Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/14

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 26 czerwca 2012 r. znak [...] - którą na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazano inwestorowi J. W. rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. K. w K. bez decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. garażu podziemnego wraz z wybudowaną w jego obrysie, zewnętrzną klatką schodową żelbetową, dwubiegową, pięciokondygnacyjną i dobudowanym do niej żelbetowym szachem windowym o wym. 196x230 cm w poziomie piwnic do wysokości do poziomu parteru budynku) - oraz nakazał J. W. rozbiórkę:

1. 1. płyty dennej;
2. 2. ścian betonowych pełniących rolę murów oporowych;
3. 3. zewnętrznej, dwubiegowej, pięciokondygnacyjnej, żelbetowej klatki schodowej wybudowanej w obrysie projektowanego garażu podziemnego;
4. 4. szachtu windowego o wym. 196x230 cm dobudowanego do w/w klatki schodowej;
5. 5. wykopu powstałego w wyniku wybudowania w/w elementów obiektu budowlanego do poziomu sprzed rozpoczęcia budowy poprzez jego zasypanie zrealizowanych samowolnie na działce nr [...], obr. [...] przy ul. K. w K..

Decyzja organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50a pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań H. M., I. M., K. B., I. K. oraz J. W..

Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podając, że PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu budowlanego: "garażu podziemnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K. prowadzonej bez decyzji pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej ". Przeprowadzona w dniu 3 lutego 2011 r. kontrola w sprawie przebudowy i nadbudowy "budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowa o garaż podziemny na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K." wykazała, że "wykonano wykop szerokopasmowy około 8,0 x 20 m o głębokości około 3,00 m. Na dnie wykopu wykonano płytę denną wraz z łącznikami na słupy i szyb windowy. Skarpy wykopu nie zabezpieczone". W ramach kontroli sporządzono również dokumentację fotograficzną przedstawiającą stan zaawansowania wykonanych robót.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorowi J. W.:

1. - wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K., prowadzonych bez decyzji pozwolenia na budowę,
2. - zabezpieczyć w/w obiekt przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływami warunków atmosferycznych wraz z zabezpieczeniem ścian wykopu w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i eliminujący możliwość wystąpienia zagrożenia osunięciem się ścian,
3. - przedłożyć wymienione w tym orzeczeniu dokumenty związane z budową przedmiotowego obiektu budowlanego - garażu podziemnego. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 18 lutego 2011 r.

Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. A. S. poinformował PINB, że po wydaniu niniejszego postanowienia J. W. przystąpił do prowadzenia robót budowlanych przy budowie zewnętrznej klatki schodowej z windą.

W związku z uzyskanymi informacjami organ pierwszej instancji w dniu 11 marca 2011 r. przeprowadził kolejną kontrolę prowadzonych robót budowlanych. W stosunku do stanu poprzedniego wykonano ścianę garażu od strony północnej o wys. około 2,5 m, od strony wschodniej wykonano ścianę o wysokości 2,5 m, wylano szyb windowy na wysokość około 2,5 m, wykonano płytę denną w części północnej sąsiada do granicy działek od strony zachodniej i północnej oraz przygotowany jest szalunek od strony kamienicy przy ul. K. (południe) od strony podwórca.

Pismem z dnia 24 marca 2011 r., znak [...], PINB wezwał inwestora do przedstawienia "Oceny w zakresie sposobu zrealizowanych robót zabezpieczających istniejący wykop garażu podziemnego wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (...)"

W odpowiedzi na wezwanie inwestor za pismem z dnia 30 marca 2011 r., przedstawił "Opinię o stanie technicznym budowy garażu podziemnego w K. na ul. K." wraz ze stosownymi obliczeniami statycznymi, sporządzoną przez inż. W. N.. Ponadto w dniu 14 lipca 2011 r. inwestor przedłożył "Inwentaryzację architektoniczno-budowlaną robót związanych z budową garażu podziemnego (...) " oraz "Ekspertyzę techniczną budowy garażu podziemnego w K. na ul. K.".

Kolejna kontrola, przeprowadzona w dniu 18 lipca 2011 r., ponownie wykazała zmianę stanu zaawansowania robót budowlanych. Stwierdzono bowiem wykonanie zewnętrznej klatki schodowej, żelbetowej, dwubiegowej, pięciokondygnacyjnej oraz żelbetowego szachtu windowego, zrealizowanego do wysokości płyty parteru.

W dniu 11 sierpnia 2011 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...], znak [...], którą na podstawie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego nakazał J. W. rozbiórkę całego obiektu budowlanego wybudowanego działce nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K. bez decyzji o pozwoleniu na budowę tj. garażu podziemnego wraz z wybudowaną w jego obrysie, zewnętrzną klatką schodową żelbetową, dwubiegową, pięciokondygnacyjną i dobudowanym do niej żelbetowym szachem windowym o wym. 196x230 cm w poziomie piwnic do wysokości do poziomu parteru budynku.

Decyzja powyższa została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia 19 stycznia 2012 r., znak [...], z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 50a ustawy Prawo budowlane oraz uchybienia w zakresie sposobu ustalenia kręgu stron postępowania.

Realizując zalecenia zawarte w powyższej decyzji WINB, organ pierwszej instancji zbadał stan własności działki, na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja oraz działek sąsiednich.

W dniu 4 maja 2012 r. J. W., jako załącznik do protokołu przyjęcia stron przedłożył m. in. opracowania autorstwa inż. W. N. zatytułowane: "Ekspertyza technicznym murów oporowych w K. na ul. K." oraz "Ekspertyza technicznym Klatka schodowa pełniąca rolę przypory w K. przy ul. K.".

Kontrola PINB przeprowadzona w dniu 29 maja 2012 r. wykazała, że w stosunku do stanu udokumentowanego w dniu 18 lipca 2011 r. wykonano następujące roboty budowlane:

1. - osadzenie okien w wybudowanej klatce schodowej od strony podwórza kamienicy przy ul K. w K.;
2. - zamurowanie pustakami ceramicznymi czoła klatki schodowej od poziomu parteru do poddasza (strona północna);
3. - zamurowanie pustakami ceramicznymi boku klatki schodowej (strona wschodnia) wraz z osadzeniem stolarki okiennej;
4. - wykonanie więźby dachowej na klatce schodowej wraz z pokryciem.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji wydał decyzję Nr [...] z dnia 26 czerwca 2012 r., znak [...], od której odwołania złożyli w terminie: H. M., I. M., K. B., I. K. oraz J. W.. Przekazując odwołania PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego, w związku z pismem A. S. (data wpływu na dziennik podawczy 20 sierpnia 2012 r.) organ pierwszej instancji w dniu 5 kwietnia 2013 r. przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowej budowy i stwierdził, że został pogłębiony poziom terenu dziedzińca w stosunku do czynności kontrolnych z dnia 29 maja 2012 r., wykonano ścianę żelbetową przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej oraz ścianę oporową w granicy z posesją przy ul. K.. Według oświadczenia J. W. roboty te związane były z budową stacji transformatorowej w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta z dn. 30 sierpnia 2011 znak: [...].

Postanowieniem z dnia 4 września 2013 r. Nr [...], znak [...], stosownie do art. 36 § 1 i 2 k.p.a., WINB wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 listopada 2013 r. Ponadto ustalił, że uznany przez PINB adres do doręczeń dla jednej ze stron postępowania, tj. A. P. został błędnie ustalony w oparciu o oświadczenie M. F. z dnia 25 kwietnia 2012 r. O powyższym WINB został poinformowany przez K. T. pismem z dnia 29 lipca 2013 r. w związku ze skierowaną do niej korespondencją adresowaną do A. P.. Jednocześnie w piśmie wskazano nowy adres do doręczeń dla A. P.. Wezwaniem z dnia 4 września 2013 r., zgodnie z treścią art. 40 § 4 k.p.a. WINB zobowiązał M. P., jako osobę mieszkającą na stałe poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do wskazania zamieszkującego w kraju pełnomocnika do doręczeń. Z uwagi na brak zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej wezwanie z dnia 4 września 2013 r. znak [...] oraz postanowienia z dnia 4 września 2013 r. nr [...] znak [...], niniejsza sprawa nie została rozstrzygnięta w terminie określonym w postanowieniu.

WINB wystąpił w dniu 2 grudnia 2013 r. do Poczty Polskiej S.A. z reklamacją dotyczącą doręczenia wyżej wymienionej przesyłki. W dniu 5 lutego 2014 r. Poczta Polska S.A. przekazała informację o zaginięciu przesyłki na terenie USA. W związku z powyższym, pismem z dnia 11 lutego 2014 r., znak [...] WINB przesłał do A. P., na adres wskazany przez L. M. (pełnomocnika J. W.) postanowienie WINB z dnia 4 września 2013 r. Nr [...], znak [...] oraz wezwanie z dnia 4 września 2013 r., znak [...]. Jednocześnie w dniu 18 luty 2014 r. wpłynęło zaginione zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacją, iż A. P. odebrał przesłane dokumenty w dniu 30 stycznia 2014 r. W związku z zawartym w odebranym wezwaniu z dnia 4 września 2013 r. pouczeniem w oparciu o art. 40 § 4 k.p.a. oraz brakiem wskazania przez A. P. pełnomocnika do doręczeń w kraju, WINB pozostawił przeznaczone dla A. P. pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolna budowa obiektu budowlanego, tj. garażu podziemnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. K. w K. prowadzonej bez decyzji pozwolenia na budowę z właściwego organu administracji architektoniczni -budowlanej.

