Uzasadnienie
Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w K. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. wyraził zgodę na wykonanie przez S.D. zjazdu z drogi krajowej nr [...] do budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] położonych w Z. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nałożył na S.D. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego drogi krajowej nr [...] w Z. poprzez rozebranie zjazdu i uporządkowanie pasa drogowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ten sam organ w dniu 25 września 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 353/06 stwierdził nieważność obu tych decyzji z powodu niewłaściwości organu. Zdaniem Sądu do orzekania w sprawie samowoli budowlanej związanej z budową zjazdu z drogi krajowej właściwy jest organ nadzoru budowlanego.
W dniu 5 lutego 2007 r., Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych - Oddział w
K. wniosła do organów nadzoru budowlanego o nakazanie rozbiórki zjazdu wykonanego do działki nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156 póz. 1118 ze zm.) nakazał S.D. wstrzymać roboty budowlane przy budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] - granica województwa strona prawa w miejscowości Z. w km 352 +194,5 do działki nr [...] i nr [...] -wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy Z. o zgodności wymienionej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zgodności inwestycji z ustaleniami planu zobowiązaniu inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zjazdu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał S.D. rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] w Z. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestor nie miał pozwolenia na budowę zjazdu, zatem naruszył przepisy art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wydając postanowienie z dnia 2 lipca 2007 r. umożliwiono legalizację wykonanych samowolnie robót budowlanych, jednakże inwestor nie dostarczył dokumentacji określonej w tym postanowieniu, pomimo upływu wyznaczonego terminu 30 dni. Z tego względu nakazano rozbiórkę zjazdu.
W wyniku odwołania S.D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił powyższą decyzję oraz postanowienie organu l instancji z dnia 2 lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Trybunał Konstytucyjny orzekł w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (P 37/06), że art. 48 ust. 2 pkt 1 b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. została wydana wskutek nie spełnienia przez inwestora obowiązków zawartych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2007 r. Postanowienie organu l instancji zostało natomiast wydane na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że z akt sprawy wynika, iż inwestorem budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i[...] są K. i S.D., a podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu jest tylko S.D.. W aktach sprawy brak jest informacji czy oboje małżonkowie są właścicielami w/w działek. WINB podkreślił, iż prawidłowe ustalenie stron postępowania stanowi jedną z pierwszych czynności jakie organ l instancji winien podjąć przystępując do rozpatrzenia sprawy. Ustalenia te powinny być poparte odpowiednimi dokumentami świadczącymi o- interesie prawnym poszczególnych uczestników postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w K. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zobowiązał S.D. i K.D. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i do przedłożenia stosownych dokumentów, zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego.
Wobec niewykonania obowiązku PINB wydał w dniu [...] maja 2010 r. decyzję nakazującą S. i K.D. rozbiórkę zjazdu do działki nr [...] i nr [...] w Z. z drogi krajowej nr [...], jako podstawę prawną podając art. 48 ust. 1 prawa budowlanego.
W uzasadnieniu napisano, że stronami są S.D. i K.D - jako właściciele na prawach wspólnoty małżeńskiej obejmującej działki nr [...] i nr [...] w Z.. Podczas kontroli na miejscu inspektorzy PINB stwierdzili, że stan faktyczny rozpatrywanego zjazdu nie uległ zmianie od czasu oględzin w dniu 29 czerwca 2007 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, zobowiązani nie dostarczyli wymaganych dokumentów, co obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. podniósł, że niezrozumiałym jest skierowanie postanowienia a następnie decyzji do S. i D.K. jako współwłaścicieli działe [...] i [...] do których zjazd ten jest wykonany, w sytuacji, gdy organ ustalił, iż inwestorem przedmiotowej budowy jest wyłącznie S.D.. Osoba inwestora w trakcie prowadzonego postępowania nawet przez chwilę nie budziła wątpliwości. W sytuacji, gdy osoba inwestora jest organowi znana, to na nim w pierwszej kolejności ciąży obowiązek wykonania rozbiórki. Brak uzasadnienia przez organ powodów dla których uznał on, iż adresatami przedmiotowej decyzji winni być współwłaściciele działek nr [...] i [...], a nie inwestor robót stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał rozbiórkę wjazdu jedynie S.D.. Merytoryczne uzasadnienie decyzji pozostało bez zmian.
