Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. P. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 19 września 2022 r. znak SKO-ZP-415-183/22 utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Rabki-Zdroju z 27 maja 2022 r. znak AGI.6730.133.2017 o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Skarżący wystąpił 22 listopada 2017 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji domu jednorodzinnego mieszkalnego na działce nr [...] we wsi R.. Kolejnymi wnioskami skarżący poszerzył teren objęty zamierzeniem o działki nr [...], [...] i [...]. Decyzje w przedmiocie wniosku skarżącego były uchylane m.in. z powodu wadliwego ustalenia granic analizy kolejno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1626/18 oraz przez organ odwoławczy decyzją z 2 czerwca 2021 r. i decyzją z 23 lutego 2022 r.
Po podjęciu sprawy po ostatniej decyzji kasacyjnej, organ I instancji sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której obszar analizy wyznaczono w zasięgu 435 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, działki nr [...]. W wyniku analizy stwierdzono, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej u.p.z.p.). Obszar analizy ma jednolitą funkcję rolną i rolno-leśną, jest całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy, a najbliższa zabudowana budynkiem mieszkalnym działka znajduje się w odległości 480 m od terenu inwestycji. Decyzją z 27 maja 2022 r. organ I instancji odmówił zatem ustalenia warunków zabudowy z przyczyny niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa.
Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy organ II instancji. W decyzji z 19 września 2022 r. wskazał, że obszar sąsiedni jest obszarem całkowicie pustym, pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Jest to obszar tworzący urbanistyczną całość o funkcji rolniczej i częściowo leśnej, co ilustruje dokumentacja fotograficzna. Nie może być w takiej sytuacji mowy o spełnieniu warunku kontynuacji funkcji. Ustalenie warunków zabudowy byłoby w ocenie organu podręcznikowym przykładem naruszenia zasady ładu przestrzennego i dopuszczenia do rozpraszania zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium dodało, że przy pomiarze graficznym błąd pomiaru szacuje się na ok 5%, stąd opatrzenie szerokości frontu inwestycji "około 145 m" jest dopuszczalne. Jest to bez istotnego znaczenia, bowiem najbliższy budynek jest poza granicą obszaru analizy nawet w przypadku uwzględnienia pięcioprocentowej różnicy. Organ ocenił, że niesłuszny jest zarzut pominięcia działek przy wyznaczeniu zasięgu obszaru analizy. Zasięg ten jest liczony od terenu inwestycji, a nie od granicy gruntów wskazanych przez inwestora w podaniu o warunki zabudowy. Pozostałe działki są to grunty rolne pozostające tylko tymczasowo w dyspozycji wnioskodawcy (dzierżawione). Zaś jako teren inwestycji sam wnioskodawca podał działkę nr [...]. Taka metoda sztucznego powiększania obszaru sąsiedniego celem wymuszenia korzystnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia jest niedopuszczalna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
- 1) art. 32 Konstytucji w zw. z art. 140 KC poprzez pozbawienie możliwości skorzystania przez właściciela nieruchomości z prawa własności nieruchomości, w tym do realizacji prawa do zabudowy, które jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości poprzez nierówne traktowanie wnioskodawcy, co do innych wnioskodawców realizujących cele budowlane na terenie wsi, poprzez przyjęcie, iż realizacja celu budowlanego na terenie objętym wnioskiem wpłynie negatywnie na ład przestrzenny, a sam organ wskazuje tym samym na rozproszoną zabudowę w miejscowości. Co więcej jak dotychczas przez 5 lat organ wskazywał w uchylanych decyzjach, że wydanie warunków zabudowy "uniemożliwi realizacji funkcji rolnej na tym terenie, bo teren rolny przestanie istnieć" – wszystkie wskazywane okoliczności są bezzasadne, gdyż każda nieruchomość położona w w miejscowości zważywszy, że na terenie tym nie obowiązuje plan przestrzennego zagospodarowania pierwotnie jest gruntem rolnym o wskazanej konkretnie kategorii (orny, łąka, las pastwisko) i gdyby chcieć przyjąć i zaaprobować argumentację wskazaną w wydawanych decyzjach, żaden cel budowlany nie mógłby zostać zrealizowany, bowiem każda nieruchomość jest gruntem rolnym i godzi w ład przestrzenny oraz unicestwia funkcję rolną;
- 2) art. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zrealizowanie nowego celu budowlanego godzi wprost w ład przestrzenny, gdyż teren objęty wnioskiem znajduje się na otwartym terenie rolnym (na wzniesieniu). Podniesiony argument jest zupełnie nieracjonalny i nie do przyjęcia, gdyż wszystkie nieruchomości budynkowe w miejscowości są lokalizowane w znacznej większości na wzniesieniach i to znacznych (z trudnym dojazdem i odsłoniętej ekspozycji) z uwagi na położenie miejscowości na wysokości około 812 m n.p.m. Ponadto z uwagi na brak planu przestrzennego zagospodarowania, wszystkie lokowane obecnie i planowane na przyszłość nieruchomości budynkowe są i realizowane na gruntach stanowiących przeznaczenie rolne;