Z akt sprawy wynika, iż skarżący samowolnie, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr [...], obr. [...] w K. rozpoczął realizację zamierzenia budowlanego obejmującego budowę garażu podziemnego, zewnętrznej klatki schodowej oraz szybu windy. Fakt, że roboty budowlane zostały przerwane na etapie, na którym sama ocena wizualna nie pozwala na ustalenie funkcji obiektu nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości skarżonego rozstrzygnięcia. Przedłożony projekt budowlany jednoznacznie wskazuje na zamiar inwestora.

Uznając możliwość zalegalizowania powyższej budowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r., zna: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu podziemnego, nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz określił, jakie roboty zabezpieczające należy wykonać. Innymi słowy organ wszczął procedurę legalizacyjną w zakresie w/w inwestycji. Tym samym postanowieniem organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi m. in. zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływami warunków atmosferycznych wraz z zabezpieczeniem ścian wykopu w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i eliminujący możliwość wystąpienia zagrożenia osunięciem się ścian. Jednakże kontrole, prowadzone w dniach: 3 lutego 2011 r., 11 marca 2011 r., 18 lipca 2011 r., 29 maja 2012 r. oraz 5 kwietnia 2013 r. wykazały postępujące zmiany w poziomie zaawansowania robót budowlanych w ramach przedmiotowej inwestycji. W stosunku do stanu stwierdzonego w dniu 3 lutego 2011 r. (a więc tuż przed wstrzymaniem robót budowlanych) inwestor wykonał kolejno:

1. - ściany garażu o wys. około 2,5 m od strony północnej i wschodniej, szyb windowy na wysokość około 2,5 m, płytę denną w części północnej od strony zachodniej i pomocnej;
2. - żelbetową, dwubiegową, pięciokondygnacyjną zewnętrzną klatkę schodową oraz żelbetowy szacht windowy, do wysokości płyty parteru;
3. - osadzenie okien w klatce schodowej od strony podwórza kamienicy przy ul. K. w K., zamurowanie pustakami ceramicznymi czoło i bok klatki schodowej (odpowiednio strona pomocna i wschodnia klatki schodowej), więźbę dachową wraz z pokryciem;
4. - pogłębienie poziomu terenu dziedzińca, wykonano ścianę żelbetową przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej oraz ścianę oporową w granicy z posesją przy ul. K..

Przedłożona przez inwestora "Ekspertyza technicznym budowy garażu podziemnego" autorstwa inż. W. N. wskazuje, że "po wschodniej strome podwórka wykonano mur oporowy zabezpieczający sąsiedni budynek przed warunkami atmosferycznymi. Mur oporowy należałoby przedłużyć o 2-3m w celu stworzenia ściany zabezpieczającej przed naprężeniami w gruncie spowodowanymi przez fundamenty budynku. Ekspertyza ta, złożona w odpowiedzi na wezwanie z dnia 24 marca 2011 r., dotyczące przedstawienia "Oceny w zakresie sposobu zrealizowanych robót zabezpieczających istniejący wykop garażu podziemnego wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane (...)" nie wskazuje na konieczność wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, innych niż opisane w powyższym cytacie. W szczególności nie wskazuje na konieczność wykonania klatki schodowej jako przypory dla istniejącego budynku nr [...] przy ul. K.. Mimo to, jak już wskazano, kontrola z dnia 11 marca 2011 r. wykazała, że inwestor, oprócz części ścian garażu, wykonał szyb windowy na wysokość około 2,5 m, płytę denną w części północnej sąsiada do granicy działek od strony zachodniej i północnej oraz przygotował szalunek od strony kamienicy przy ul. K. (południe od strony podwórca).

Inwestor nie poprzestał jednak na tym, bowiem w wybudowanej klatce schodowej osadzono okna od strony podwórza kamienicy przy ul. K. w K., zamurowano pustakami ceramicznymi czoło i bok klatki schodowej (odpowiednio strona pomocna i wschodnia klatki schodowej) oraz wykonano więźbę dachową wraz z pokryciem. Zatem gdyby nawet przyjąć, że to inwestor w oparciu o przygotowane na zamówienie ekspertyzy decyduje o zakresie i sposobie wykonania robót zabezpieczających, trzeba byłoby stwierdzić, że wykonanie w/w robót, a ponadto obniżenie poziomu terenu w pobliżu bramy wejściowej na podwórze, wykonanie ściany żelbetowej przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej oraz ściany oporowej w granicy z posesją przy ul. K., wykracza poza zakres opracowań przedłożonych przez inwestora, pokrywa się natomiast z zakresem prac przewidzianych w przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej. Tymczasem, jak wskazuje orzecznictwo wadliwy jest pogląd iż to nie organ, ale inwestor decyduje o sposobie zabezpieczenia obiektu (realizowanego w ramach samowoli budowlanej), zakresie i charakterze prac zabezpieczających.

Kompetencja ta w zakresie niezbędnych do wykonania robót budowlanych, należy wyłącznie do organów nadzoru budowlanego i jest określona przepisem art. 48 ust. 2 ustawy. Żaden przepis prawa materialnego nie daje takiego uprawnienia sprawcy samowoli budowlanej, a jak była o tym mowa wyżej, związany charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy, obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia okoliczności o których mowa w tym przepisie, niezależnie od woli i opinii sprawcy samowoli budowlanej i przedłożonych przez niego ekspertyz, a także wagi użytych w nich argumentów. Z powyższego wynika więc, że to nie inwestor, a organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych określa zakres niezbędnych robót zabezpieczających. W przedmiotowej sprawie niespornym jest, że inwestor wykonał roboty o zakresie szerszym niż wskazane w postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...].

Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej, ani wyliczenia przykładów "niezbędnych zabezpieczeń", do których wykonania zobligowany (i uprawniony) byłby inwestor w przypadku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie przez organ nadzoru budowlanego. Dokonując wykładni tego niedookreślonego przez ustawodawcę zwrotu przez pryzmat jego funkcji, przez "niezbędne zabezpieczenia" należy rozumieć tylko te czynności, których wdrożenie przez inwestora po wstrzymaniu budowy pozwoli na zminimalizowanie potencjalnych zagrożeń stanowiących następstwa wstrzymania procesu inwestycyjnego. Zabezpieczenia te mogą dotyczyć zarówno samego obiektu, w którym były wykonywane sporne roboty budowlane, jak i terenu budowy. Wymóg zabezpieczenia ma na celu zapewnienie warunków, w których niedokończona inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia.

Chodzi tu więc o zapewnienie bezpiecznych warunków m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i konstrukcji tak, aby zminimalizować ryzyko wystąpienia zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Za "niezbędne zabezpieczenie" w rozumieniu art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie mogą być więc uznawane roboty budowlane, których wyłącznym celem (efektem) jest zabezpieczenie interesów ekonomicznych inwestora. Sens powołanego przepisu wyraża się bowiem wyłącznie w obowiązku zapewnienia, że na czas prowadzenia postępowania legalizacyjnego, wobec wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wdrożone zostaną niezbędne działania, których podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i mienia przed uszczerbkiem, który mógłby nastąpić ze strony niezabezpieczonego obiektu budowlanego i terenu budowy. Następstwem wdrożenia procedury zmierzającej do likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej może być więc i to, że realizowany przez inwestora obiekt, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał do czasu wznowienia robót budowlanych zgodnie z prawem, może być nienależycie zabezpieczony prze warunkami atmosferycznymi (np. stan surowy otwarty).

Jednakże nawet jeżeli orzeczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy zakres prac zabezpieczających jest zdaniem sprawcy samowoli budowlanej niewystarczający do prawidłowego zabezpieczenia obiektu np. przed warunkami atmosferycznymi, to brak podstaw prawnych by uznać, że daje mu to podstawę do dalszego wykonywania prac mających charakter robót budowlanych. Prowadzi to do konkluzji, iż jakiekolwiek prace zabezpieczające na obiekcie, którego budowa została wstrzymana na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy, a które nie są wskazane w tym postanowieniu, mogą mieć jedynie charakter doraźny, tak by nie można było zakwalifikować ich do robót budowlanych o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy.

W świetle powyższego, poza zakres niezbędnych robót zabezpieczających wykracza w szczególności budowa żelbetowego szachtu windy od strony budynku nr [...] przy ul. K., ściany żelbetowej przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej budowa ściany oporowej w granicy z posesją przy ul. K. (jako następstwo wykonanego pogłębienia poziomu terenu dziedzińca) i zamurowanie pustakami czoła i boków klatki schodowej oraz osadzenie w tych ścianach okien.

