Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 797/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1251/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, którymi związany jest NSA rozpoznający sprawę, wskazać trzeba następujące okoliczności sprawy, na tle których zapadł powyższy wyrok:

Starosta G., rozpoznając sprawę kolejny raz w toku postępowania administracyjnego i po dokonanej sądowej kontroli decyzji organów, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w pkt 1 zwrócił na rzecz K. G. c. A. 1/2 część i na rzecz K. G. c. R. 1/2 część niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0002 ha oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow.0,0254 ha powstałej z podziału działki nr [...] o pow.0,1658 ha, objętej Kw [...] w związku z ich wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podział działki nr [...] został opisany na mapie z projektem podziału nieruchomości wykonanej przez Firmę [...] w dniu [...] lipca 2012 r. [...]. W pkt 4 decyzji stwierdzono, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności na rzecz osób wymienionych w pkt l decyzji, w miejsce Skarbu Państwa -[...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż jak wynika z wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 512/11, sąd ten podzielił stanowisko Wojewody [...] zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. z którego wynika, iż Starosta [...] w ponownym postępowaniu winien ustalić aktualny zakres wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na fakt podania przez strony w odwołaniu odmiennego zakresu wniosku niż będący przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Zmiana zakresu wniosku powoduje bowiem konieczność wykonania dodatkowych czynności, między innymi wykonania pomiaru geodezyjnego i operatu szacunkowego określającego wartość zwracanej nieruchomości w kontekście ewentualnych rozliczeń z tytułu zwrotu. W wyniku doprecyzowania zakresu wniosku zaistniała konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej oraz operatu szacunkowego określającego wartość zwracanej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wymienionych przepisów wskutek przyjęcia, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem strony odwołującej okoliczność, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel użyteczności publicznej należy rozpatrywać biorąc pod uwagę przepisy prawa obowiązujące w czasie kiedy nieruchomość została wywłaszczona i zagospodarowana, tj. przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W świetle obowiązującego wtedy prawa cel wywłaszczenia został niewątpliwie osiągnięty. Na przedmiotowej nieruchomości wzniesiono budynek który pierwotnie stanowił [...], następnie przejęty on został na potrzeby [...]. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa pojęcie użyteczności publicznej nierozerwalnie łączy się z powszechną i ogólną dostępnością dla ogółu społeczeństwa. Zarówno jako [...], jak i jako [...] niewątpliwie wykorzystywane były na cele publiczne. Ponadto strona odwołująca podniosła, że zagospodarowanie spornego terenu ma charakter trwały, a zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. w sytuacji zmiany celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej, aniżeli przewidywał to cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości możliwy jest wtedy, gdy zagospodarowane takiego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć.

W dalszej części odwołania jego autor zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozparzenia całości materiału dowodowego, w szczególności tego, czy wydzielenie i zwrot działek nr [...] oraz nr [...] nie spowoduje zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania pozostałej zabudowanej części nieruchomości, niepodlegającej zwrotowi. Zdaniem strony odwołującej, biorąc pod uwagę przymiot racjonalności ustawodawcy, wydaje się, że celem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest zwrot właścicielom nieruchomości które nie zostały w ogóle albo w znaczącej części trwale zagospodarowane na cel użyteczności publicznej i nadal zachowują swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Niezgodne z duchem przedmiotowych przepisów wydaje się być geodezyjne wydzielanie niewielkiej części działki niezajętej przez budynek i jej zwrot właścicielowi w sytuacji gdy w znaczącej części nieruchomość zajęta została pod realizację celu użyteczności publicznej, a pozostała część nieruchomości, po wydzieleniu traci prawie zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno-gospodarcze przeznaczenie. Z powyższych względów decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zdaniem strony odwołującej się winna zostać uchylona, a wniosek o zwrot nieruchomości oddalony.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nieistotną dla orzeczenia zwrotu nieruchomości jest okoliczność, czy na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Należy zauważyć, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany [...], która to inwestycja nie stanowiła celu wywłaszczenia. Tym samym nie jest możliwe przyjęcie, iż w ten sposób nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia w sytuacji gdy zagospodarowanie nieruchomości było inne niż przewidziane w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania zbędności nieruchomości na cel określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, bowiem organ I instancji już uprzednio zgromadził wystarczające dowody pozwalające na ustalenie tej okoliczności. Biorąc powyższe pod uwagę organ skonstatował, iż z uwagi na fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia należy uznać ją za zbędną na ten cel.

