Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 października 2014 r. T. S. złożył do WSA w Krakowie wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi z dnia 15 maja 2014 r. na niewykonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/09. W uzasadnieniu T. S. podniósł, że w dniu 15 maja 2014 r. wniósł do WSA w Krakowie za pośrednictwem SKO w [...] skargę na niewykonanie wskazanego powyżej wyroku. W świetle tego orzeczenia organ był zobowiązany do wydania w nakazanym ustawą terminie, liczonym od daty doręczenia organowi wyroku wraz z aktami sprawy, nowej decyzji stwierdzającej nieważność wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej na obszarze gminy uzdrowiskowej [...]. Skarga ta została doręczona organowi w dniu 16 maja 2014 r., jednak SKO w [...] nie przekazało jej do sądu.
WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 8 września 2014 r., sygn. akt II SO/Kr 21/14 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2500,00 zł z tytułu nieprzekazania skargi wraz z aktami sprawy. Pomimo wydania tego postanowienia SKO w [...] nie dopełniło ciążącego na nim obowiązku i nie przekazało skargi. Do wniosku T. S. dołączył odpis skargi na bezczynność organu po wyroku w sprawie II SA/Kr 1022/09. Ze skargi wynika, że po zaskarżeniu przez H. S. decyzji SKO w [...] z dnia 16 kwietnia 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. T. oznaczonej jako działki o nr [...], [...], [...], WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2009 r. uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obszaru znajdującego się na terenie gminy posiadającej status uzdrowiska przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trzeba uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. oddalił skargę kasacyjną wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].
Po zwrocie akt sprawy organowi w dniu 5 grudnia 2011 r. sprawa z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinna była zostać ponownie rozstrzygnięta w terminie wskazanym w art. 35 § 3 K.p.a., czyli do dnia 5 stycznia 2012 r. W dniu 30 grudnia 2013 r. skarżący jako spadkobierca H. S. wystąpił w oparciu o art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w nakazanym prawem terminie. Organ w żaden sposób nie zareagował na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dlatego, też skarżący w dniu 8 stycznia 2014 r. wniósł do sądu skargę na bezczynność organu. SKO w [...] nie przekazało jednak tej skargi do WSA w Krakowie co spowodowało konieczność wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SO/Kr 12/14 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000,00 zł z tytułu nieprzekazania skargi.
Skarżący podniósł, że SKO w [...] celowo ignoruje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/09. Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie wniesienia skargi, a w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że w powyższej dacie organ ignorował prawomocny wyrok sądu.
W dniu 13 lutego 2015 r. (data prezentaty sądu) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę T. S. wraz z odpowiedzią na skargę. W piśmie tym (odpowiedzią na skargę) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarga T. S. została złożona w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a., zatem warunkiem jej dopuszczalności jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Tymczasem wniesiona skarga nie została poprzedzona wezwaniem organu do wykonania wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. Zauważyć należy, że skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 grudnia 2013 r. skierowanym do SKO w [...] w ogóle nie sformułował żądania wykonania wyroku WSA w Krakowie. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w dniu 9 lutego 2015 r. wydało decyzję znak [...] kończącą postępowanie w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Podstawą prawną wniesienia skargi na bezczynność organu po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: P.p.s.a.). Zgodnie z powołanym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6).
W świetle powołanego przepisu wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu wyroku uchylającego akt administracyjny - warunkującym rozpoznanie jej zasadności przez sąd administracyjny - jest uprzednie dokonanie przez skarżącego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku.
Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, brak było w okolicznościach sprawy podstaw do odrzucenia skargi z uwagi niespełnienie przez T. S. wymogu formalnego, który musi poprzedzać jej skuteczne złożenie. Jak już wskazano wymogiem takim jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Zważywszy na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1022/09, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 kwietnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organem zobowiązanym do wykonania wyroku pozostawało SKO w [...].
Jak wynika z akt sprawy do tego właśnie organu, pismami z dnia 30 grudnia 2013 r. i 29 kwietnia 2014 r. T. S. zawracał się z wezwaniem do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym ostatnim piśmie tj. z dnia 29 kwietnia 2014 r. (a sporządzonym i doręczonym organowi już po złożeniu skargi na bezczynność, która to skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 grudnia 2013 r.) skarżący poprzez pełnomocnika wzywał organ do załatwienia sprawy powołując się na zapadły prawomocny wyrok w sprawie II SA/Kr 1022/09. Nie budzi wątpliwości sądu, iż pismo to spełnia wymogi o których mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Tym samym należało uznać, iż skarżący prawidłowo i we właściwych terminie wezwał właściwy organ do wykonania wyroku. Nastąpiło to bowiem po doręczeniu temu organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi, a przed wniesieniem skargi do Sądu.
Tym samym należało uznać, iż wymóg formalny wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu wyroku, określony w art. 154 § 1 P.p.s.a., został przez skarżącego spełniony. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż dla kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 29 kwietnia 2014 r., jako poprzedzającego złożenie skargi wezwania organu do wykonania wyroku, znaczenie ma subiektywny sposób rozumienia przez skarżącego wyroku z dnia 28 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1022/09.
Odnosząc się zatem już do kwestii zasadności skargi T. S. wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, publ. Lex nr 77621). Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy) przy czym termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, publ. LEX nr 597633).
Odnosząc powyższe wywody do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż bez wątpienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostawało w bezczynności w załatwieniu sprawy po wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. Zaznaczyć należy, że od tego wyroku organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 847/10 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i z tym też dniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 września 2009 r. stał się prawomocny. Po zwrocie akt sprawy do organu w dniu 5 grudnia 2011 r. SKO w [...] miało prawny obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę we wskazanym terminie.
Należy wskazać, że termin do załatwienia sprawy określa przepis art. 286 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten znajduje zastosowanie także do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. Niewykonanie wyroku będzie miało miejsce gdy po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, oceny prawne i wskazania sądu co do dalszego postępowania administracyjnego, wyrażone w prawomocnym wyroku sądu nie zostaną zrealizowane terminowo (por. wyrok NSA w 25 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1975/11). Stosownie do przepisu art. 35 § 1 K.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ przekroczył terminy wyznaczone w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziane dla rozpoznania sprawy. Skoro zatem organ, w wyznaczonym przepisami Kodeksu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia sprawy, a przepisy procedury administracyjnej do uczynienia tego w odpowiednim terminie.
Zauważyć trzeba, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności. W odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest zatem sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. W opinii Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. vide: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2013, s. 596).
Tym samym niezakończenie postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego spowodowało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostawało w bezczynności. Jeszcze raz pokreślić należy, że akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone organowi w dniu 5 grudnia 2011 r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopiero w dniu 9 lutego 2015 r. wydało decyzję znak [...] kończącą postępowanie w sprawie, której dotyczy złożona skarga. Zatem po przekazaniu akt sprawy wraz z wyrokiem organ prowadził postępowanie ponad trzy lata, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa realizującym zasadę sprawiedliwości społecznej. Z porównania dat jednoznacznie wynika, że bezczynność organu miała charakter rażący. Ustalając wysokość grzywny Sąd zważył na fakt, że sprawa toczyła się ponad trzy lata. W tym czasie organ uporczywie ignorował wezwania skarżącego, a także grzywny za nieprzekazywanie akt sprawy wymierzane przez WSA w Krakowie.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 10.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wymiar orzeczonej grzywny jest także adekwatny z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przepisami prawa.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu bezczynność organu po wyroku z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1022/09 miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem Sądu przemawia długość trwającego postępowania i sposób jego prowadzenia.
Sąd działając na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.