Ustalenie że wykonane zostały powyższe roboty budowlane w pełni uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Sankcja określona cytowanym przepisem art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego została wprowadzona w celu ukrócenia praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy powyższego artykułu zobowiązują organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części za każdym razem, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu.

To zaś oznacza, że jeśli właściwy w sprawie organ stwierdzi wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych, które nie mają charakteru niezbędnych robót zabezpieczających, nie ma innej możliwości działania niż nakazanie rozbiórki zgodnie przywołanym powyżej przepisem.

Inwestor miał możliwość wykonania tymczasowego zabezpieczenia klatki schodowej poprzez wykonanie odpowiednich robót, które nie mają charakteru robót budowlanych. Jedyną gwarancją zabezpieczenia obiektu w sposób w pełni zgodny z wolą i zamierzeniem inwestora jest realizowanie budowy legalnie. Komfortu tego nie może mieć sprawca samowoli budowlanej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłby do sytuacji, w której przepis art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego praktycznie nie ma zastosowania, zawsze bowiem sprawca samowoli budowlanej mógłby wykazywać, wykonaną na jego zlecenie opinią, iż jedynie doprowadzenie obiektu do stanu zamkniętego należycie zabezpiecza obiekt.

W odwołaniu inwestor twierdził, że klatka schodowa stanowi oparcie dla ściany zewnętrznej budynku o której mowa w ekspertyzie inż. N. i zarazem zabezpieczenie dla budynku, który jest pozbawiony komunikacji. W dalszej części tego odwołania można bowiem przeczytać, że inż. N. w ekspertyzie z kwietnia 2012 r. opisuje remont wymiany stropów w budynku - który to remont nastąpił po pierwsze w budynku głównym, wobec którego toczy się oddzielne postępowanie - po drugie remont ten miał miejsce w 2010 r., a w końcu klatka schodowa miała na celu spełnić rolę zabezpieczającą ścianę zewnętrzną budynku, która w czasie wymiany stropów odchyliła się w pionie. Wspomniana powyżej ekspertyza inż. N. to opracowanie datowane na dzień 26 kwietnia 2012 r. pt. "Ekspertyza technicznym Klatka schodowa pełniąca rolę przypory w K. przy ul. K.". W opracowaniu tym autor wskazał, że wybudowanie klatki schodowej przy remontowanym budynku było dobrym rozwiązaniem, ponieważ przy remoncie wymiany stropów, ściana od strony podwórza zaczęła odchylać się w pionie.

Autor zaproponował też przypór dla utrzymania ścian w pionie lub klatki schodowej jako przypory. Jak z powyższego, kontynuacja budowy poprzez realizację klatki schodowej nie była jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia budynku nr [...] przy ul. K.. Podkreślenia wymaga też, że w gruncie rzeczy całe powołane wyżej opracowanie ogranicza się do kategorycznych i niczym nie popartych oświadczeń inż. N. oraz kilku fotografii. W szczególności w opracowaniu - wbrew twierdzeniu skarżącego - autor nie dokonał "opisu wymiany stropów", a jedynie wzmiankował, że roboty takie miały miejsce. Inżynier N. nie przedstawił też żadnych dowodów na istnienie wspomnianego odchylenia, ani tym bardziej na okoliczność, że ściana budynku rzeczywiście wymaga podparcia. Powołane stwierdzenie z przedłożonej ekspertyzy nie zostało poparte żadnymi dowodami, jak również opracowaniem z zakresu branży konstrukcyjnej. Nie przedstawiono obliczeń dotyczących statyki istniejącego budynku, wpływu wykonanych zmian na stan techniczny i wytrzymałość istniejącego budynku oraz potwierdzających odchylanie się ściany budynku od strony podwórka, które to winny warunkować przyjęty przez projektanta sposób zabezpieczenia istniejącego obiektu. Brak powyższych informacji powoduje wątpliwość, czy zaproponowanie rozwiązanie zabezpieczenia ściany budynku od strony podwórza w postaci budowy klatki schodowej jako przypory jest prawidłowe.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. Za uznaniem opisanego opracowania za niewiarygodne przemawia też fakt, że w opracowaniu z dnia 30 marca 2011 r., przedłożonym wkrótce po wybudowaniu spornej klatki schodowej brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat stanu technicznego spornej ściany czy konieczności jej zabezpieczenia mimo, że zgodnie z wezwaniem inwestor miał przedłożyć opracowanie "Oceny w zakresie sposobu zrealizowanych robót zabezpieczających istniejący wykop garażu podziemnego wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane".

Istotna dla ustalenia rzeczywistego celu dobudowy klatki schodowej jest też treść odwołania J. W. z dnia 25 sierpnia 2011 r., od decyzji PINB Nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r., znak [...]. W odwołaniu tym inwestor wskazał bowiem, że w obrysie powstała klatka schodowa z szybem windowym, ale została wzniesiona jako odrębna konstrukcja służąca do komunikacji między piętrami. Klatka o takiej samej kubaturze i wybudowana w tym samym miejscu istniała już przed II wojną światową, lecz została rozebrana z powodu zniszczeń. Działania miały więc na celu rekonstrukcje nieistniejącej już klatki, a nie stanowiły, jak określił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, samowoli budowlanej. Znamienne jest, że w odwołaniu tym, podobnie jak w opracowaniu inż. N. z dnia 30 marca 2011 r., nie pojawia się kluczowy obecnie argument, dotyczący konieczności zabezpieczenia wspomnianej wielokrotnie ściany budynku nr [...] przy ul. K. w K. mimo, że od momentu zaistnienia rzekomego zagrożenia upłynął stosunkowo krótki okres czasu.

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Natomiast art. 107 § 3 k.p.a., obliguje organ do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak również przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W oparciu o powołane wyższej przepisy k.p.a. oraz poczynione ustalenia należy stwierdzić, że konieczność zabezpieczenia ściany budynku nr [...] przy ul. K. w K. poprzez wybudowanie zewnętrznej klatki schodowej nie została udowodniona.

W odniesieniu do podnoszonych w odwołaniach skarżących zarzutów dotyczących faktu, iż rozbiórka klatki zewnętrznej schodowej wybudowanej samowolnie pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych pozbawi lokale w budynku przy ul. K. komunikacji, a nawet samodzielności (w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych) należy zauważyć, że zaistniały stan rzeczy jest wyłącznie konsekwencją działania J. W., jako inwestora zarówno robót budowlanych w budynku nr [...] jak i klatki schodowej. To prowadzone przez niego roboty budowlane uniemożliwiły korzystanie z istniejącej dotychczas klatki schodowej w sytuacji, gdy nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych, które doprowadziłyby do powstania nowego ciągu komunikacyjnego zapewniającego dostęp do lokali znajdujących się na kondygnacjach nr II, III, IV i V. Ponadto działania inwestora uniemożliwiły legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie garażu podziemnego wraz z wybudowaną w jego obrysie, zewnętrzną klatka schodową i dobudowanym do niej żelbetowym szachtem windowym.

Jedynym dokumentem uprawniającym inwestora do prowadzenia robót budowlanych objętych ustawowym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez uprawniony do tego organ przed rozpoczęciem inwestycji. Dokumentem takim nie jest w żadnym wypadku zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego, wydane - z definicji - po wykonaniu robót budowlanych polegających na wydzieleniu lokali w budynku. Zaświadczenie takie nie legalizuje samowoli budowlanej, zaś niespornym jest w niniejszej sprawie, iż zewnętrzna klatką schodowa, jako jeden z elementów szerszego zamierzenia budowlanego, powstała właśnie w warunkach samowoli budowlanej.

Zarzutu jakoby inwestor wykonał roboty wręcz nakazane przez postanowienie z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...], w sprawie wstrzymania robót budowlanych jest całkowicie bezpodstawny. Jak już wspomniano, postanowieniem tym nakazano wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K., prowadzonych bez decyzji pozwolenia na budowę, oraz zabezpieczyć wyżej wymieniony obiekt przed dostępem osób trzecich i przed wpływami warunków atmosferycznych wraz z zabezpieczeniem ścian wykopu w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i eliminujący możliwość wystąpienia zagrożenia osunięciem się ścian. Sentencja postanowienia z dnia 11 lutego 2011 r. nie uprawnia inwestora do przyjęcia, że nakazem powyższym objęte są również roboty budowlane polegające na obniżeniu poziomu terenu w pobliżu bramy wejściowej na podwórze oraz związanym z tym wykonaniu ściany żelbetowej przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej i ściany oporowej w granicy z posesją przy ul. K., a także na osadzeniu w klatce schodowej okien od strony podwórza kamienicy przy ul. K. oraz zamurowaniu pustakami ceramicznymi czoła i boku tej klatki (odpowiednio strona północna i wschodnia klatki schodowej).

Skoro więc roboty takie wykonano, to zastosowanie art. 50a i rozbiórka całego zamierzenia budowlanego jest w pełni uzasadnione, nawet abstrahując od kwestii budowy wspomnianej wielokrotnie zewnętrznej klatki schodowej.

