Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 160/21

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 6.07.2020 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. orzekł:

1. - w pkt. l - o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,0381 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] zaprojektowanej do wydzielenia z działki nr [...] o pow. 0,4802 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...], obj. KW nr [...], na rzecz: J. K. w [...] cz., G. K. w [...] cz., E. G. w [...] cz. i D. G. - S. w [...] cz.;
2. - w pkt. 2 - o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt. l do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,0381 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] w łącznej wysokości 385,63 zł, proporcjonalnie do udziałów w zwracanej nieruchomości, tj.:
3. a) 241,03 zł w przypadku J. K.,
4. b) po 48,20 zł - w przypadku G. K., E. G. i D. G.;
5. - w pkt. 3 - o tym, że należności winny zostać wpłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna i wykonalna, na wskazane w decyzji konto Urzędu Miasta K. oraz o tym, że raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski;
6. - w pkt. 4 - o tym, że w razie zwłoki w uiszczaniu należności pobrane zostaną odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym;
7. - w pkt. 5 -o tym, że wierzytelności Skarbu Państwa podlegają zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki na nieruchomości objętej zwrotem;
8. - w pkt. 6 - o tym, że z dniem ostateczności decyzji o zwrocie, w zakresie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], wygasa prawo trwałego zarządu ustanowione na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji w K;
9. - w pkt. 7 - o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości zatwierdza projekt podziału nr [...] i stanowi podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jedn. ewid. [...] m. K.;
10. - w pkt. 8- o tym, że ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania, na wniosek współwłaścicieli, wpisów w dziale II księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie wniosła Komenda Wojewódzka Policji w K zarzucając naruszenie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nastąpiły przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości. Odwołująca wskazała, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako parcela l. kat. [...] została w trakcie wojny zajęta przez okupanta. Okupant wybudował na niej garaże samochodowe i budynek administracyjny, które po ich opuszczeniu, zostały przejęte przez Skarb Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 18.03.1952 r. nr [...], na podstawie przepisów dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. "Po remoncie od zniszczeń wojennych w dalszym ciągu była w posiadaniu Skarbu Państwa w użytkowaniu przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, który zajmował nieruchomość od stycznia 1945 roku.

Obecna działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], powstała m.in. z części wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], objętej Iwh [...], b. gm. kat. [...], jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Wbrew temu, co twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, nie zostały spełnione przesłanki z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przede wszystkim nieruchomość w granicach działki nr [...] nie jest zbędna dla realizacji zadań służbowych KWP w K. i w ogóle Policji. Działka ta w zasadzie składa się z parkingu, który jest wykorzystywany do obsługi samochodów trwałego zarządcy. Nie jest tak, że z parkingu tego korzystają pracownicy funkcjonującej w tym miejscu stacji obsługi KWP w K.. Głównym zadaniem stacji obsługi jest zapewnienie KWP w K. prawidłowego funkcjonowania służbowego sprzętu transportowego, w tym dokonywania bieżących napraw czy też bieżącej obsługi technicznej taboru, około 1520 samochodów służbowych policji [...].

W ciągu roku dokonuje się w niej około 3000 napraw. Jest więc tak, że działka podlegająca zwrotowi stanowi pewną funkcjonalną całość z kompleksem nieruchomości obejmującym stację obsługi KWP w K.. Co więcej, stacja obsługi korzysta z dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez nieruchomości stanowiące własność innych osób (dz. ew. nr [...]). Z kolei działka nr [...] stanowi drogę pożarową pomiędzy halami napraw na działce nr [...]. W kierunku działki przewidzianej do zwrotu zostały zainstalowane bramy ewakuacyjne z wyżej wskazanych hal. Zdaniem odwołującego się celu użytkowania - prowadzenia stacji obsługi pojazdów nie można interpretować w odniesieniu do poszczególnych działek. Cel funkcjonowania tej komórki organizacyjnej Policji wynika z łącznego przeznaczenia nieruchomości tworzących stację obsługi jako całość.

