnościowych.
W odpowiedzi na skargę MWINB, odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących braku przez inwestorów prawa do dysponowania części nieruchomości na cele budowlane wskazał, że sprawdzenie i weryfikacja przedłożonego projektu budowlanego może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw. Tym samym organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do weryfikacji i podważania zawartego w projekcie rozwiązania sposobu wykonania i lokalizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynki [...] w Z.. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie badają, czy inwestor nadal posiada prawo do wspólnej ściany szczytowej. Wiążące pozostają ustalenia wynikające z projektu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania ingerencji w części budynku i których tak projekt budowlany nie przewidywał wykonywania robót budowlanych, jak i w których faktycznie robót nie wykonano. Ze względu na powyższe organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.
W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Skarżący w odpowiedzi na wezwania wskazał, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się uzasadniona i trafnie zarzuca niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co uzasadnia jej uchylenie.
Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły i w związku z tym skarga została uwzględniona.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], znak: [...] z dnia 10 października 2021 roku utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia 22 lipca 2020 roku, znak: [...], którą zatwierdzono inwestorom M. H., J. H. oraz K. H.-L. projekt budowlany zamienny dla "przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr[...] w Z., nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że jak wynika z postanowienia z dnia 28 lipca 2014 roku nr [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. inwestor (poprzednik prawny M. H., J. H. oraz K. H.-L.) w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 30 marca 2005 roku znak: [...] projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę dachu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr ewid.[...] obr. [...] w Z. przy ulicy [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 16 czerwca 2005 roku, znak: [...]
W związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (dalej jako "PrBud"), decyzją nr [...] z dnia 18 lutego 2015 roku nałożył na A. i M. S. (poprzednich inwestorów) obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami.
Po przedłożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego najpierw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., a po odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 4 PrBud zatwierdził projekt budowlany zamienny.
Jak wynika z treści uzasadnień do wydanych decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przed stwierdzeniem, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wykonany, dokonał sprawdzenia i weryfikacji przedłożonej dokumentacji zamiennej tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jak wskazano wynika z zakresu prowadzonego postępowania naprawczego. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, że nie jest on upoważniony ani obowiązany do badania, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (to samo zostało powtórzone w odpowiedzi na skargę).
Powyższe stanowisko jest jednak błędne. Jakkolwiek zgodzić się należy z twierdzeniem, że przedmiot postępowania naprawczego determinuje zakres sprawdzenia i weryfikacji przedłożonej dokumentacji zamiennej tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak nie oznacza, że organy nadzoru budowlanego są zwolnione z obowiązku zweryfikowania przedłożonego projektu budowlanego, stosując przy tym odpowiednio art. 35 ust. 1 PrBud, a także zbadania czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane (art. 4 PrBud).
Przedłożenie przez inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji nie oznacza jeszcze, że projekt ten zostanie przez organ zatwierdzony i dokonane odstępstwa zostaną zalegalizowane. Decyzję bowiem wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od zaistniałych warunków (por. np. uzasadnienie do wyroków: wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 801/17; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., sygn. II OSK 2715/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1375/14, z dnia 13 lipca 2021 roku, sygn. II OSK 2992/18).
Trzeba podkreślić, że dalsze postępowanie, po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego prowadzi w oparciu o art. 51 ust. 4 lub ust. 5 PrBud.
Projekt budowlany zamienny powinien zatem być sprawdzony przez organ w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 PrBud, mającą odpowiednie zastosowanie do dokumentacji zamiennej, na podstawie odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 PrBud, o ile jest to uzasadnione rodzajem istotnych odstępstw, w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu oraz przepisami, w tym: techniczno-budowlanymi (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 listopada 2020, sygn. II OSK 1289/18). Organ nadzoru budowlanego powinien również zweryfikować posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontekście dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ramach postępowania naprawczego trzeba jednocześnie wskazać, że jakkolwiek organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie może zobowiązać inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w ogóle może nie badać tego prawa w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych.
Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 3 PrBud. Stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (jak wskazano w odpowiedzi na skargę), jest nieuprawnione gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, organy czyniąc ustalenia w tej materii, nie wkraczają w sferę zastrzeżoną dla właściwości sądów powszechnych. Nie rozstrzygają bowiem sporów cywilnoprawnych co do tego, komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Nie mogą wszak wydać decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, dopóki nie będą miały pewności, że adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 PrBud.
Podkreślić trzeba, że brak obowiązku wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 PrBud i z art. 33 ust. 2 pkt 2 PrBud, co do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku postępowania naprawczego, nie może być utożsamiany z jednoczesnym pozbawieniem właściwego organu nadzoru budowlanego w ogóle możliwości jak i obowiązku badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora zgodnie z art. 4 PrBud (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 26 marca 2013 roku, sygn. II OSK 2183/11, z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 2180/11, z dnia 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11, z dnia 22 sierpnia 2014 roku, sygn. II OSK 490/13).
Zatem niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Podkreślić trzeba, że brak tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 PrBUd o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, a obowiązkiem organu nadzoru w postępowaniu naprawczym jest zweryfikowanie czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca nie wyłączył bowiem stosowania art. 4 PrBud w postępowaniu naprawczym (art. 50-51 PrBud).
Organ obowiązany jest zatem do zweryfikowania, czy inwestorzy M. H., J. H. oraz K. dysponują nieruchomością na cele budowlane, w zakresie w jakim to dysponowanie jest niezbędne zgodnie z projektem budowlanym zamiennym dla "przebudowy dachu i nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr ewid.[...] obr[...] w Z.". Niedysponowanie nieruchomością w tym zakresie czynić będzie niemożliwym wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.