Nadto organ wskazał, że Sąd w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1361/09 wskazał jednoznacznie, że nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., iż zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć. Trwały sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie jest kolejną (inną niż określone w art. 137) przesłanką negatywną uniemożliwiającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe stanowisko potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z 22 sierpnia 2011 r. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia podniesionego w odwołaniu, iż nieruchomość po wydzieleniu traci zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno- gospodarcze przeznaczenie, organ II instancji wskazał, iż wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. oznacza obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od tego, czy nieruchomość nadaje się do samodzielnego zagospodarowania w świetle ustaleń aktualnego planu miejscowego lub w świetle innych przepisów.

Zawarte uprzednio w treści art. 137 ust. 2 u.g.n. wyłączenie możliwości zwrotu takiej części nieruchomości, która nie może zostać samodzielnie zagospodarowana zgodnie z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP (wyrok TK z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 41). Mając na uwadze powyższe organ uznał, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem orzeczenie o jej zwrocie należało uznać za zasadne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...]. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu wskutek przyjęcia, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania cel uzasadniający wydanie decyzji o jej wywłaszczeniu nie został zrealizowany, podczas, gdy sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości był zgodny z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż została przeznaczona na wybudowanie budynku użyteczności publicznej [...] zamienionego później na [...]; naruszenia § 12, § 14 § 207, § 236 § 238 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez wydzielenie działki nr [...] o pow. 0,0002 ha oraz niezabudowanej działki nr [...] o pow. 0,0254 ha powstałej z podziału działki [...] o pow. 0,1658 ha objętej KW [...] do zwrotu w sytuacji, gdy powstała w ten sposób odległość od ściany [...] do granicy nieruchomości wynosi 2 m, co nie spełnia wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej w zakresie ewakuacji ludzi, a także bezpieczeństwa ekip ratowniczych; naruszenie § 12 i § 13 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, polegające na braku możliwości urządzenia drogi pożarowej do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest szkoła od strony nieruchomości wydzielonej do zwrotu, z której to strony usytuowana jest aula przeznaczona do przeprowadzania koncertów mieszcząca ok. 200 osób.

Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności przeprowadzenia analizy pod kontem zgodności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...] z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W ocenie strony skarżącej na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Na nieruchomości wybudowano pierwotnie [...], który następnie został przejęty na cele działalności [...]. W czasie wydania decyzji o wywłaszczeniu budowa [...] stanowiła cel użyteczności publicznej, bowiem [...] był obiektem powszechnie dostępnym dla społeczeństwa. Wskazuje na to również znajdujące się w aktach sprawy pismo wyjaśniające Prezydium M.R.N. w [...] z dnia [...].08.1964r., w którym stwierdzono, że przeznaczenie terenu objętego wywłaszczeniem zostało zmienione uchwałą Prezydium PPRN w [...] i Prezydium W.R.N. w [...] na budownictwo użyteczności publicznej.

Również funkcjonująca obecnie w budynku [...] realizuje cel użyteczności publicznej, taki jaki zakładała decyzja wywłaszczeniowa tj. cel oświatowo wychowawczy, kulturalny. Cele te były realizowane od początku zagospodarowania wywłaszczonego terenu. Na działce nie wybudowano innych obiektów niż użyteczności publicznej służących społeczeństwu jak np. bloki mieszkalne, parkingi, garaże czy inne, które by tego celu nie spełniały. Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę, iż obecnego zagospodarowania terenu nie da się usunąć, a jego zabudowanie ma charakter trwały. Na brak możliwości dokonania zwrotu w związku z jej trwałym zagospodarowaniem wskazują orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1118/08. Zdaniem strony skarżącej, biorąc pod uwagę przymiot racjonalności ustawodawcy, wydaje się, że celem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszących się do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jest zwrot właścicielom nieruchomości, które nie zostały w ogóle albo w znaczącej części trwale zagospodarowane na cel użyteczności publicznej i nadal zachowują swoje społeczno - gospodarcze przeznaczenie.