- 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej Rozporządzenie), poprzez przyjęcie, że nieruchomość objęta wnioskiem nie spełnia wymogu wskazanego w wyżej przytoczonych przepisach, co nie jest prawdą, gdyż najbliższa zabudowa od nieruchomości objętej wnioskiem wynosi 280 m tj. od nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], a nie jak wskazuje organ od działki nr [...], bowiem wniosek skarżącego obejmuje cztery działki,
- 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji organu I w postaci opisowej, a powołanie się organu I instancji w treści analizy funkcji oraz cech budowy i zagospodarowania terenu (jedna lakoniczna strona) na decyzję SKO z dnia 23 lutego 2022 r., a zgodnie z załączonymi warunkami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu załącznik nr 3 do tej decyzji, w obszarze analizy znajduje się jedna działka nr [...] zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a tym samym w decyzji z dnia 19 września 2022 r. organ w nie dostrzegł braku "analizy warunków", przyjmując lakoniczny jednostronny jej zapis, sprzeczny z mapą graficzna i analizą warunków do decyzji z 27 maja 2022 r., które wskazują już inny zupełnie obszar analizy i stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej zabudowy, a jak wskazuje SKO w decyzji obszar analizy jest pusty;
- 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, bowiem organ wyznaczył teren pomijając brzmienie wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości, które stanowią zorganizowaną całość, nadto organ I instancji w ogóle nie przeprowadził analizy i nie ustalił szerokości frontu działki, a organ II instancji bez uzasadnienia i podstawy posługuje się pojęciem szerokości działki, która nie została ustalona przez organ I instancji w ogóle.
Ponadto skarżący podniósł naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich czynności w sprawie, a także niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie wszystkich dowodów w sprawie, jak i również brak właściwej oceny materiału dowodowego na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, poprzez brak analizy funkcji, sprzeczne twierdzenia, a także pominięcie w sprawie dwóch postępowań;
- 2) art. 15 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak odrębnego, niezależnego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego i przyjęcie przez SKO ustaleń organu I instancji za własne, których de facto nawet nie poczynił organ I instancji np. w przedmiocie szerokości frontu działki, których próżno jest szukać w decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy nimi operuje,
- 3) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a, poprzez fakt, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wyjawił na czym oparł swe rozważania, które dowody uznał za udowodnione, a które nie i na których się oparł wydając zaskarżoną decyzję,
- 4) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) bowiem organy nie wykonały wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1626/18 pomimo wyraźnego logicznego wskazania przez Sąd, że skoro obszar analizy wynosi około 435 m, to w konsekwencji obejmuje budynek na działce nr [...] (str. 9 uzasadnienia).
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę skarżący zaznaczył, że organ działa wyłącznie na złość skarżącemu, bez podstaw faktycznych i prawnych w sprawie i naraża tym samym go na dalsze szkody. Skarżący zaakcentował, że nieruchomość od 2018 r. posiada przyłącze energetyczne, co jest jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Rozpocząć należy od przypomnienia, że pierwsza decyzja odmawiająca skarżącemu ustalenia warunków zabudowy Burmistrza Rabki – Zdroju zapadła w 2018r. i dotyczyła wniosku obejmującego działki nr [...], [...], [...] w obr. R. Wraz z decyzją organu odwoławczego była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 14 marca 2019r. sygn. akt II SA/Kr 1626/18 uchylił skarżone decyzje i w uzasadnieniu stwierdził, że:
1/ nie ustalono ostatecznie, jaka odległość została ostatecznie przyjęta za szerokość działki;
2/analiza nie pozwala a na stwierdzenie, jakie są konkretne odległości granic obszaru analizy od poszczególnych granic działek, co wskazuje na to, że obszar analizy został ustalony w sposób całkowicie dowolny;
3/ przy przyjęciu nawet najmniejszej odległości frontu działki obszar analizy wynosić będzie ok. 435 m, a w konsekwencji obejmie budynek umiejscowiony na działce nr [...] 4/ nie sporządzono analizy architektoniczno – urbanistycznej, a tylko sporządzane były kolejne projekty decyzji przez uprawnionego urbanistę.
Powyższe ma znaczenie z punktu widzenia treści art. 153 p.p.s.a. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że WSA w Krakowie w żaden sposób nie zakwestionował sposobu określenia terenu przez skarżącego.
Po zapadnięciu tego wyroku, w trakcie dalszego postępowania skarżący zmodyfikował wniosek wskazując jako część terenu działkę nr [...]. Tym samym teren objęty decyzją WZ dotyczył zgodnie z wnioskiem działek [...], [...], [...] i [...].
