Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia 9 stycznia 2013 r., znak: [...] wymierzył w stosunku do A. S.A. z siedzibą w W. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo- usługowo-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] położonych w miejscowości C. przy Al. [...] w kwocie 75 000 zł.
Zażalenie na w/w postanowienie wniósł A. S.A. z siedzibą w W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 31 marca 2014r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 kpa oraz art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. póz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istoty sprawy na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakładając karę w wysokości 75 000,00 zł na inwestora: [...] z siedzibą w W., z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] położonych w miejscowości C. przy [...].
W uzasadnieniu podano, iż w dniu 22 listopada 2012 r. wpłynęło zawiadomienie [...] S. A. o zakończeniu budowy przebudowy elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo- usługowo-biurowe na w/w działkach wraz z częścią dokumentów, o których mowa w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji pozwolenia na przebudowę Starosty C. z dnia 16 października 2009 r, znak [...], zmienionej decyzją Starosty C. z dnia 22 listopada 2011 r., znak: [...] oraz decyzji Starosty C. z dnia 13 lutego 2012 r., znak: [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Wobec faktu, iż złożona przez inwestora dokumentacja była niekompletna, organ l instancji postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., znak: [...] nakazał uzupełnienie wniosku o informacje wskazane w postanowieniu. W dniu 12 grudnia 2012 r. pracownicy PINB dokonali kontroli zmiany sposobu użytkowania funkcji pomieszczeń w budynku położonym na w/w działkach, w wyniku której stwierdzono przebudowę w/w elementów konstrukcyjnych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia usługowo-biurowe.
Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., znak: [...] organ l instancji zgłosił na podstawie art. 54 ustawy Prawo budowlane sprzeciw do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy. Zawiadomieniem z dnia 17 grudnia 2012 r., organ l instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania, z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, obiektu wybudowanego w C. przy Al.[...] zrealizowanego w oparciu o w/w pozwolenie na budowę. Podczas oględzin zmiany sposobu użytkowania funkcji pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo- usługowo- biurowe w budynku położonym przy ul. [...] w C. na działkach nr [...],[...],[...] oraz przebudowie elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń położonych w miejscowości C. przy ul. [...] w dniu 12 grudnia 2012 r. pracownicy PINB ustalili, że aktualnie obiekt jest już użytkowany. W dniu 14 grudnia 2012 r. wykonano dokumentacje fotograficzną potwierdzająca użytkowanie obiektu oraz spisano notatkę służbową.
W dniu 20 grudnia 2012 r. dokonano kontroli budynku handlowo-biurowego położonego w miejscowości C. przy [...] w wyniku, których udokumentowano przystąpienia inwestora: [...] S.A. do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu.
Organ odwoławczy nie uznał stanowiska strony, iż obiekt budowlany podlegał jedynie "przebudowie", i wobec tego wskazania zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania. Wg organu stosownie do zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane definicji "robót budowlanych" przez pojęcie to należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Analizując powyższą definicję robót trzeba też mieć na uwadze wymóg zawarty w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. Zdaniem MWINB w K. pojęcie "wzniesienia" użyte w przepisie nie można ograniczać tylko do obiektów realizowanych od podstaw, jak wywodzi to inwestor, gdyż przypisywanie takiego znaczenia nie znajduje żadnego uzasadnienia, ani w treści przepisu, ani przy analizie wszystkich norm prawnych zawartych w ustawie.
Nie mogą zasługiwać też na uwzględnienie zarzuty strony odnoszące się do zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego w sprawie sprzeciwu PINB w C. z dnia 17 grudnia 2012 r., gdyż postępowania te są odrębne i w każdym z nich konkretyzuje się inny stosunek administracyjny. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary zostało zainicjowane kontrolą obiektu w wyniku złożonego zawiadomienia inwestora, w której ujawniono użytkowanie obiektu. Jak wynika z powyższych organy nadzoru budowlanego są obowiązane wymierzyć karę w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 nie pozostawia w tej mierze organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności. Organ nadzoru budowlanego jest więc obowiązany z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu, a zatem wobec ziszczenia się wymogów art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy brak podstaw do zakwestionowania wymierzonej kary.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł [...] S.A., zarzucając naruszenie art. 54, 55, 57, 59a, 59c i 59f ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację oraz przepisów postępowania: art. 6, 7, 8 i 9 kpa poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania oraz art. 77, 80 kpa poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie interesu prawnego skarżącego
W uzasadnieniu podkreślono, iż charakter inwestycji, którą prowadził zgodnie z decyzją Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę nie wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz jedynie (co wyraźnie wskazał organ wydający pozwolenie na przebudowę) - zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie zostało w sposób skuteczny przez Skarżącego złożone. Organy nie uwzględniły, że pojęcie "wzniesienie" odnosi się wyłącznie do "budowy" a nie do "przebudowy". Tymczasem ustawa Prawo budowlane wyraźnie rozróżnia oba pojęcia, wprowadza ich samodzielne definicje, odpowiednio dla budowy: w art. 3 pkt 6 i odrębnie dla przebudowy: w art. 3 pkt 7a. Przebudowa to wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a nie nowo wznoszonego. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja była przebudową - świadczy o tym jej zakres: "zmiana zagospodarowania terenu w obszarze nieruchomości oznaczonej działkami [...],[...],[...] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym w istniejącym budynku przy ul.[...] w C. przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych (...)".