Co do zarzutu, iż skarżona decyzja jest niewykonalna, gdyż jej wykonanie doprowadzi do katastrofy budowlanej należy stwierdzić, że choć zagrożenia takiego nie można całkowicie wykluczyć z uwagi na charakter robót budowlanych wykonanych przez inwestora w toku przedmiotowej inwestycji (obejmujących m. in. wykonanie wykopu pod planowany garaż podziemny), to jednak nie można też postawić znaku równości pomiędzy wykonaniem zaskarżonej decyzji, a spowodowaniem katastrofy budowlanej. Ponadto nie sposób pominąć treści art. 6 k.p.a., normującego jedną z elementarnych zasad działania administracji publicznej, który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może zignorować jednoznacznej dyspozycji zawartej w art. 50a k.p.a..

W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja organu pierwszej instancji nie jest prawidłowa. Określając zakres nałożonego na inwestora obowiązku PINB nie wziął pod uwagę okoliczności, że przedmiotowa samowola budowlana nie rozpoczęła się od budowy ścian oporowych zabezpieczających skarpy wykopu, ale od wykonania wykopu pod budowę garażu podziemnego. Skoro zaś norma prawna zawarta w art. 50a pkt 1 zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia naruszenia prawa w całości, to wydany na jej podstawie nakaz rozbiórki samowoli budowlanej musi obejmować również i zasypanie wykonanego wykopu. Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku.

W związku z powyższym organ odwoławczy, dysponując wystarczającym materiałem dowodowym doprecyzował obowiązek nałożony przez organ pierwszej instancji, poprzez wyszczególnienie elementów podlegających obowiązkowi rozbiórki. Nakładając na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określone obowiązki organ winien bowiem sformułować je w taki sposób, by możliwe było ich późniejsze wyegzekwowanie. To na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Stanowi ona źródło praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej.

Podsumowując rozważania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po doręczeniu postanowienia z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...], inwestor wykonał roboty budowlane polegające m. in. na: budowie żelbetowego szachtu windy od strony budynku nr [...] przy ul. K., ściany żelbetowej przy ścianie budynku na prawo od klatki schodowej, budowie ściany oporowej w granicy z posesją przy ul. K. (jako następstwo wykonanego pogłębienia poziomu terenu dziedzińca) oraz zamurowaniu pustakami czoła i boków klatki schodowej oraz osadzenie w tych ścianach okien. Roboty te niewątpliwie wykraczają poza zakres robót budowlanych określonych jako niezbędne roboty zabezpieczające.

W niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Okoliczności faktyczne sprawy, dotyczące kontynuowania budowy pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem PESTB z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...], nie budzą wątpliwości i nie wymagają dodatkowych ustaleń, zatem zastosowanie tego przepisu byłoby nieuzasadnione.

Wobec powyższego organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżoną decyzję i orzekł co do istoty, nakazując rozbiórkę (w tym poprzez zasypanie powstałego wykopu) samowolnie realizowanego zamierzenia budowlanego obejmującego budowę garażu podziemnego wraz z wybudowaną w jego obrysie, zewnętrzną, dwubiegową, pięciokondygnacyjną, żelbetową klatką schodową i dobudowanym do niej żelbetowym szachtem windowym.

J. W. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucał obrazę przepisów prawa materialnego, polegającej na sprzeczności decyzji z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z treścią którego samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Spełnienie wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W dwudziestu czterech zaświadczeniach Prezydent Miasta stwierdził samodzielność lokali na działce nr [...], obr. [...], przy ulicy K. w K.. W wyniku wykonania zaskarżonej decyzji samodzielność tych lokali zostanie faktycznie utracona - co narusza przepisy ustawy o własności lokali, a także stoi w sprzeczności z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, zgodnie z treścią którego lokal oznacza - wydzieloną trwałymi ścianami w obrębie budynku izbę lub zespół izb, wraz z innymi pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi, lub też budynek mieszkalny, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny, jeżeli taki dom lub lokal posiada odrębne wejście z zewnątrz budynku lub z klatki schodowej. Jest to dodatkowo sprzeczne z uznaniem za stronę K. B., H. i I. M., I. K..

Skarżący zarzucał także błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał samowolnego kontynuowania budowy, co wykraczało poza działania dozwolone postanowieniem wstrzymującym.

Nadto, zdaniem skarżącego, decyzja organu drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie wskazano ekspertyzy biegłego dopuszczającej rozbiórkę obiektu budowlanego, zaś z ekspertyz przedłożonych w przedmiotowej sprawie wynika, że obiekty budowlane, tj. mury oporowe służą jako zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich, zaś klatka schodowa jako zabezpieczenie budynku przy ulicy K. w K. i nie mogą zostać rozebrane z uwagi na definitywne wystąpienie katastrofy budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane. Decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, gdyż wykonanie nakazu rozbiórki murów oporowych spowodowałaby bezpośrednio katastrofę budowlaną w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, zaś wykonanie nakazu rozbiórki klatki schodowej – spowodowałoby pozbawienie przymiotu samodzielności lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku, jak również poprzez brak dostępu, a co za tym idzie również i zabezpieczenia przedmiotowych lokali - oraz możliwość spowodowania katastrofy budowlanej, na co wprost wskazują trzy niezależne opinie konstruktorskie: inż. W. N., inż. K. D. – B., inż. H. K..

J. W. zarzucał następnie błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż inwestor wykonywał nadal prace budowlane pomimo wydania w dniu 11 lutego 2012 r. postanowienia [...]. Inwestor wykonał bowiem prace dopuszczalne, a wręcz nakazane przez przedmiotowe postanowienia, które zobowiązywało go do zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich, wpływami warunków atmosferycznych wraz z zabezpieczeniem ścian wykopu w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i eliminujący możliwość wystąpienia zagrożeń osunięcia się ścian. Nie można skutecznie zabezpieczyć wykonanego wykopu oraz budynków sąsiednich bez wykonania murów oporowych, o których pisze inż. N. oraz płyty dennej.

Skarżący zarzucał dalej, że błędnie pominięto oświadczenie inwestora w zakresie wykonanych murów oporowych, jako zabezpieczenia wykopu - wykonanych zgodnie z zaleceniami konstruktora. Błędnie też przyjęto, że inwestor bezsprzecznie kontynuował budowę garażu podziemnego prowadzoną po wstrzymaniu robót na zasadzie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz uznano, iż klatka schodowa stanowi samodzielną konstrukcyjnie budowlę, nie związaną z budynkiem głównym przy ul. K. w K.. Przedmiotowa klatka schodowa zapewnia oparcie dla ściany zewnętrznej budynku, o której mowa w ekspertyzie inż. N., inż. D., inż. K. i zarazem zapewnia komunikację dla przedmiotowego budynku, w obrębie którego wydzielono lokale na zasadzie art. 2 ustawy o własności lokali w związku z § 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych i na podstawie zaświadczeń Prezydenta Miasta.

Zdaniem J. W. nie można twierdzić, że inwestor kontynuował prowadzenie inwestycji w wyniku czego próbował obejść przepisy prawa i nie stosował się do nakazu wynikającego z postanowienia wstrzymującego na zasadzie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Inwestor musiał zapewnić oparcie dla ściany zewnętrznej budynku o której mowa w ekspertyzie inż. N., inż. D. – B., inż. K. i zarazem zapewnić komunikację dla przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W przeciwnym razie inwestor nie miałby dostępu do pozostałych kondygnacji budynku, poza piwnicą i parterem, zaś nie ma fizycznej możliwości wybudować klatki schodowej bez jej posadowienia na płycie dennej - w miejscu w którym pierwotnie faktycznie znajdowała się klatka schodowa oraz piwnice.

Skarżący podkreślał, że wykonał tylko zakres prac, który był niezbędny do zabezpieczenia nieruchomości głównej - budynku wielorodzinnego przy ul. K. w K., przed ingerencją osób trzecich oraz warunków atmosferycznych. Gdyby inwestor rzeczywiści kontynuował prace budowlane - dokonałby przykrycia wybudowanej przez siebie piwnicy (jej zadaszenia płytą żelbetową) - czego nie dokonał, wykonałby dalszą budowę budynku na tyłach działki od strony [...], wybudowałby zjazd ewentualnie wejście do lokalu powstałego w piwnicach, dokończyłby zewnętrzną klatkę schodową wraz z konstrukcją windy.

Nadto błędnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że autor ekspertyz W. N., w dwóch różnych ekspertyzach twierdzi co innego. Uzasadnienie, podważające kwalifikacje i ekspertyzy inż. N., inż. D. – B. jest nieprawidłowe, gdyż faktycznie dotyczy dwóch różnych postępowań, jak również dotyczy różnego okresu czasu, oraz różnych elementów. Twierdzenie, że działania mające na celu zabezpieczenie budynku głównego wielorodzinnego - a to po przez budowę klatki schodowej zewnętrznej oraz murów oporowych - miały charakter prac iluzorycznie zabezpieczających, zaś faktycznie były to prace budowlane, które zostały wstrzymane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jest sprzeczne z ekspertyzami inż. N., inż. D. – B., przedłożonymi w toku postępowania, ze zdrowym rozsądkiem, oraz prawidłami logiki procesu budowlanego,

J. W. zarzucał też obrazę art. 7 w zw. z art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji dowolnej, co narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. Skoro bowiem organy zakwestionowały wskazane przez inż. N. rozwiązania oraz wartość jego ekspertyzy, to powinny powołać niezależnego biegłego z uprawnieniami konstrukcyjno- budowlanymi, który dokonałby własnej ekspertyzy, nie dając tym samym powodów do uznania wydanej w ten sposób skarżonej decyzji, jako decyzji dowolnej.