Niezgodne z duchem przedmiotowych przepisów wydaje się być geodezyjne wydzielanie niewielkiej części działki niezajętej przez budynek i jej zwrot właścicielowi w sytuacji gdy w znaczącej części nieruchomość zajęta została pod realizacje celu użyteczności publicznej, a pozostała część nieruchomości, po wydzieleniu traci prawie zupełnie swoją wartość i jest nieprzydatna ze względu na jej społeczno - gospodarcze przeznaczenie. W dalszej części skargi strona skarżąca podniosła, że organ wydający decyzję winien był zbadać i wziąć pod uwagę, czy decyzja nie spowoduje naruszenie przepisów wymaganych względami bezpieczeństwa, czego nie uczynił.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja wydana została także bez należytego zebrania materiału dowodowego oraz bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, wobec czego narusza przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że ze względu na związanie prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 22.08.2011r., sygn. akt II SA/Kr 512/11 zobowiązany był przyjąć, że na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia oraz że organy administracji publicznej prawidłowo wykonały także wskazania sądu co do dalszego postępowania ze względu na zmianę zakresu wniosku stron. Uściślenie wniosku miało wykazać, czy dotyczy on zwrotu całej zabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i nr [...] czy też części tzw. "warzywnika". Pismem z dnia [...].02.2012r. pełnomocnik wnioskodawców wskazał, iż dochodzi zwrotu niezabudowanej części nieruchomości zwanej warzywniakiem.

Natomiast pismem z dnia [...].03.2012r. na wezwanie Starosty doprecyzował, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie jest zwrot części nieruchomości stanowiącej południową część działki nr [...] tzw. warzywnik. Celem ustalenia granic warzywnika w terenie organ I instancji wyznaczył i przeprowadził w dniu [...] marca 2012r. rozprawę administracyjną na gruncie. Przebieg wskazanej rozprawy administracyjnej obrazuje lakonicznie sporządzony protokół. W ustaleniach przedmiotowego protokołu odnotowano bowiem jedynie, iż "podczas wizji Pani [...] wskazała punkty granicznie tzw. warzywnika", który jest aktualnie przedmiotem postępowania objętego wnioskiem skonkretyzowanym w piśmie z dnia [...].03.2012r.. Punkty te zostały zamarkowane palikami drewnianymi w obecności wszystkich obecnych na wizji stron postepowania. Odległość granicy od strony budynku szkoły została zamarkowana alternatywnie w dwóch odległościach 2 m i 4 m." Omawiany protokół nie wyjaśnia po pierwsze na jakiej działce geodezyjnej przeprowadzano przedmiotowe tyczenie granic "warzywnika", po drugie mając na uwadze jego treść oraz brak załącznika graficznego nie obrazuje on nawet orientacyjnego ich przebiegu, ani też nie tłumaczy dlaczego jego granicę od strony budynku szkoły zdecydowano się oznaczyć alternatywnie w dwóch odległościach tj. 2 i 4 metrów.

Powyższa uwaga jest także istotna, z uwagi na sposób i efekt przeprowadzonych na zlecenie Starosty [...] czynności geodezyjnych, których celem jak wynika z pisma organu z [...].05.2012r. było wykonanie podziału działki nr [...] położonej w [...], poprzez wydzielenie z niej tzw. "warzywnika". Jak wynika z załączonej do akt sprawy mapy z projektu podziału k.119 projektowany obszar wydzielonego" warzywnika" zamknął się w północno wschodnim narożu działki [...], i po podziale miał stanowić działkę ewidencyjną o oznaczeniu nr [...]o pow. 2,54 ara. Powyższe usytuowanie wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej nie koresponduje jednak z treścią pisma pełnomocnika wnioskodawców [...].03.2012r., który doprecyzowując pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości wskazał, iż jego lokalizacja znajduję się na południowej części działki nr [...]. Z uwagi na wspomniane braki w ustaleniach protokołu rozprawy administracyjnej można więc jedynie się domyślać, iż tyczenie granic warzywnika objęło wówczas teren projektowanej do wydzielenia działki [...].