Zatem niezrozumiałe jest twierdzenie organu I instancji, że cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej działce zrealizowany. Zgodnie z art. 1 ustawy o Policji do jej zadań należy zwalczanie przestępczości, a także zapewnienie porządku publicznego. Tak określone zadania mogą być realizowane przy pomocy środków technicznych, w tym prawidłowo funkcjonującego sprzętu transportowego. Niewątpliwie więc, cele użyteczności publicznej są na działce podlegającej zwrotowi realizowane. Wskazano na wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, oraz, iż działka nr [...] jest nie tylko wykorzystywana przez Policję, ale też udostępniona służbom miejskim np. wywóz śmieci z okolicznych posesji, a także co najważniejsze stanowi dojazd dla np. karetek pogotowania, czy też wozów strażackich w przypadku zaistnienia takiej potrzeby. Dojazd większych pojazdów do działki sąsiadującej z dz. [...] jest możliwy tylko przez Stację Obsługi Transportu.

Wojewoda decyzją z 3 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, iż parcela l. kat. [...], gm. kat. [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. K. z dnia 18.03.1952 r. nr [...], wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. W dacie wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność H. G.. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadającej części niezabudowanych działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], złożyli wszyscy spadkobiercy poprzedniego właściciela: J. K., G. K., E. G. i D. G. - S..

Niniejsze postępowanie dotyczy niezabudowanej części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], w granicach parceli l. kat. [...], której odpowiada działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (wydzielona projektem podziału nr P. [...]).

W kwestii zaś zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwzględnieniem skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 6.07.2020 r. została wydana wskutek uchylenia decyzją Wojewody znak: [...]. [...] z dnia 2.03.2016 r. poprzedniej decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 2.04.2015 r., orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawczyń działek: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]

W decyzji Wojewody znak: [...] z dnia 2.03.2016 r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945, stanowi nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. Powyższa kwestia została już bowiem przesądzona w wydanym uprzednio w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2011 r., sygn. I OSK 695/10 (uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2009 r., sygn. II SA/Kr 231/09 i przekazującym sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania). Zgodnie z art. 1 ust. 3 powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r.

Ustalono, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości był wymieniony w art. 2 pkt. 1 lit. f dekretu z 7 kwietnia 1948 r. cel użyteczności publicznej, którego spełnienie w niniejszej sprawie powinno zostać ocenione na podstawie sposobu wykorzystywania nieruchomości w dacie jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi parcelami została zajęta w czasie wojny przez okupanta, który zrealizował na tym terenie kompleks administracyjno-garażowy i który następnie był - jak wskazał organ I instancji -po 18 stycznia 1945 r., przez okres około 3 tygodni wykorzystywany przez wojska radzieckie, a następnie Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego.

W decyzji Wojewody znak: [...] z dnia 2.03.2016 r. wskazano, że organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej oraz zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku WSA w Krakowie z 30 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Kr 869/11, dotyczących ustalenia sposobu zagospodarowania parceli 1. kat. [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m2 i nr [...] o pow. 4802 m2, tj. w szczególności czy właśnie na tych działkach znajdowały się garaże i budynek administracyjny. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, wskazując na orzecznictwo sądowe, że za realizację celu użyteczności publicznej nie można uznać wykorzystywania jej przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego. Wskazał również, że wniosek o zwrot dotyczył tylko tych części przedmiotowych nieruchomości, które nie zostały zabudowane.

W związku z powyższym decyzją Wojewody z dnia 2.03.2016 r. uchylono zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2.04.2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem określenia dokładnej części przedmiotowej nieruchomości, która mogłaby zostać zwrócona na rzecz wnioskodawców oraz poczynienia ustaleń w zakresie niezbędnych rozliczeń związanych ze zwrotem tej części działki nr [...], jak również poczynienia stosownych ustaleń odnośnie możliwości zwrotu części działki nr [...] oraz wydanie w tym zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 29.06.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia 2.03.2016 r., zaś wyrokiem sygn. akt I OSK 2733/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W wyroku z dnia 29.06.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że zasadnie organ odwoławczy zanegował uznanie przez organu I instancji, że wywłaszczenia dokonano na cele "użyteczności publicznej", obejmujące szereg możliwych sposobów wykorzystania przejmowanej nieruchomości. "Jak wynika z jednoznacznych poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądowym, dokonanie wywłaszczenia na podstawie ww. dekretu na cele służb bezpieczeństwa publicznego (Urzędu Bezpieczeństwa) nie stanowi wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej. Pod pojęciem użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest dostępne dla całego społeczeństwa i jego członków. Urzędy bezpieczeństwa publicznego sprawowały wprawdzie funkcje publiczne, lecz funkcje te nie mogą być traktowane jako funkcje związane z realizacją celów użyteczności publicznej. Przyjmując, co jest bezsporne, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, że już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. Według Słownika Języka Polskiego słowo "publiczny" oznacza: dotyczący ogółu, służący ogółowi, przeznaczony dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp. ogólny, powszechny, społeczny.

Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko, to co służy zaspokojeniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, służy kilku osobom czy też określonym grupom społecznym, względnie zawodowym, albo też potrzebom określonych podmiotów prawnych. Wprawdzie w pojęciu użyteczności publicznej mieści się wszystko to co jest dostępne dla całego społeczeństwa, jak i jego członków. Należy zatem przyjmować, że cele użyteczności publicznej wskazane pod lit. f art. 2 pkt 1 ww. dekretu muszą być interpretowane wąsko, ścieśniające. Mogą to być więc tylko oczywiste cele publiczne, takie jak np.: utworzenie sierocińca, domu samotnej matki, ochronki i temu podobnych instytucji realizujących wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowane.

Należy także przypomnieć, że przepisy omawianego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalające szczególną formę przejmowania majątków na rzecz Państwa - zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami interpretacyjnymi musiały być stosowane wprost, w sposób literalny, z wykluczeniem wykładni rozszerzającej. Takie wąskie interpretowanie pojęcia "cele użyteczności publicznej" narzucone redakcją art. 2 dekretu wyklucza możliwość zaliczenia do tych celów działalności organów służby bezpieczeństwa. Urzędy bezpieczeństwa sprawowały wprawdzie określone funkcje publiczne, lecz nie można ich traktować jako funkcji związanych z realizacją celów "użyteczności publicznej" nawet, jeżeli przedmiotowa nieruchomość miała być przeznaczona na mieszkania ich pracowników. (...) Trafnie Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej nie wynika, aby cel wywłaszczenia w postaci "garaży i budynku administracyjnego" został zrealizowany na całej parceli 1. kat. [...], a istniejący obecnie na części działki nr [...] fragment budynku warsztatowego Komendy Wojewódzkiej Policji istniał w 1970 r., a z kserokopii uwierzytelnionego planu sytuacyjnego parceli 1. kat.

1. kat. [...] (sąsiadującej od strony zachodniej z parcelą 1. kat. [...]) z 27 września 1948 r. wynika, że fragment tego obiektu znajdował się również na części parceli 1. kat. [...], w tym na części odpowiadającej objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...]. Sąd kontrolując decyzję organu II instancji uznał za prawidłowe wskazanie organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy rzeczą organu I instancji będzie określenie - przy odpowiednim udziale biegłego geodety - dokładnych rozmiarów części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 marca 1952 r. znak [...] i która z tego względu mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców."

Decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 30.09.2019 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia 12.12.2019 r. znak: [...], orzeczono o odmowie zwrotu części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na rzecz wnioskodawców, z uwagi na jej stan prawny. Mając na uwadze wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29.06.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.10.2018 r. sygn. akt I OSK 2733/16, organ I instancji wskazał, że na niezabudowanej części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w granicach parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], cel wywłaszczenia określony jako "cele użyteczności publicznej" nie został zrealizowany. Na części działki nr [...], odpowiadającej wydzielonej z niej działce nr [...], nie wybudowano żadnych obiektów. Teren ten, jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 31.10.2013 r. oraz z dnia 5.09.2019 r. stanowi parking.

Ponadto podkreślić należy, mając na uwadze ww. wyroki, że teren ten w dacie jego przejęcia na rzecz Skarbu Państwa był wykorzystywany przez organy bezpieczeństwa publicznego. Nie można zatem uznać, że ten sposób gospodarowania nieruchomością mieścił się w zakresie zadań związanych z użytecznością publiczną. Zbędność tej nieruchomości na cel użyteczności publicznej przesądziły już uprzednie wyroki sądów administracyjnych.