Nadto skarżący zarzucał obrazę art. 7, art. 8, art. 9, art., 10, art. 11, art. 75 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez brak racjonalnego uzasadnienia wydanej decyzji oraz fakt, że w wyniku wydania i wykonania przedmiotowej decyzji doszłoby do katastrofy budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo budowlane, co potwierdzają przedłożone w sprawie ekspertyzy. Dowolnie też zinterpretowano wykonane przez inwestora czynności zabezpieczających w trakcie procesu budowlanego. Nie można stosować przepisów prawa budowlanego wbrew prawidłom logiki samego procesu budowlanego oraz opiniom biegłego konstruktora, zgodnie z którym wykonanie przez inwestora murów oporowych, błędnie określanych jako garaż podziemny, nastąpiło celem zabezpieczenia przed osunięciem budynków na nieruchomościach sąsiednich. Wykonanie klatki schodowej zewnętrznej zaś nastąpiło celem zabezpieczenia dla odchylonej ściany zewnętrznej budynku od strony podwórka, o której mowa w ekspertyzie inż.

N., inż. D.- B., inż. K., a także celem zabezpieczenia komunikacji dla przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zabezpieczenia tegoż budynku przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływem warunków atmosferycznych na lokale.

Skarżący zaznaczał, że w całości podtrzymuje wszystkie swoje twierdzenia oraz wnioski, przedłożone w postępowaniu odwoławczym przed Wojewódzkim Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w K.. Wskazywał, że organ nie jest uprawniony do podejmowania decyzji prowadzących do sprowadzenia zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej. Nie może wydawać decyzji bez przedłożenia żadnej ekspertyzy technicznej osób uprawnionych. Skarżący przedłożył dwie niezależne opinie - dwóch niezależnych uprawnionych konstruktorów, stwierdzające, że wykonana konstrukcja klatki schodowej zabezpiecza odchylenie północnej ściany budynku głównego. Ze wszystkich dwóch ekspertyz jasno wynika, iż dokonanie rozbiórki klatki schodowej spowoduje katastrofę budowlaną w centrum miasta [...].

Następnie przedstawił kolejną - trzecią ekspertyzę - mgr inż. H. K. - której wnioski pokrywają się z wnioskami i zaleceniami z ekspertyz inż. K. D. oraz inż. W. N.. Na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów - a to trzech niezależnych ekspertyz, wobec braku jakiegokolwiek kontrdokumentu przedłożonego do sprawy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać, że dokonanie rozbiórki klatki schodowej, płyty dennej, ścian betonowych pełniących rolę murów oporowych, szachtu windowego oraz wykopu - doprowadzi do katastrofy budowlanej.

J. W. wskazywał też, że chociaż postępowanie toczy się od lipca 2012 r. dopiero we wrześniu 2013 r. zaczęto ustalać katalog stron postępowania, dochodząc do wniosku, iż jedna osoba przebywająca poza granicami kraju nie ustanowiła adresu, ani pełnomocnika do doręczeń na terenie kraju. Zamiast podjąć próby ustanowienia kuratora dla tejże osoby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przez ponad rok czasu nie zrobił nic. W konsekwencji inwestor musiał oczekiwać dodatkowo przez okres ponad 9 miesięcy na wydanie skądinąd wadliwej decyzji o nakazach rozbiórki. Jest to ewidentne naruszenie przepisów k.p.a.

Do skargi załączono " Ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. K. w K., oraz celowości prac rozbiórkowych konstrukcji żelbetowych dobudówki, objętych nakazem [...] Woj. Nadzoru Bud. W K., Decyzja Nr [...] z dn. 28.04.2014 r." sporządzoną przez mgr inż. H. K. w czerwcu 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego J. W. w piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. ponawiał twierdzenia mające wskazywać na wykonania przez niego tylko prac zabezpieczających budynek przy ul. K. w K. oraz niewykonalności zaskarżonej decyzji, załączając: kierowane do J. W. pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 września 2014 r., znak [...], dwie decyzje z 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji inwestycji dotyczących przedmiotowego budynku, fotografie obrazujące efekt wykonanych robót budowlanych, oświadczenie mgr inż. H. K. z 23 grudnia 2014 r.

Ponadto do pisma z dnia 8 stycznia 2015 r. skarżący załączył oświadczenie mgr inż. K. D..

Uczestnik [...] S.A. [...] w P. wnosił o uwzględnienie skargi w przypadku uznania, że wykonanie zaskarżonej decyzji zagraża katastrofą budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W szczególności, zarówno z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, jak i materiału zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych wynika, że stan faktyczny w niniejszej sprawie ma swoją specyfikę. Owa specyfika wyraża się w tym, że przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego była przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego oraz rozbudowa tego budynku o garaż podziemny na działce nr [...], obr. [...], przy ul. K. w K.. Stan faktyczny ulegał zmianom z uwagi na dokonywanie zmian w poszczególnych częściach inwestycji. Postępowanie w sprawie robót budowlanych realizowanych w obrysie rozpoczętej bez pozwolenia na budowę budowy garażu podziemnego było prowadzone odrębnie.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że co do wszelkich obiektów czy robót budowlanych realizowanych przez tego samego inwestora na określonej działce (lub działkach), należy prowadzić jedno postępowanie.

Dla określenia przedmiotu sprawy, w której prowadzi się postepowanie istotnym jest natomiast, by stosunek administracyjny wynikał z tego samego stanu faktycznego oraz jednakowych więzi natury podmiotowej. O tożsamości sprawy administracyjnej z zakresu tzw. samowoli budowlanej decyduje fakt rozpoczęcia określonych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia przez konkretnego inwestora, co ma wpływ w pozostałości na tożsamość kręgu stron. Tożsamości sprawy nie niweczy okoliczność, że rozpoczęte roboty budowlane są w toku postępowania administracyjnego kontynuowane, co jedynie wyjątkowo może mieć wpływ na przyjęcie materialnoprawnych podstaw rozstrzygania. Realizację przez inwestora już jednego obiektu budowlanego, względnie robót budowlanych określonego rodzaju odnośnie istniejącego obiektu budowlanego, podlegających tej samej kwalifikacji, należy uznać za sprawę administracyjną, co do której organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie, stosownie do zasady określonych w art. 61 k.p.a. Wszczęte postępowanie winno zakończyć się wydaniem decyzji, o czym mowa w art. 104 – 105 k.p.a. Nie jest jednak wykluczonym uznanie za jedną sprawę administracyjną robót budowlanych polegających na rozpoczęciu budowy przez tego samego inwestora obiektów budowlanych odrębnych konstrukcyjnie na określonej działce ewidencyjnej, względnie nawet na kilku działkach wtedy, gdy pozostają one ze sobą w wyżej opisanym związku podmiotowym i przedmiotowym, oraz związku funkcjonalnym oraz podlegają temu samemu reżimowi prawnemu. W takim przypadku jest dopuszczalne wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę w części, o ile umożliwia powyższe przedmiot postępowania, z uwagi na jego podzielność.

Odrębne zagadnienie stanowi stosowanie przez organ administracji publicznej art. 62 k.p.a., który przewiduje, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W ślad za analizą dokonaną przez A. M. w komentarzu do art. 62 (LEX 2010) należy zwrócić uwagę na niejednolitość prezentowanych w doktrynie i orzecznictwie poglądów na charakter współuczestnictwa regulowanego w art. 62 k.p.a. oraz zasady stosowania tego przepisu. Zdaniem Z. J., chodzi tu o konstrukcję współuczestnictwa materialnego. W jego ocenie, w sprawie, w której łączność praw i obowiązków stron wprawdzie występuje, lecz ma jedynie charakter "zewnętrzny" (formalny) - wynika bowiem z "jednakowego" (a nie "tego samego") stanu faktycznego oraz z "jednakowej" (a nie "tej samej") podstawy prawnej - nie są spełnione przewidziane w art. 62 k.p.a. przesłanki umożliwiające organowi administracji publicznej rozpoznanie ich w ramach jednego postępowania.

Literalne brzmienie tej normy pozwala wysnuć wniosek, że możliwość taka istnieje tylko w sprawach o tożsamych podstawach - faktycznej i prawnej. Jedynie wówczas postępowanie administracyjne ma w istocie "jeden przedmiot", może zatem zostać zakończone wydaniem jednej decyzji Według innych autorów, w przepisie tym uregulowano klasyczną formę współuczestnictwa formalnego (B. A.). Nie brak jednakże i takich poglądów, które negują potrzebę, a niekiedy nawet zasadność transpozycji rozwiązań normatywnych funkcjonujących w ramach postępowania cywilnego w obrębie procedury administracyjnej, zwłaszcza wobec daleko idących różnic konstrukcyjnych między obydwoma rodzajami postępowań. Uznają, że art. 62 k.p.a nie wprowadza do postępowania administracyjnego współuczestnictwa materialnego czy też formalnego w kształcie znanym procedurze cywilnej, lecz kreuje "autonomiczną" dla procesu administracyjnego instytucję "wszczęcia jednego postępowania w dwu lub więcej sprawach" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, W. Dawidowicz).