Jednocześnie w skarżonych decyzjach organ I i II instancji przyjął, że terenem, którego dotyczyć ma ustalenie warunków zabudowy, jest wyłącznie działka nr [...] (gdzie ma powstać zabudowa kubaturowa). Przy tak określonym terenie, trzykrotna odległość frontu działki przewidziana § 3 ust. 2 Rozporządzenia od granic wskazanej działki została wyznaczona w terenie niezabudowanym.
Jednakże arbitralne zmniejszenie terenu w taki sposób jest sprzeczne z przepisami prawa.
Kwestią tą obszerniej zajmował się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Kr 1691/17, LEX nr 2476016. Należy w całości przytoczyć wskazany pogląd, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Sąd tamże wskazał, że stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Organ zatem nie może granic tego terenu określać odmiennie, w szczególności dokonywać jego podziału lub zawężenia. Konsekwencją tego formalnego "związania" organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach. Związanie to nie jest jednak jednoznaczne z zakazem merytorycznej kontroli sposobu określenia "terenu". Pojęcie "terenu" inwestycji nie zostało ustawowo zdefiniowane. Termin ten, lub jemu podobny, pojawia się w różnych kontekstach w aktach prawnych regulujących zagospodarowanie przestrzenne, jak i w aktach innych, i w zależności od tego kontekstu jest, albo nie, opatrzony dookreśleniami.
W art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 w stosunku do "terenu" określono wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, zgody na zmianę przeznaczenia. Już jednak w ust. 7 pkt 2 ustawodawca nakazał odniesienie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". W rozporządzeniu wykonawczym do tego przepisu ustawy (z dnia 26 sierpnia 2003 r.) zobowiązano zaś organ do wyznaczenia obszaru analizy wokół "działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Z kolei pojęcie "działki budowlanej" zdefiniowano w ustawie (art. 2 pkt 12) jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W dalszych regulacjach ustawy pojęcia "działki budowlanej" używa zasadniczo w kontekście przepisów dotyczących planowania przestrzennego.
Na tle powyższych spostrzeżeń stwierdzić trzeba, że pojęcia "terenu inwestycji" i "działki budowlanej" w odniesieniu do ustaleń warunków zagospodarowania, są traktowane przez prawodawcę jak równoważniki. Stąd też określony we wniosku "teren" postrzegać należy jako grunt, którego wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Istotą postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy i pod jakimi warunkami na tak rozumianym "terenie" możliwe jest zrealizowanie konkretnej inwestycji w zgodzie z wymaganiami ustawy. Ocena ta odnosić się musi do jednego "terenu" i jednej, mającej się w tym terenie znaleźć, inwestycji. Podlegający materialnoprawnej analizie "teren" nie może składać się z "kilku "terenów", dla których ustalenie wspólnych i jednorodnych "mianowników" nie jest możliwe.
Może natomiast się składać z kilku działek (tak na tle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. II OSK 1626/14 LEX nr 2081308, z dnia 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21 LEX nr 3232451, z dnia 27 marca 2019 r. II OSK 1205/17 LEX nr 2650582, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2019 r. II SA/Kr 151/19, LEX nr 2651330, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 czerwca 2022 r. II SA/Rz 115/22 LEX nr 3392377).
W wyroku z dnia 26 listopada 2019 r. II SA/Bk 675/19 LEX nr 2751661 WSA w Białymstoku wprost wskazał, że "Jeśli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania określonego terenu dotyczy kilku działek, to obszar analizowany powinien być wyznaczany wokół tychże działek".
Co do zasady, brak możliwości ingerencji organu we wniosek w tym zakresie wynika po części z tego, że zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, iż uzyskanie takiej decyzji nie przyznaje jej adresatowi żadnych uprawnień wobec danej nieruchomości. Nadto, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, którym nie musi być ani właściciel, ani użytkownik wieczysty tego terenu. Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja.
Należy przywołać w szerszym zakresie jeszcze wyrok tut. Sądu do sygn. akt II SA/Kr 788/22, w którym Sąd rozważał zakres związania wnioskiem inwestora: "Jednak istnieje tutaj jeszcze jedna problematyczna kwestia, a mianowicie niezgodność z wnioskiem inwestora, który stanowczo twierdził, że przedmiotem inwestycji jest jeden budynek, o wspomnianym już kształcie. Powstaje zatem pytanie, czy organ może w taki sposób zaingerować we wniosek. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne. Należy wyjść od tego, że "Wydając decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. IV SA/Po 215/21, LEX nr 3198421). Warto przytoczyć tutaj szerszą wypowiedź WSA w Łodzi, który w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II SA/Łd 487/19, LEX nr 2746298 wskazał, co następuje: "Organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie jest uprawniony do zmiany rodzaju, zakresu i granic przestrzennych planowanej inwestycji oraz jej zasadniczych cech w takim zakresie, w jakim doprowadziłoby to do przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy.
Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji wniosku pod rygorem wydania decyzji odmownej. Zasada związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma charakter względny. Jakkolwiek zasadą jest, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania, co oznacza, że nie może samodzielnie modyfikować wniosku strony, to jednak zakres tego związania jest wyznaczony treścią art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji)".
Na tle wskazanych judykatów trzeba zatem powiedzieć, że zredukowanie przez organy terenu inwestycji do jednej działki nr [...] nastąpiło wadliwie i arbitralnie, wbrew wnioskowi inwestora. Jako takie nie może zostać zaakceptowane przez Sąd, zwłaszcza, że wyznaczenie obszaru analizowanego wokół całego terenu, trzymając się wyznaczenia go odległością trzykrotnej szerokości frontu działki przylegającej do drogi publicznej - od granic terenu z każdej strony, obejmuje działkę zabudowaną nr [...], ale również nr [...]. Co więcej, zabudowana działka nr [...] znalazłaby się w zasięgu obszaru analizowanego, przy prawidłowym jego wyznaczeniu, przy tej wersji terenu, która była przedstawiona przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, co było przedmiotem kontroli i wypowiedzi Sądu. Sytuacja zatem ze względu na możliwość ustalenia parametrów zabudowy może ulec zmianie. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. istotne jest bowiem, by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia.
Tym samym pozostawanie określonych działek w pewnej odległości jako takie nie jest jeszcze wystarczającym argumentem do pominięcia w ramach analizy urbanistycznej położonej dalej nieruchomości (tak - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r. II SA/Po 347/12 LEX nr 1241159).
Wadliwe wyznaczenie obszaru analizy (wokół tylko jednej, wybranej przez organ działki) miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wykonanie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, której częścią jest wyznaczenie obszaru analizy, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r II OSK 2239/22,. LEX nr 3447524). Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (wyrok NSA z dnia 5 maja 2022 r. II OSK 691/22 LEX nr 3365756).
Należy też wspomnieć, na co zwrócił uwagę już Sąd kontrolujący pierwszą decyzję, że w sprawie nie sporządzano odrębnej analizy, ale występuje ona jako załącznik do decyzji (a wcześniej jako projekt decyzji). Tymczasem analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Bd 1103/19 LEX nr 3091968). Analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej i graficznej i ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych.
Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Natomiast wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Oczywiście, w sytuacji braku zabudowy zredukowana siłą rzeczy treść analizy będzie odzwierciedlała zastany stan faktyczny.
Reasumując, oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, co prowadzi do uchylenia skarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ doprowadzi do sporządzenia prawidłowo analizy architektoniczno – urbanistycznej, mając na względzie powyższe uwagi. Co do wyznaczenia obszaru analizowanego, należy wyznaczyć go wokół granic terenu wskazanego przez inwestora, w odległości trzykrotnego frontu działki, z której znajduje się wjazd i nie dokonując poszerzenia tylko z uwagi na interes inwestora. NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2020 r. II OSK 450/20, LEX nr 3052591 wskazał bowiem: "zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej, jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne".
Zwrot "wokół działki" użyty w przepisie § 3 pkt 2 Rozporządzenia wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej (terenu) należy tak wyznaczyć ten obszar, by działka ta (teren) znajdowała się w środku tego obszaru, tj. by położona była w jego centralnym miejscu, w równej odległości od wszystkich granic tego obszaru. Kształt obszaru analizowanego będzie więc zależał od kształtu terenu leżącego w jego centrum.
W dalszej kolejności należy także mieć na uwadze, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Przez pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Co więcej, jeżeli wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2022 r. VII SA/Wa 897/22, LEX nr 3390337).
Natomiast zasady dobrego sąsiedztwa nie należy rozumieć, jako dopuszczenie jedynie takiej zabudowy jaka istnieje w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego, czy nawet na terenie analizowanym objętym analizą urbanistyczną - zabudowy identycznej, wiernie odwzorowującej cechy i parametry istniejącej zabudowy. Chodzi o dopuszczenie takiej projektowanej zabudowy, która pod względem formy i gabarytów nie jest sprzeczna (nie koliduje) z zabudową już istniejącą na analizowanym obszarze, taką która mimo swoich odrębności i odstępstw od cech zabudowy istniejącej na terenie analizowanym nadal wpisuje się w całość urbanistyczną i w ład przestrzenny zastany na obszarze analizowanym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2022 r. IV SA/Po 56/22, LEX nr 3370160).
Końcowo zaznaczenia wymaga, że niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r IV SA/Po 936/12,. LEX nr 1274845).
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na zas, art. 200 p.p.s.a.