W związku z powyższym wydzielono z działki nr [...], w granicach parceli l. kat. [...], niezabudowaną część oznaczoną jako projektowana działka nr [...], którą zaskarżoną decyzją z dnia 6.07.2020 r. Prezydent Miasta K. zwrócił w odpowiednich udziałach na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, zobowiązującej te osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Organ I instancji prawidłowo obliczył wartość zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu którego zostali zobowiązani spadkobiercy poprzedniego właściciela, stosują w tym zakresie wskaźniki zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszane obecnie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - stosownie do treści art. 140 ust. 103 w związku z art. 5 ust. 5 u.g.n.

Powołane przepisy stanowią, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniewa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 1-3).

Z kolei w przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 5 ust. 4).

Odnosząc się do podnoszonych zarzutów, podkreślono, że orzekając w niniejszej sprawie organy administracji są -stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. związane co do dalszego postępowania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29.06.2016 r. sygn. akt II SA/Kr 495/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.10.2018 r. sygn. akt I OSK 2733/16. Powyższe orzeczenia potwierdziły natomiast poprzednie ustalenie organu odwoławczego, że za realizację celu wywłaszczenia na niezabudowanej część działki nr [...], określonego jako "cele użyteczności publicznej", nie można uznać wykorzystywania tych nieruchomości w dacie jej przejęcia przez organy bezpieczeństwa publicznego.

Ponadto w ramach prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy administracji ustalają jedynie, czy cel wywłaszczonej nieruchomości została zrealizowany w wymaganym terminie i czy wskutek powyższego nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie podlegają natomiast ocenie organów inne kwestie regulowane odrębnymi przepisami tj. podniesiony przez stronę fakt koniecznego sposobu dojazdu np. karetek pogotowania, czy też wozów strażackich, nie jest rozpatrywany w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto mogą być później uregulowane na podstawie przepisów prawa cywilnego. Wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. I OSK 797/14 z dnia 8 grudnia 2015 r., w którym odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że podział wywłaszczonej nieruchomości, z której wydzielono do zwrotu część nieruchomości narusza przepisy prawa materialnego, tj. przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodę oraz dróg pożarowych, orzekł, że przesłanki określające kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zostały określone w sposób enumeratywny w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie zaś ust. 2 art. 137, jeżeli w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Tym samym nie można drogą wykładni kreować dodatkowych przesłanek, obok przesłanek wynikających z art. 137 ustawy, od spełnienia których będzie uzależniona możliwość zwrotu części nieruchomości. Pierwotnie możliwość zwrotu części nieruchomości uzależniona była między innymi od możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jednak z dniem l kwietnia 2009 r. art. 137 ust. 2 został zmieniony i zgodnie z aktualną treścią tego przepisu zwrotowi podlega część nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, bez żadnych dodatkowych przesłanek.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Komendant Wojewódzki Policji w K zarzucając naruszenie art.137 ust. 1 i ust.2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 8 i 77 k.p.a poprzez błędne przyjęcie, że zaprojektowana do wydzielenia z działki ewidencyjnej nr [...], działka ewidencyjna nr [...] o pow.0,0381 ha stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy zorganizowany na tej działce parking mieści się w ramach celu wywłaszczenia określonego jako garaże i budynek administracyjny oraz błędne uznanie iż nie mieścił się zakresie zadań związanych z użytecznością publiczną.

W uzasadnieniu podkreślono, iż głównym zadaniem stacji obsługi jest zapewnienie KWP w K. prawidłowego funkcjonowania służbowego sprzętu transportowego, w tym dokonywania bieżących napraw czy też bieżącej obsługi technicznej taboru tj. około 1520, samochodów służbowych policji [...]. W ciągu roku dokonuje się w niej około 3000 napraw. Jest więc tak, że działka podlegająca zwrotowi stanowi funkcjonalną całość z kompleksem nieruchomości obejmującym stację obsługi transportu KWP w K.. Co więcej nie może pozostawać poza polem widzenia fakt, że stacja obsługi korzysta z dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez nieruchomości stanowiące własność innych osób (dz.ew.nr [...]).