Równocześnie nie można jednak porównać w jaki sposób granice terenu warzywnika ustalone podczas rozprawy administracyjnej korespondują z granicami projektowanej do wydzielania działki nr [...]. Niezależnie od tego podnieść należy, iż w toku postępowania wnioskodawcy ograniczyli wniosek o zwrot nieruchomości co do jej części tzw. warzywnika, który zgodnie z projektem podziału nieruchomości zawarł się w granicach projektowanej do wydzielenia działki nr [...]. Pomimo to organ I instancji obok orzeczenia o zwrocie na rzecz wnioskodawców projektowanej działki orzekł ponad wniosek o zwrocie na ich rzecz także działki ewidencyjnej nr [...]. Zarówno z dokumentacji geodezyjnej jak i protokołu rozprawy administracyjnej nie wynika jednak, aby także i ta działka wschodziła w skład wnioskowanego do zwrotu warzywnika. Równocześnie sąd wskazał, iż w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po zatwierdzeniu projektu podziału i wydzieleniu działki, w stosunku do której wystąpiono z roszczeniem o zwrot.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy działka nr [...] nie została formalnie wydzielona, a zalegająca w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna zawiera jedynie projekt podziału działki [...]. Wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, iż mapa z projektem podziału została przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za Nr [...] niemniej jednak przyjęcie tej dokumentacji na podstawie art.40 ust.2 i ust.6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 30, poz.163 z późn.zm.) nie wywołuje skutku zatwierdzenia projektu podziału działki, o którym mowa w art. 93 u.g.n.. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Natomiast zgodnie z art. 96 ust.1a u.g.n. 1a. w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. W zależności od okoliczności czy na terenie objętej projektem podziału obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości prowadzone jest w trybie art. 93 lub 94 u.g.n.. Podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 u.g.n. jest zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało w art. 94 u.g.n. Jak wynika z treści art. 94 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podobnie także w stosunku do trybu przewidzianego w art.93 u.g.n. w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuję się, iż w orzeczeniu opiniującym podział nieruchomości organ winien rozważyć wszystkie przesłanki warunkujące możliwość podziału - zgodność z ustaleniami planu miejscowego, oraz zgodność z przepisami szczególnymi w tym zapewnienie wydzielonej działce gruntu dostępu do drogi publicznej. Sąd zauważył, że podziału działki nr [...] wykonano w związku i w celu realizacji roszczeń z art.136 §3 w zw. z art.137 u.g.n., a więc związanych ze zwrotem części nieruchomości wywłaszczonej.

Tym samym znajdzie tu zastosowanie art. 95 pkt.4 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Z treści przedmiotowego przepisu wynika, iż w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego dla realizacji roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej plan miejscowy nie stanowi wiążącej podstawy prawnej określenia kryteriów wydzielenia działki gruntu w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości. W wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1872/07, LEX nr 528052, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zwrot "niezależnie od ustaleń planu miejscowego" należy rozumieć: "mimo braku takiego planu lub mimo zawartych w nim postanowień, a nawet wbrew tym postanowieniom", a taki podział nieruchomości może nastąpić jedynie na cele wskazane w art. 95 u.g.n.

To ostatnie uregulowanie jest więc wyjątkiem od zasady przyjętej w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podobnie odniósł się do tej kwestii NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1007/06, publ. LEX nr 335133. Jednak we wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 95 u.g.n. organ administracyjny prowadzący postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości nie pozostaje zwolniony z badania zgodności projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi. Mając na uwadze powyższe należy w ocenie sądu stwierdzić, iż postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości winno zostać zakończone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Starostę w przedmiocie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. W ramach postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości winno się uwzględnić także kwestię, iż projektowana do wydzielenia działka winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Powyższa konstatacja zyskuje dodatkowo na znaczeniu, iż w aktach sprawy brak jest informacji, iż aktualny właściciel działki [...] (po ewentualnym podziale działki [...]) ustanowi na rzecz przyszłego właściciela działki [...] służebność przechodu i przejazdu w celu zapewnienia jej skomunikowania z ulicą Wróblewskiego. Projekt podziału działki [...] zawiera jedynie propozycje ze strony geodety ustanowienia takiej służebności, jednakże nie ustalono czy właściciel nieruchomości, która ma być nią obciążona wyrazi zgodę na jej ustanowienie. W tym miejscu należy także zwrócić uwagę, iż w przepisie art. 99 u.g.n. przewidziano, że skuteczność ewidencyjnego podziału nieruchomości zależy od zapewnienia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, jeżeli zapewnienie tego dostępu miałoby polegać na ustanowieniu służebności drogowej albo na zbyciu udziałów w działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną na rzecz nabywców działek gruntu mających dostęp tylko do drogi wewnętrznej.

Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu przepis art. 99 u.g.n. stanowi materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Przepis ten koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n. i potwierdza, że zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej musi nastąpić dopiero w chwili dokonywania prawnego podziału nieruchomości polegającego na zbyciu działek.