Te ostatnie poglądy podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W komentarzu do art. 62 k.p.a. (LEX 2009 i LEX/el.2011) A. W. wskazuje, że przepis ten upoważnia organ administracji publicznej do połączenia wielu spraw zakończonych jedną decyzją, przy czym akcentuje, iż z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Przez tożsamość spraw rozumie zaś sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony).

Podkreślenia wymaga przy tym, że stosowanie art. 62 nie wyklucza wydawania odrębnych decyzji, w przypadku zaistnienia ku temu przesłanek. Przepis ten umożliwia prowadzenie kilku spraw łącznie w jednym postępowaniu, jeśli zachodzą warunki wymienione w tym przepisie, natomiast nie nakazuje czynić tak w każdej sytuacji. Wskazuje na to użycie słowa "może". Nadto jedno postępowanie nie zobowiązuje do wydania tylko jednej decyzji w kilku sprawach (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999r., sygn. akt II SA 161/99, Lex Omega nr 46259).

Ani zatem połączenie kilku spraw administracyjnych w oparciu o art. 62 k.p.a. w jednym postępowaniu, ani też zakończenie w takich warunkach postępowania jedną decyzją nie są z zasady obowiązkiem organu administracji publicznej. Należy jednak zwrócić uwagę, że w wielu przypadkach za zastosowaniem art. 62 k.p.a. przemawiają względy sprawności postępowania i celowości. Skoro w przepisie mowa o "tym samym stanie faktycznym", organ administracji publicznej, łącząc kilka spraw w jednym postępowaniu, nie jest zmuszony do prowadzenia kilku odrębnych zespołów akt, nie naraża się na ryzyko powielania czynności procesowych, względnie pominięcia takich, które maja znaczenia dla wszystkich spraw. W sytuacji odwrotnej, czyli gdy mimo realizacji przesłanek z art. 62 k.p.a. sprawy o tożsamym stanie faktycznym nie zostaną połączone, zachodzi ryzyko wadliwego i niekompletnego ustalenia owego stanu faktycznego.

Jeżeli organ spraw nie połączy i w każdej będzie prowadzić osobne postępowanie wyjaśniające, to ciążył będzie na nim obowiązek wnikliwego ustalenia, w jaki sposób poszczególne sprawy są powiązane i czy ustalane tam okoliczności mają znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Wydanie – w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego – kilku decyzji administracyjnych musi być poprzedzone zbadaniem, czy nie są one sprzeczne, w jaki sposób wzajemnie wpływają na swoją wykonalność. Kwestia wykonalności wydanych decyzji administracyjnych należy do okoliczności istotnych.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się w kwestii tożsamości spraw, względnie celowości objęcia jednym postepowaniem wielu spraw dotyczących samowolnej realizacji robót budowlanych na działce nr [...], obr. [...] przy ul. K. w K., zaś wydane w toku instancji decyzje nie zawierają choćby minimalnych ustaleń, czy rozważań dotyczących powiązań pomiędzy przebudową, nadbudową i rozbudową budynku przy ul. K..

Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organy administracji publicznej winne były ustalić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności należało uczynić zadość art. 7 k.p.a., który stanowi że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów.

Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika zatem, że uzasadnienie decyzji - także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz z odwołaniem przedstawia strona.

Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w prawidłowy sposób wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Kontrolowana decyzja dotyczy sprawy rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], obr. [...], przy ul. K. w K. o garaż podziemny, który miał obejmować urządzenie windy. Inwestor równocześnie realizował jednak przebudowę i nadbudowę tego budynku, co wynika już z pierwszego protokołu czynności kontrolnych. Pomimo powyższego w uzasadnieniach decyzji obu instancji nie rozważono czy i jakie znaczenie ma stwierdzona okoliczność w zakresie dokonanej kwalifikacji spraw oraz odrębnego prowadzenia postępowań.

Nadto w decyzjach brak jakiekolwiek wskazań na znane przecież z urzędu organom nadzoru budowlanego okoliczności czy rozstrzygnięcia, jakie dotyczą przebudowy i nadbudowy budynku. W szczególności rzuca się w oczy brak ustaleń i rozważań odnośnie tego, jak wykonanie decyzji Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2014r., znak [...], nakazującej rozbiórkę płyty dennej, ścian betonowych pełniących rolę murów oporowych, zewnętrznej, dwubiegowej, pięciokondygnacyjnej, żelbetowej klatki schodowej wybudowanej w obrysie projektowanego garażu podziemnego, szachtu windowego o wym. 196x230 cm dobudowanego do tej klatki schodowej oraz wykopu powstałego w wyniku wybudowania powyższych elementów obiektu budowlanego wpłynie na konstrukcję budynku, który był przebudowywany i nadbudowywany. Twierdzenia skarżącego, poparte ekspertyzami biegłego wskazują bowiem, że wykonanie decyzji może doprowadzić do katastrofy budowlanej.

Ustaleń w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie powiązały z ustaleniami poczynionymi w sprawach nadbudowy i rozbudowy samego budynku, zaś do stanowiska skarżącego nie odniosły się w sposób prawidłowy. Ponadto przedwcześnie, niesłusznie odmówiły mocy dowodowej opiniom biegłego inż. W. N., które jak trafnie podnosi się w skardze były sporządzane przez inwestora w różnych celach, pod kątem różnych spraw, co do których nie toczyło się jedno postępowanie.

W zakresie kolejnych opinii organy nadzoru budowlanego wytykały, że ekspertyzy inż. N. zawierają niczym nie podparte oświadczenia, a autor "nie przedstawił żadnych dowodów" m. in. na istnienie wspomnianego w nich odchylenia ściany budynku. Nadto organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że inż. N. w ekspertyzie z kwietnia 2012 r. zwraca uwagę na odchylenie ściany budynku w pionie i proponuje "wymurowanie przypór dla utrzymania ścian w pionie albo klatki schodowej jako przypory", podczas gdy w ekspertyzie z lutego 2011r. podawano, że "ściany są w zadowalającym stanie technicznym. Nie zauważono pęknięć, ani rys co świadczy o poprawności wykonania i użytkowania".

W tym kontekście należy zauważyć, że wydana w sprawie prawidłowo opinia biegłego powinna wskazywać i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do przedstawionej nią konkluzji, umożliwiając organowi dokonania oceny jej motywów bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Jeżeli opinia przedstawiona jako środek dowodowy przez inwestora - nawet z jego własnej inicjatywy- nie spełnia wymogu jasności, kompletności i nie odpowiada na postawione pytania, organ prowadzący postępowanie winien zażądać jej uzupełnienia szczególnie wtedy, gdy stan sprawy jest założony, a przedmiotem opinii są zagadnienia zasadnicze dla dopuszczalności wydania określonego rozstrzygnięcia.

Nadto, organ administracji publicznej winien mieć na uwadze, że zasadniczo ciężar dowodu spoczywa właśnie na nim. To organ - z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Ma zatem obowiązek określenia, jakie dowody są w tym celu konieczne, ich poszukiwania i realizacji, od czego nie zwalnia fakt, że sprawa dotyczy samowoli budowlanej (art. 77 § 1 k.p.a.). O ile współpraca strony, czy też osoby posiadającej wiadomości specjalne jest pożądana, a niejednokrotnie niezbędna, to nie na biegłym spoczywa ciężar dowodu oraz dokonywania ustaleń. Kwestionowanie opinii, jako niezawierającej dostatecznych ustaleń i dowodów nie jest dopuszczalne, gdy poczynienie ustaleń co do faktów należy w pierwszym rzędzie do organów administracji publicznej. Jeżeli organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej miały zastrzeżenia do treści opinii dotyczących sfery faktów, winny były co najmniej wezwać biegłego do jej uzupełnienia, dodatkowego uzasadnienia, względnie – zwrócić się o nową opinię do innej osoby.

Nie odmownym było również dokonanie ustaleń wynikających z akt spraw dotyczących przebudowy i nadbudowy budynku przy ul. K. w K.. Bez takich dodatkowych czynności nie można było skutecznie zakwestionować opinii biegłego oraz w istocie dowolnie przyjmować, że stan faktyczny jest odmienny, a wnioski opinii nierzetelne. Nadto wniosek, że skoro opinia o odchyleniu ściany i konieczności zapewnienia jej oparcia jest niedostatecznie umotywowana, to ściana się nie odchyla i nie wymaga oparcia narusza zasady logicznego rozumowania.