Z kolei planowana do wydzielenia działka nr [...] stanowi drogę pożarową pomiędzy halami napraw na działce nr [...]. W kierunku działki przewidzianej do zwrotu zostały zainstalowane bramy ewakuacyjne z wyżej wskazanych hal. Zdaniem Skarżącego celu użytkowania - prowadzenia stacji obsługi transportu nie można interpretować w odniesieniu do poszczególnych działek. Cel funkcjonowania tej komórki organizacyjnej Policji wynika z łącznego przeznaczenia nieruchomości tworzących stację obsługi jako całość. Zatem niezrozumiałe jest twierdzenie organów administracji, że cel wywłaszczenia nie został na przedmiotowej działce zrealizowany. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji do jej zadań należy zwalczanie przestępczości a także zapewnienie porządku publicznego. Tak określone zadania mogą być realizowane przy pomocy środków technicznych, w tym prawidłowo funkcjonującego sprzętu transportowego. Niewątpliwie więc, cele użyteczności publicznej są na działce podlegającej zwrotowi realizowane. Wskazano na wyrok NSA z 18.12.2014 sygn. I OSK 1417/13:

Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Niniejsza sprawa została rozpoznana i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 8 kwietnia 2021 r.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Analiza motywów rozstrzygnięcia organu wskazuje, że organ tylko pozornie i wybiórczo zastosował się do wytycznych Sądów, przedstawionych w uzasadnieniach wyroku WSA w Krakowie z dnia 29.06.2016 roku, sygnatura akt II SA/Kr 495/16 oraz wyroku NSA z dnia 16.10.2018 roku, sygnatura akt I OSK 2733/16, którym oddalono skargę kasacyjną od w/w wyroku WSA. Tym samym istotnie naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dlatego najpierw przypomnieć należy w skrócie, przebieg całego dotychczasowego postępowania.

Pierwotne rozstrzygnięcie organu i WSA odmawiające zwrotu nieruchomości uzasadnione było tym, że na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje tylko w przypadku wywłaszczenia nieruchomości dokonanego na podstawie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, po spełnieniu przesłanek o których mowa w art. 136 i 137. Nie przysługuje natomiast (co do zasady) w stosunku do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych aktów prawnych. Wynikać to miało z brzmienia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zdaniem Sądu należało stosować w sposób nie bezpośredni lecz odpowiedni i tylko w zakresie o którym mowa w art. 216. Sąd rozpatrujący wtedy sprawę w pełni podzielił pogląd, iż uregulowania przepisu art. 216 mają charakter szczególny i wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu na inne przypadki utraty własności w drodze wywłaszczenia lub innego rodzaju nabycia własności przez Skarb Państwa lub jednostkę gminy.

NSA wyrokiem z dnia 16.03.2011r. sygnatura akt I OSK 695/10 uchylił powyższe rozstrzygnięcie wyrażając pogląd, że wprawdzie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymienia wprost dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., ale przywołanie w orzeczeniu z dnia 18 marca 1952 r. odpowiednich przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. pozwala przyjąć, że nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości sensu stricto, a to zobowiązuje organy rozpatrujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do stosowania bezpośrednio przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Tym samym zgodnie z wytycznymi NSA, w ponownym postępowaniu należało zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 roku znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Motywem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości cel wywłaszczenia - którym było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, polegający na zajęciu garaży i budynku przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego - został zrealizowany. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z dnia 2.03.2016 r. znak: [...]

Organ II instancji w szczególności zakwestionował pogląd, że pod pojęciem "celów użyteczności publicznej" można rozumieć wykorzystywanie nieruchomości na potrzeby dawnego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego. Wojewoda uznał też, że m.in. w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji nie zastosował się do oceny prawnej oraz przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w wydanym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 869/11, które w części pozostają nadal aktualne. Oceniając dotychczas zebrany materiał dowodowy wyraził też pogląd, że ustalony przez organ I instancji stan zagospodarowania dotyczy tylko części objętej niniejszym postępowaniem działki nr [...], co wydaje się skłaniać do wniosku, że w pozostałej części nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot mogła stać się zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.