Starosta C. również nie miał wątpliwości o charakterze tej inwestycji, wydając w dniu 16.10.2009 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na przebudowę. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja nie polegała na wzniesieniu (bo nie była budową, lecz przebudową) - nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 55 ustawy Prawa o budowlanego (co zarzucają Skarżącemu organy nadzoru budowlanego) obligujących do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzja Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę wskazywała na konieczność złożenia jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy i Skarżący obowiązek ten wykonał. Zawarta w decyzji Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę klauzula o przystąpieniu do użytkowania po złożeniu jedynie zawiadomienia o zakończeniu budowy stanowiła w tej konkretnej decyzji element jej treści, o doniosłym przecież znaczeniu, ponieważ w tym miejscu sformułowany został określony obowiązek dla Skarżącego, związany z przedmiotem decyzji.
Decyzja o pozwoleniu na przebudowę nie kwalifikuje przebudowywanego obiektu do jakiejkolwiek kategorii - w ogóle nie zawiera żadnej informacji o kwalifikacji, co wydaje się zrozumiałe w kontekście przyjęcia, że nie doszło do wzniesienia obiektu, lecz do przebudowy obiektu już wzniesionego, istniejącego. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz właściwy był w tym przypadku tryb zawiadomienia o zakończeniu budowy i zawiadomienie takie Skarżący złożył, zaś sprzeciw od tego zawiadomienia był nieuzasadniony (co jest przedmiotem odrębnego postępowania przed WSA ze skargi [...] SA z dn. 30.04.2013 r. na decyzję WINB) - nie można twierdzić, że Skarżący użytkował budynek nielegalnie i nie można z tego tytułu nakładać kary, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W oparciu o to wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga jest zasadna, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, poprzez nałożenie kary mocą tego postanowienia wobec braku podstaw prawnych zawartych w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2016r. II OSK 3058/14 wydanym w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt lI SA/Kr 823/14, oddalający skargę [...] S.A, a także uchylił decyzję nr [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 17 grudnia 2012 r. znak [...], którymi wniesiono sprzeciw wobec zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku handlowo-usługowo-biurowego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...] położonych w miejscowości C. przy Al. [...] będącego również przedmiotem niniejszego postępowania, ale w zakresie nałożenia kary pieniężnej.
Tym samym NSA przesądził, iż wykładnia przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego musi być dokonywana przy uwzględnieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowiącego o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sankcyjny charakter wymienionego przepisu rzutuje bowiem na preferencje stosowanych dyrektyw wykładni. O ile użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zostało zdefiniowane, to obowiązek inwestora został skonkretyzowany przy użyciu sformułowania, które odnosi się do pojęcia "budowy" - określonego wyraźnie w ustawie. Przepis art. 54 statuuje zasadę, zgodnie z którą do użytkowania obiektu budowlanego, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Zastosowanie sankcji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem dopuszczalne, gdy inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zawiadomienia o "zakończeniu budowy".
Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Sposób, w jaki sformułowany został warunek legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu jest kompatybilny z pojęciem "wzniesienie obiektu budowlanego". Można bowiem mówić o "zakończeniu budowy" tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego, który powstał w efekcie wykonania prac budowlanych polegających na budowie, tj. wykonaniu obiektu budowlanego, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie". Trudno bowiem przyjąć, że w kontekście art. 54 Prawa budowlanego zwrot "zakończenie budowy" jest równoznaczny z "zakończeniem robót budowlanych". Zgodnie z art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego pojęcie "roboty budowlane" ma szerszy zakres, gdyż oprócz budowy obejmuje działania polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Przebudowę stanowi natomiast wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Rozróżnienie zdefiniowanych w ustawie pojęć "budowa" i "roboty budowlane" musi być konsekwentne, co oznacza, że nie jest możliwe wyprowadzenie z art. 54 Prawa budowlanego obowiązku inwestora, który miałby, wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, polegać nie tylko na zawiadomieniu o zakończeniu budowy, ale też o zakończeniu innych robót budowlanych, zwłaszcza przebudowy" (por. również wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2268/12).
Dodatkowo w decyzji Starosty Powiatu C. nr [...] z dnia 16 października 2009 r. znak: [...], zezwalającej na przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń, w części rozstrzygnięcia dotyczącej "warunków prowadzenia budowy" wskazano, że do użytkowania można przystąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzja ta wydana została w okresie obowiązywanie przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego brzmieniu wyżej podanym i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W efekcie zatem charakter inwestycji, którą skarżący prowadził zgodnie z decyzją Starosty C. o pozwoleniu na przebudowę nie wymagał uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz jedynie (co wyraźnie wskazał organ wydający pozwolenie na przebudowę) - zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie zostało w sposób skuteczny przez skarżącego złożone. Skoro zatem przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lecz właściwy był w tym przypadku tryb zawiadomienia o zakończeniu budowy i zawiadomienie takie skarżący złożył, zaś sprzeciw od tego zawiadomienia był z jednej strony nieuzasadniony, co ostatecznie stwierdził NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 15 września 2016r. II OSK 3058/14, a ponadto wydany po upływie 21 dni od zgłoszenia, nie ma żadnych podstaw, aby stwierdzić, że skarżący użytkował budynek nielegalnie i w związku z tym nie można z tego tytułu nakładać kary, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
Wobec tego Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 6 pkt. 6 i §,14 ust. 2 pkt. 1a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.