Zatem ewidencyjny podział nieruchomości jest warunkowy, jeśli wydzielone działki gruntu pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej mają zostać zbyte na odrębną własność. Wówczas działki te stają się osobnymi nieruchomościami i ich zagospodarowanie będzie możliwe tylko wtedy, gdy będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, choćby dostęp ten miał charakter pośredni. Ustawodawca przyjmuje bowiem w omawianym przepisie, że wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki gruntu mogą istnieć dopóty, dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 99 u.g.n. (por. Komentarz Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wyd. II Bończak-Kucharczyk E., publ. LEX 2013). Podobnie w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, organ prowadzący powinien mieć także na uwadze zgodność wnioskowanego podziału z przepisami odrębnymi.

Należy jednak zaznaczyć, iż kwestia ta nie należy do zakresu przedmiotu postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Sąd stwierdził, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, po pierwsze nadal nie ustaliły precyzyjnie przedmiotu postępowania, albowiem z rozstrzygnięcia organów administracyjnych obu instancji wynika, iż w skład tzw. warzywnika wchodzą zwrócone działki [...] i [...] czemu z kolei przeczy treść dokumentacji geodezyjnej. Po drugie przeprowadzone z udziałem wnioskodawców w ramach rozprawy administracyjnej czynności w terenie nie zostały w sposób właściwy i precyzyjny wykonane i utrwalone, co nie pozwala na wykorzystanie tego dowodu w celu ustalenia zakresu wniosku o zwrot nieruchomości, a tym samym obszaru tzw. warzywnika.

Po trzecie w sprawie orzeczono o zwrocie działki nr [...], która na chwilę obecną formalnie nie istnieje, albowiem jej podział nie został zweryfikowany i zatwierdzony przez Burmistrza Miasta [...]. Powyższe uchybienia w ocenie Sądu obok naruszenia art.136 §3 i §4 u.g.n. stanowią naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od tego wyroku Wojewoda złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. - poprzez niewłaściwe zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 95 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji przez wadliwe uznanie, że wydanie decyzji o zwrocie części nieruchomości nie jest możliwe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...];
2. - poprzez niezastosowanie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym (art. 96 ust. 1b) w sytuacji wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale nieruchomości, ponieważ ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział takiej nieruchomości.

Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szkoła wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj niewłaściwego zastosowania art.95 pkt.4 w zw z art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i poprzez niezastosowanie art.96 ust.1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzuty te są zasadne. Przede wszystkim błędnie przyjął Sąd I instancji, że wydanie decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwe do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, które powinien przeprowadzić Burmistrz Miasta [...].

Sąd I instancji zaprezentował pogląd, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości winno zostać zakończone przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Starostę w przedmiocie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Dalej Sąd przedstawił szczegółowo zasady dotyczące podziału nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazując miedzy innymi na art.93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie maja dostępu do drogi publicznej, a także na art.99 ustawy, który stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, podział dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.

Sąd stwierdził także, że w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, organ prowadzący powinien mieć także na uwadze zgodność wnioskowanego podziału z przepisami odrębnymi, równocześnie zaznaczając, iż kwestia ta nie należy do zakresu przedmiotu postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Powyższe rozważania mogły być aktualne w stanie prawnym jaki obowiązywał do dnia 22 października 2007r.. W tym dniu weszła bowiem w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2007r. (Dz.U.2007.173.1218), która art.1 pkt 35 zmieniła art.96 ust.1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art.96 ust.1b w brzmieniu nadanym na dzień [...] listopada 2003r. stanowił, w przypadku wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust.

1. 1. Natomiast w wyniku nowelizacji z 2007r., z dniem 22 października 2007r. art.96 ust.1b uzyskał następującą treść " w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust.

1. 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział."

Tym samym wynikająca z art.96 ust.1 ustawy podstawowa zasada, zgodnie z którą, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, została wyłączona w przypadkach wskazanych w art.96 ust.1b. Zgodnie z art. 96 ust. 1b decyzji podziałowej nie wydaje się w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku wydzielania części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości to ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości.