W aktach sprawy znajdują się następujące opinie:

1. - "Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana..." autorstwa arch. P. K. (k. 1134-143 akt organu pierwszej instancji), sporządzona w wykonaniu obowiązku, nałożonego na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2011r., znak [...]. Nie zawiera ona oceny stanu technicznego budynku;
2. - "Opinia o stanie technicznym..." z dnia 30 marca 2011r., sporządzona przez inż. W. N. w wykonaniu obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2011r., znak [...] (k. 114-122 akt organu pierwszej instancji). Zawiera ona zalecenia przedłużenia garażu podziemnego, ponieważ z uwagi na zmianę struktury gruntu możliwe jest wystąpienie zarysowań i pęknięć w ścianach sąsiedniej posesji;
3. - "Ekspertyza techniczna – Klatka schodowa pełniąca rolę przypory..." z dnia 26 kwietnia 2012r., autorstwa inż. W. N. (k. 489-493 akt organu pierwszej instancji), przedłożona przez inwestora bez wezwania organu nadzoru budowlanego. Wskazano w niej, że przy wymianie stropów w budynku ściana od strony podwórza zaczęła się odchylać w pionie. Zdaniem autora ekspertyzy wybudowana klatka schodowa m. in. może spełniać funkcję przypory;
4. - "Ekspertyza techniczna murów oporowych...", sporządzona przez inż. W. N., niedatowana (k. 494-504 akt organu pierwszej instancji), nieodnosząca się w treści do funkcji klatki schodowej.
5. - "Ekspertyza techniczna (...) oceny stanu technicznego zewnętrznej klatki schodowej" autorstwa mgr inż. K. D. z grudnia 2012 r. (przedłożona już na etapie postępowania odwoławczego – k. 88-114 akt organu drugiej instancji). Znajduje się w niej stwierdzenie, że "przedmiotowa klatka schodowa stanowi poziome usztywnienie konstrukcji budynku kamienicy" (s. 12 ekspertyzy) oraz że "...klatka schodowa spełniła swą rolę, przenosząc obciążenia zewnętrzne i dodatkowo usztywnia konstrukcję budynku kamienicy nie dopuszczając do powstania nadmiernych deformacji i zarysowań konstrukcji. Klatka schodowa stanowi niezbędną przyporę kamienicy" (s. 20 ekspertyzy).

Organ pierwszej instancji powołuje się ponadto na "Ekspertyzę techniczną w zakresie sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych w budynku...", również autorstwa inż. W. N., a pochodząca z lutego 2011 r. W ekspertyzie tej miało się znaleźć wskazanie, że "Ściany są w zadawalającym stanie technicznym. Nie zauważono pęknięć, ani rys co świadczy o poprawności wykonania i użytkowania". W przedłożonych aktach administracyjnych takiej ekspertyzy brak.

Część wskazanych opracowań powstała na wezwanie organu nadzoru budowlanego, natomiast inne zostały przedłożone przez inwestora z własnej inicjatywy. Jednak każdy z tych dokumentów winien być oceniony przez organ administracji wnikliwie, jako dowód w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał na sprzeczność stwierdzeń ekspertyz z lutego 2011 r. (której treść w aktach sprawy podaje tylko uzasadnienie decyzji organu) i z dnia 26 kwietnia 2012 r. Organ całkowicie pomija fakt, że pomiędzy datami wydania obu tych ekspertyz minął ponad rok, a w tym czasie roboty budowlane w budynku były kontynuowane. Wskazują na to zarówno protokoły kontroli, jak i dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciach (k. 12-16 akt organu pierwszej instancji) dołączonych do protokołu kontroli z dnia 3 lutego 2011r. (k. 17-19) wyraźnie widać, że o ile fasada budynku jest wyremontowana, o tyle np. stan ściany od podwórza nie wskazuje na wykonanie jakichkolwiek prac – zarówno związanych z remontem tej ściany, jak i z wnętrzem budynku od strony podwórza (otwory drzwiowe/okienne zamurowane, względne zabezpieczone dyktą).

Natomiast ze zdjęć, zamieszczonych w ekspertyzie z dnia 26 kwietnia 2012 r. oraz dołączonych do protokołu z czynności kontrolnych w dniu 29 maja 2012r. (k. 506-508 akt organu pierwszej instancji) wyraźnie wynika, że cała ściana została wyremontowana, prawdopodobnie wymienione zostały również okna. Stan zaawansowania robót budowlanych pomiędzy lutym 2011 r. a kwietniem 2012r. uległ zatem znacznej zmianie, co może powodować pozorną tylko niespójność ekspertyz. Nie można zatem wytykać rzekomej sprzeczności pomiędzy ekspertyzą, w której wskazywano na brak pęknięć i zadowalający stan ściany (luty 2011r.) a kolejną, gdzie mowa o pochyleniu się ściany (kwiecień 2012r.), skoro wydano je w tak znacznym odstępie czasu oraz po istotnych zmianach, wynikających z prowadzonych robót budowlanych. Rozbieżności pomiędzy wskazaniami i zaleceniami ekspertyz ich autor – inż. W. N. – wyjaśniał zresztą w toku postępowania (pismo z dnia 10 lipca 2012 r., k. 9 akt organu drugiej instancji). Na marginesie zauważyć należy, że zarzuty organu pierwszej instancji pod adresem ekspertyzy z lutego 2011 r. nie nadają się do weryfikacji, skoro dokumentu tego nie dołączono do akt sprawy.

Organy zwracały uwagę, że ekspertyza z dnia 26 kwietnia 2012 r. nie zawiera uzasadnienia ani obliczeń, co ich zdaniem oznacza, że biegły "nie udowodnił" swoich twierdzeń. Wypada podzielić to stwierdzenie, jednakże całkowita dyskwalifikacja przedmiotowego dowodu, jako niewiarogodnego jest przedwczesna. Organ winien był zwrócić się do biegłego o uzupełnienie ekspertyzy, umotywowanie jej, nie zaś – odmawiając jej przymiotu rzetelności przyjąć, że nie wykazano, aby wykonanie rozbiórki groziło katastrofą budowlaną i założyć bez takich uzupełnień, względnie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii innego biegłego posiadającej wiedzę specjalną, że do takiej katastrofy nie dojdzie. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga wiedzy specjalistycznej i jest ona na tyle istotna, że nie można uznać za wystarczające przekonanie organu o braku pewności wystąpienia katastrofy budowlanej. Organ nadzoru budowlanego powinien w tego rodzaju sprawie uzyskać pewność, że do takiej katastrofy nie dojdzie. Pewność ta powinna opierać się na prawidłowo przeprowadzonych dowodach, w tym rzetelnych i wyczerpujących opiniach biegłych.

Konkluzje spornej ekspertyzie inż. W. N. znajdują ponadto potwierdzenie we wnioskach, jakie zawiera "Ekspertyza techniczna (...) oceny stanu technicznego zewnętrznej klatki schodowej" autorstwa mgr inż. K. D. z grudnia 2012 r. Jest to opracowanie obszerne, z wieloma wyliczeniami i szeroko umotywowane. Co prawda dotyczy ono przede wszystkim samej klatki schodowej, niemniej biegła w dwóch miejscach kategorycznie oraz jednoznacznie wskazuje, że klatka schodowa stabilizuje budynek. Opinia nie zawiera co prawda informacji o pochyleniu ścian, jednak określa klatkę schodową jako "niezbędną przyporę kamienicy". Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do tego opracowania, czego zaakceptować nie sposób.

Ponadto, o ile organ pierwszej instancji dysponował jedynie ekspertyzami inż. W. N., które miał prawo uznać za niekompletne, o tyle już Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego posiadał w materiale dowodowym obszernie umotywowaną opinię, wskazującą na niezbędność istnienia klatki schodowej z uwagi na stabilność ściany kamienicy. W takiej sytuacji przyjęcie, że decyzja o rozbiórce będzie wykonalna (nie spowoduje katastrofy budowlanej) jest ustaleniem bezpodstawnym, zupełnie nie opartym na zebranym materiale dowodowym, a wręcz z nim sprzecznym. Nadto takiego stwierdzenia nie można było wypowiedzieć zasadnie bez uwzględnienia i analizy materiałów zgromadzonych w aktach spraw dotyczących przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. K. w K..

K. D. w oświadczeniu, przedłożonym na etapie postępowania przed sądem administracyjnym (k. 259 akt sądowych) wskazała, że wykonanie prac rozbiórkowych dobudowanej klatki schodowej może spowodować trwałe i nieodwracalne uszkodzenia budynku oraz wystąpienie katastrofy budowlanej.

Dodatkowo wskazać trzeba, że na możliwość niewykonalności decyzji wskazuje "Ekspertyza techniczna" autorstwa mgr inż. H. K. z czerwca 2014r. (k. 8-17 akt sądowych). Została ona co prawda sporządzona po wydaniu zaskarżonej decyzji i przedłożona dopiero w postępowaniu sądowym, niemniej dodatkowo uprawdopodabnia ona, że konkluzje ekspertyz inż. W. N. i mgr inż. K. D. mogą być prawidłowe. Na obecnym etapie postępowania przesądzenie tego nie jest możliwe z uwagi na naruszenie w postępowaniu administracyjnym obowiązków dotyczących wszechstronnego ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także przeprowadzenia oceny dowodów odrębnie i we wzajemnym ich powiązaniu, w sposób nienasuwający zastrzeżeń w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego.