W związku z tym zobowiązał organ I instancji aby w ponownym postępowaniu określił dokładne rozmiary części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 marca 1952 r. i która z tego względu mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców (podkreślenia własne). Powyższe zwroty nie przesądzają, że w/w część działki nr [...] jest zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej i z tego względu ma podlegać zwrotowi, jak to zinterpretował organ przy ponownym postępowaniu. Analogicznie przedstawia się sytuacja z nadinterpretacją przez organ poglądów wyrażonych w tym zakresie przez WSA, który kończąc swoje obszerne rozważania i akceptując poglądy Wojewody, użył zwrotu o określeniu dokładnych rozmiarów części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 18 marca 1952 r. znak i która z tego względu mogłaby podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców.

Organy ponownie rozpoznając sprawę całkowicie pominęły pozostałe poglądy Wojewody zawarte w decyzji z dnia 2.03.2016 r. znak: [...], jak i w szczególności w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 29.06.2016 roku, sygnatura akt II SA/Kr 495/16, które jak już wskazano jest obszerne i odnosi się do szeregu aspektów przedmiotowego postępowania. Uwzględniając natomiast kompleksowo poglądy WSA, wytyczne co do określenia rozmiarów części działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, należało rozumieć w ten sposób, że organ miał taki obowiązek, jeśli w ponownym postępowaniu ustali, że na tej tj. niezabudowanej części wywłaszczonej nieruchomości, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, na co wskazują dotychczasowe ustalenia.

Przypomnieć bowiem należy, że orzekając decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 roku znak: [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organ I instancji co do zasady uznał, że realizacja celu wywłaszczenia została zrealizowana poprzez przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cel publiczny, polegający na zajęciu przedmiotowej nieruchomości przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego. Ponieważ takie zajęcie nieruchomości miało miejsce prawie zaraz po wyzwoleniu, ustalenia organu co do przeznaczenia nieruchomości w późniejszym czasie były pobieżne i niespójne, co zresztą zaznaczył w swoim uzasadnieniu WSA. Zakwestionowanie przez Wojewodę i WSA poglądu, że zajęcie nieruchomości przez Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego stanowiło realizację celu wywłaszczenia, wiązało się natomiast z koniecznością dokonania przez organ w ponownym postępowaniu dalszych ustaleń, tj. co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w późniejszym czasie, a co za tym idzie dokonania oceny, czy później nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia.

Tak właśnie należy odczytywać wytyczne WSA co do dalszego postępowania, uwzględniając treść całego uzasadnienia, a nie jego fragmentów wyrwanych z kontekstu. Tymczasem organ nie dokonał żadnych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w późniejszym czasie, ograniczając się do geodezyjnego wydzielenia niezabudowanego fragmentu działki nr [...] i orzeczeniu o jej zwrocie i związanych z tym rozliczeniach.

Podkreślić natomiast należy, że w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 29.06.2016 roku, sygnatura akt II SA/Kr 495/16 jednoznacznie stwierdzono, że: "Podstawową okolicznością, jaką organ I Instancji winien ponownie zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy do jego realizacji doszło". W tym aspekcie WSA ponadto wskazał, że: "...wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Oznacza to, że im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności".

Następnie wyrażony został wraz z uzasadnieniem w dalszej części kategoryczny pogląd, że: "Przyjmując, co jest bezsporne, że wywłaszczenie nastąpiło na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, uprawnione jest twierdzenie, że już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r".

Jest to bardzo znamienny pogląd WSA, ponieważ orzeczeniem o wywłaszczeniu z dnia 18 marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych, na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138), wywłaszczono nie tylko teren aktualnej działki nr [...],czy jej fragment, lecz znaczny obszar nieruchomości, które najpierw zajęły okupacyjne władze niemieckie tzw. Generalnego Gubernatorstwa, a po wyzwoleniu tereny te wraz z istniejącymi na nich zabudowaniami przejęły organy Urzędu Bezpieczeństwa. Jeśli zatem powyżej przywołany pogląd WSA, że "już w momencie wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został określony w sposób sprzeczny z postanowieniami dekretu" wyrwać z kontekstu pozostałej części uzasadnienia, to przedmiotem zwrotu winny zostać być może nawet wszystkie nieruchomości o jakich stanowi orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczeniu z dnia 18 marca 1952 r., a nie tylko niezabudowana część aktualnej działki nr [...].