W przypadkach określonych w art.96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. w przypadku, gdy część dotychczasowej nieruchomości stała się przedmiotem prawa własności lub użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa, a także w przypadku, gdy istnieje potrzeba wydzielenia z dotychczasowej nieruchomości jej części w celu zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wyłączony został obowiązek uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyższe wynika wprost z treści przepisu, iż w opisanych przypadkach "nie wydaje się decyzjo o której mowa w ust.1", czyli decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Wyłączenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dopuszczalności wydania decyzji o której mowa w art.96 ust.1 oznacza, iż nie można na grunt postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przenosić tych rozwiązań, które wprost dotyczą decyzji o której mowa w art.96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przypadkach o których mowa w art.96 ust.1b ustawy podział geodezyjny nieruchomości jest podziałem wtórnym w stosunku do podziału prawnego, inaczej niż w przypadkach określonych w art.96 ust.1, w których podział geodezyjny jest podziałem pierwotnym, a podział prawny podziałem wtórnym. W postępowaniach w sprawie zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości, procedura geodezyjnego wyodrębnienia działki podlegającej zwrotowi, sprowadza się wyłącznie do czynności o charakterze technicznym, związanych z wykonaniem przez geodetę operatu podziału nieruchomości, a polegających między innymi na zgłoszeniu przez uprawnionego geodetę roboty geodezyjnej w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Opracowany operat podziału nieruchomości stanowi dla organu orzekającego o zwrocie podstawę do właściwego oznaczenia nieruchomości podlegającej zwrotowi. Można stwierdzić, że operat podziału nieruchomości sporządzony dla potrzeb geodezyjnego wyodrębnienia nieruchomości zwracanej, stanowi w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, materiał dowodowy.

Tym samym zgodnie z rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę w art.96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje nie tylko skutek prawnorzeczowy, ale zatwierdza również podział, czyli określa zakres przestrzenny w którym skutki te występują.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego są zasadne, Sąd I instancji zupełnie pominął treść przepisu art.96 ust.1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zajął błędne stanowisko prawne. Należy jeszcze zaznaczyć, że kwestia stosowania art.96 ust.1 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przedmiotowej sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości była już sygnalizowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. sygn..akt II SA/Kr 1361/09, w którym Sąd stwierdził, że w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji zatwierdzającej podział, co dodatkowo wskazuje na nietrafność poglądu w zaskarżonym wyroku.

Mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w przedmiotowej sprawie, uznając, że jest ona niezasadna.

Niezasadne są zarzuty skargi, przede wszystkim niezasadny jest podstawowy zarzut skargi w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.136 ust.3 i art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegający na błędnym przyjęciu, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie został zrealizowany cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przede wszystkim przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa była już kilkakrotnie poddawana ocenie sądu administracyjnego, ocena prawna co do niezrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu została jednoznacznie wyrażona w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009r. sygn.. akt II SA/Kr 1361/09, oraz w wyroku z dnia 22 sierpnia 2011r. II SA/Kr 512/11.

Mając na uwadze treść art.153 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie można było przyjąć odmiennego stanowiska, niż wynikającego ze wskazanych wyroków, że na nieruchomościach objętych wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie zasługują również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego, a to przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przepisy rozporządzenia z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodę oraz dróg pożarowych.

Pierwsze z powołanych rozporządzeń wydane jest na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jak wynika z treści rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Z kolei drugie z wymienionych rozporządzeń wydane jest na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.2)), a przedmiotem tego rozporządzenia ustalenie warunków przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz określenie wymagań dotyczących drogi pożarowej.

Mając na uwadze przedmiotowy zakres regulacji powyższych rozporządzeń, oraz zakres przedmiotowy materii uregulowanej w ustawach na podstawie których wydane zostały te rozporządzenia, a także właściwość organów do których należy realizacja powyższych zadań, należy stwierdzić, brak podstawy prawnej, która uzasadniałaby stosowanie powyższych rozwiązań w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych w sytuacji niezrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przesłanki określające kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zostały określone w sposób enumeratywny w art.137 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś ust.2 art.137, jeżeli w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Tym samym nie można drogą wykładni kreować dodatkowych przesłanek, obok przesłanek wynikających z art.137 ustawy, od spełnienia których będzie uzależniona możliwość zwrotu części nieruchomości. Przypomnieć należy, że pierwotnie możliwość zwrotu części nieruchomości uzależniona była między innymi od możliwości jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, jednak z dniem 1 kwietnia 2009r. art.137 ust.2 został zmieniony i zgodnie z aktualną treścią tego przepisu zwrotowi podlega część nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części nieruchomości, bez żadnych dodatkowych przesłanek.

W konsekwencji organy nie naruszyły przepisów postępowania w zakresie niepodjęcia czynności, które miałyby na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy pod katem zgodności wydanych decyzji z przepisami wskazanych rozporządzeń. Dlatego też skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a w związku z art.151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art.207 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego w całości, uznając, ze zachodzą szczególne przypadki o których mowa w powołanym przepisie.