S.D. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucił on naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie postępowania bez wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego bezzasadne było żądanie od inwestora decyzji o warunkach zabudowy lub zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż wobec zjazdów z dróg publicznych wystarcza decyzja zarządcy drogi, wydana na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 póz. 115 ze zm.). Postanowienie w tej sprawie było więc wadliwe. Zdaniem skarżącego poprzez zmianę adresata decyzji w II instancji naruszona została zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/10 oddalił powyższą skargę uznają zarzuty skarżącego za bezpodstawne. Sąd uznał, że zjazd drogowy jest obiektem podlegającym prawu budowlanemu, a więc organy nadzoru budowlanego były właściwe do załatwienia sprawy. Skoro jest w sprawie bezsporne, że wjazd z drogi krajowej był wykonywany bez pozwolenia na budowę, to postanowienie z dnia 7 grudnia 2009 r. było prawidłowe. Błąd dotyczył tylko tego, że powyższe postanowienie skierowano do obojga państwa D., ale błąd ten został naprawiony. S.D., nie dostarczył wymaganych 'dokumentów, a więc organy nadzoru budowlanego nie mogły postąpić inaczej: mogły tylko wydać decyzję o rozbiórce spornego zjazdu i decyzja ta nie narusza prawa. Zmiana decyzji przez organ II instancji dotyczyła tylko ograniczenia adresata do jednej osoby, a więc w niczym nie naruszyła zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez S.D., wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., sygn. II OSK 915/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. II OSK 915/11 stwierdzono:
"Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem zarzuty podniesione w stosunku do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne. Uzasadniony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego sformułowania treści postanowienia wydanego przez organ administracji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji.(...)
Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o rozbiórce, był obowiązany ustalić, czy nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności zjazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest uzasadniony w świetle art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie zjazdu. Należy bowiem mieć na uwadze, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak i w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, chodzi o ustalenie lokalizacji w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że wydanie przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, decyzji zezwalającej na budowę zjazdu oznacza, że na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba ubiegać się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. wyrok NŚA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt. II OSK 1722/07 (ONSA i wsa 2010/3/49). Przepisy art. 29 ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w szczególności w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, póz. 430 ze zm.; - por. wyrok NSA zadnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt ł OSK 1243/09 oraz z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt l OSK 276/11).
Skoro określenie parametrów technicznych lokalizacji zjazdu jest determinowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz warunkami technicznymi, wymóg ustalania dodatkowo w drodze odrębnej decyzji warunków zabudowy tego zjazdu prowadziłoby w istocie do konieczności przeniesienia do tej decyzji ustaleń zwartych w zezwoleniu na lokalizację zjazdu.
Co do zasady ustalenie warunków zabudowy wymagane jest wówczas, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu (lub użytkowania obiektu). Budowa zjazdu stanowi jedynie jeden z elementów zmiany zagospodarowania danego terenu wywołanej realizacją planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Przesądzenie zatem o warunkach zabudowy tego przedsięwzięcia czyni zbędnym ustalanie warunków zabudowy zjazdu mającego jedynie zapewnić dojazd do działki, na której jest ono realizowane".
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany powyższą oceną prawną. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż w przypadku samowolnej budowy zjazdu z drogi publicznej, legalizacja takiej inwestycji nie wymaga przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (t.j. Dz. U. z 2010 nr 243 póz. 1623 ze zmianami) prawa budowlanego, bowiem parametry inwestycji są określane w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na budowę zjazdu, wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 nr 19 póz. 115 ze zmianami). Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu uchylonego wyroku do zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowego sformułowania treści postanowienia wydanego przez organ administracji w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do zastosowania art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Ponowna kontrola sądowoadministracyjna wykazała, że postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia określonych dokumentów było wadliwe. W niniejszej sprawie należy uwzględnić specyfikę przedmiotowego obiektu budowlanego, jakim jest zjazd z drogi publicznej i uznać, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi lex specialis w,stosunku do art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, a decyzja, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na potrzeby postępowania legalizacyjnego zastępuje decyzję ustalającą warunki zabudowy. Z tego względu postanowienie o nałożeniu obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych w postępowaniu legalizacyjnym wymagało uchylenia.
Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność uchylenia decyzji organów l i II instancji o nakazie rozbiórki. Z redakcji art. 48 prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że o rozbiórce orzeka się dopiero w sytuacji, gdy nie jest możliwa legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jeżeli więc w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego nieprawidłowo określono dokumenty, które miał przedłożyć inwestor celem ewentualnej legalizacji samowoli, to nieprzedłożenie takich dokumentów nie może prowadzić do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegają uchyleniu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ l instancji winien uwzględnić powyższe uwagi i stosownie do nich określić zakres dokumentów, do przedłożenia których zobowiąże inwestora w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę należało przyjąć, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały przepisy prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a naruszenie to miało wpływ na wynika sprawy. Wobec powyższego obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
W pkt II wyroku orzeczono o uchyleniu postanowienia organu l instancji, które również naruszało powołane wyżej przepisy.
Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie tego przepisu orzeczono jak w pkt III wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota stanowi sumę wpisu od skargi oraz wynagrodzenia adwokata wraz z opłatą skarbową za pełnomocnictwo.