Zatem również powyższe wskazuje, że intencją WSA nie było przesądzenie, że niezabudowana część aktualnej działki nr [...] ma podlegać zwrotowi, a jedynie to, że wywłaszczenie na cele związane z funkcjonowaniem Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego nie stanowiło realizacji celu wywłaszczenia.

Co bardzo istotne, w dalszej części uzasadnienia WSA wskazał, że: "Za zgodne z prawem należy uznać stanowisko Wojewody, który wskazał na konieczność uwzględnienia wniosków z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 dotyczącym znaczenia terminów z art. 137 ust.

1. Zasadnym jest zaakcentowanie wiążących organ I instancji wskazań z wyroku sądu administracyjnego, co do konieczności poczynienia ustaleń faktycznych co do miejsca lokalizacji i faktycznej realizacji celu wywłaszczenia (na jakich częściach działek) oraz jego oceny w aspekcie istnienia (lub nie istnienia), przesłanek zbędności nieruchomości na ten cel (w całości lub w części stosownie do art. 137 ust 2 u.g.n.)" oraz że: "Trafnie Wojewoda podniósł, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji dowodowej nie wynika, aby cel wywłaszczenia w postaci "garaży i budynku administracyjnego" został zrealizowany na całej parceli l. kat. [...], a istniejący obecnie na części działki nr [...] fragment budynku (obecnie warsztatowego Komendy Wojewódzkiej Policji) istniał w 1970 r., a z kserokopii uwierzytelnionego planu sytuacyjnego parceli l. kat. [...] (sąsiadującej od strony zachodniej z parcelą l. kat. [...]) z 27 września 1948 r. wynika, że fragment tego obiektu znajdował się również na części parceli l. kat. [...], w tym na części odpowiadającej objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...]". NSA w wyroku z dnia 16.10.2018 roku, sygnatura akt I OSK 2733/16 natomiast jednoznacznie stwierdził, że: "...organ pierwszej instancji nie ustalił istnienia jednej z przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie, czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ odwoławczy nie mógł sanować tego uchybienia w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż przesłanka ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a zatem zakres koniecznego uzupełnienia tego postępowania naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz że: "Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że organ pierwszej instancji nadal nie ustalił sposobu zagospodarowania wywłaszczonej części dawnej działki [...], stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. 849 m˛ i nr [...] o pow. 4802 m˛, będące przedmiotem postępowania zwrotowego".

Z powyższych dosłownie przytoczonych poglądów, które zostały zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 16.10.2018 roku, sygnatura akt I OSK 2733/16 wynika, że organ nie zastosował się do obligujących go wytycznych, zgodnie z którymi zobowiązany był do ustalenia, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany oraz kiedy ewentualnie do jego realizacji doszło, przy uwzględnieniu poglądów zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 dotyczących znaczenia terminów z art. 137 ust. 1 ugn. Dlatego przeprowadzając ponowne postępowanie, organ zastosuje się do wiążących go wytycznych i poglądów prawnych, przedstawionych zarówno w niniejszym uzasadnieniu jak i w uzasadnieniach wyroków, które wcześniej zapadły w niniejszej sprawie.

Dokonując dodatkowych ustaleń stanu faktycznego oraz dokonując oceny, czy zrealizowano cel wywłaszczenia organ ponadto uwzględni, że to, iż jakiś fragment nieruchomości nie jest zabudowany budynkami, nie oznacza automatycznie, że nie został na nim zrealizowany cel wywłaszczenia. Jest bowiem oczywiste, że do budynku, czy garażu musi istnieć konieczne dojście, czy w przypadku garażu także dojazd, ewentualnie plac manewrowy, który z natury rzeczy nie jest zabudowany.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w/w ustawy, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł, na którą składają się: koszt wpisu 200 zł, koszt zastępstwa adwokackiego 480 zł.