Nadto ustalenie stanu faktycznego w sposób, odpowiadający wymogom k.p.a. jest rzeczą organów administracji publicznej. Uprzednio już wytykane uchybienia powodują, że prowadzenie w postępowaniu sądowym postępowania uzupełniającego nie jest uzasadnione, albowiem wykracza poza rama określone w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania trzeba stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej naruszyły przepisy dotyczące postępowania wyjaśniającego. Nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego a ten, który został zebrany oceniono niezgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Dodatkowo część dostępnego materiału dowodowego została zupełnie pominięta przez organ drugiej instancji, nawet bez wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy mimo, że różne rodzajowo budowlane dotyczą tej samej działki budowlanej oraz tego samego obiektu budowlanego. Wskutek tych uchybień nie zostały ustalone wszystkie istotne okoliczności sprawy, w szczególności – kwestia skutków wykonania decyzji, a zatem jej wykonalności. Tym samym organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zastrzeżenia w świetle powołanych wyżej przepisów budzi również brak jakichkolwiek ustaleń i rozważań w kontrolowanych decyzjach odnoszących się do znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia zagadnień związanych z ochrona zbytków, pomimo lokalizacji przedmiotowego budynku na obszarze uznanym za pomnik historii " Kraków – historyczny zespól miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r., a także cech budynku, widocznych choćby na podstawie fotografii wykonywanych w trakcie kontroli, które naprowadzają na możliwość jego ochrony poprzez wpis do rejestru zabytków albo gminnej ewidencji zabytków.

Kolejne wady, jakie dostrzega się w ramach przeprowadzanej kontroli wywołanej wniesieniem skargi związane są z ustalaniem kręgu stron na etapie postępowania odwoławczego. Wskazane wyżej zasady postępowania wyjaśniającego dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z ogólnym przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają przymiot strony w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.).

Wszystkie wymienione wyżej obowiązki, związane z zapewnieniem stronom czynnego udziału w postępowaniu, ciążą nie tylko na organie pierwszej instancji, ale również na organie odwoławczym. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji.

Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex Omega nr 78936 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Lex Omega nr 758974).

Wady postępowania polegające na naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ujawnienie tego rodzaju naruszenia przepisów przed ostatecznym zakończeniem postępowania, tj. w ramach kontroli odwoławczej, co do zasady powinno prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, aby wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w sprawie.

W tym kontekście należy zauważyć, że w kasatoryjnej decyzji Nr [...] z dnia 19 stycznia 2011 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wytknął słusznie organowi pierwszej instancji brak rzetelnych ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania. W realizacji zaleceń wynikających z tego rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgromadził obszerny materiał dowodowy, m. in. obejmujący szereg odpisów z ksiąg wieczystych oraz aktów notarialnych. Następnie wydał w dniu 26 czerwca 2012 r. decyzję Nr [...]. Organ pierwszej instancji uznał za strony współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...], obr. [...]. Jako współwłaścicieli działki nr [...] (terenu inwestycji) uwzględniał najpierw dwie osoby i dodatkowo cztery kolejne osoby, które zawarły w 2011r. z inwestorem umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz sprzedaży.

Dodatkowo J. W. w skardze do sądu administracyjnego podniósł, że wydane zostały dwadzieścia cztery oświadczenia o samodzielności lokali w odniesieniu do budynku, położonego na działce nr [...]. Wszystkie te okoliczności wskazują, że od roku 2011 trwa wyodrębnianie lokali w budynku.

Organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję w dniu 28 kwietnia 2014 r., a zatem nieomal dwa lata po orzeczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pomimo tak długiego czasu trwania postępowania odwoławczego, krąg stron nie był aktualizowany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W zakresie ustaleń co do stron postępowania poprzestał on wyłącznie na tym, co ustalił organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie, wobec znanego organowi faktu wyodrębniania kolejnych lokali w budynku, stan taki należy uznać za naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Nadto ustalając, że A. P. nie zapewniono czynnego udziału w postepowaniu przed organem pierwszej instancji organ odwoławczy nie dostrzegł konsekwencji tego stanu rzeczy, Jaką stanowi wystąpienie wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe uchybienia uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

J. W. podnosił w skardze, że w wyniku opisanych uchybień zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wskazywał przy tym na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (niewykonalność decyzji) oraz art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą). Jednak wobec nieprawidłowości w postępowaniu wyjaśniającym nie można zaistnienia wymienionych wad przesądzić. Wobec tego zasadne było uchylenie obu decyzji, wydanych w sprawie, natomiast brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Odnosząc się do pozostałych kwestii istotnych w sprawie, w tym podnoszonych w skardze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił zapatrywania organów nadzoru budowlanego odnośnie tego, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stało na przeszkodzie wykonaniu klatki schodowej. Zaakceptować należy również pogląd prawny Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym przy stosowaniu art. 50a ustawy- Prawo budowlane co do zasady należy orzekać nakaz rozbiórki całości inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę, a nie jedynie tej części, która powstała wskutek kontynuacji prac mimo nakazu ich wstrzymania.

Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Postanowienie takie otwiera możliwość legalizacji samowoli budowlanej, pod warunkiem przedstawienia dokumentów, wyliczonych w art. 48 ust. 3 P.b. w wyznaczonym terminie. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).

Negatywną przesłanką legalizacji – i jednocześnie podstawą do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – jest nie tylko brak przedłożenia stosownych dokumentów (art. 48 ust. 4 P.b.), ale również kontynuacja przez inwestora realizacji obiektu budowlanego, mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wynika to z art. 50a P.b., w myśl którego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem:

1. 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części;
2. 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Zestawienie treści pkt 1 i 2 cytowanego przepisu pozwala na stwierdzenie, że w wypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b., nakaz rozbiórki obejmuje całość nielegalnie wykonanego obiektu. Ograniczenie rozbiórki wyłącznie do tej części, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, możliwe jest tylko w wypadku wydania takiego postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 P.b.

Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, art. 50a pkt 1 P.b. nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji, jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 P.b. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury naprawczej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 50a pkt 1 p.b. o tyle tylko różni się od art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 p.b., że wiąże obowiązek wydania tego nakazu nie z niedziałaniem inwestora, ale wręcz przeciwnie - z podjęciem przez niego czynności (samowolnego kontynuowania budowy) wbrew nakazowi organu nadzoru wstrzymania robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013r., sygn. akt II OSK 2686/11, Lex Omega nr 1328865).

W doktrynie podkreśla się natomiast, że art. 50a P.b. ma charakter stricte represyjny, gdyż nakazuje wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności – stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, obliguje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2 (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Lex/el. 2014, komentarz do art.50a). W razie stwierdzenia, że mimo wstrzymania robót budowlanych są one kontynuowane, organ nadzoru budowlanego ma nie tylko prawo, ale i obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 11 lutego 2011r. postanowienie znak [...], którym na podstawie m. in. art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.:

1. - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K., prowadzonych bez decyzji pozwolenia na budowę,
2. - nakazał zabezpieczyć ww. obiekt przed dostępem osób trzecich oraz przed wpływami warunków atmosferycznych wraz z zabezpieczeniem ścian wykopu w sposób zgodny ze sztuką budowlaną i eliminujący możliwość wystąpienia zagrożenia osunięciem się ścian;
3. - nakazał przedłożenie dokumentów wyliczonych w dalszej części postanowienia.

Uwzględniając, że nakaz rozbiórki dotyczy także wykonania klatki schodowej oraz dobudowanego do niej szachtu windowego należy ocenić, czy postanowienie o wstrzymaniu robót obejmowało również wstrzymanie ich wykonania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał przy tym błędnie, iz w przedmiotowej sprawie niespornym jest, że inwestor wykonał roboty o zakresie szerszym niż wskazane w postanowieniu z dnia 11 lutego 2011 r., znak [...].

W tym zakresie należy zauważyć, że z samej sentencji postanowienia taki zakaz realizacji wszelkich robót na bazie rozpoczętej realizacji garażu wprost nie wynika. Niemniej jednak uzasadnienie postanowienia wskazuje, że zostało ono wydane w chwili, kiedy w ramach realizacji garażu podziemnego wykonane było już podszybie windy, związanej wówczas z garażem. Protokół z oględzin dnia 3 lutego 2011r. (k. 17-19 akt organu pierwszej instancji) zawiera zapis o wykonaniu łączników na słupy i szyb windowy. Wynika z tego, że realizacja garażu podziemnego obejmowała również wykonanie szybu windowego, który następnie przekształcił się w sporną klatkę schodową.

Analiza akt kontrolowanego postępowania pozwala stwierdzić, że niejasność tę inwestor dostrzegł i podjął działania w celu uściślenia zakresu wstrzymania robót budowlanych. Pismem z dnia 5 kwietnia 2011r. (k. 123 akt organu pierwszej instancji) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą "o wydanie opinii na budowę klatki schodowej – czy mogę wystąpić w osobnym projekcie o budowę komunikacji i czy postępowanie które jest prowadzone obejmuje wykonanie tej czynności". J. W. wskazał w piśmie znak sprawy [...], nie ma zatem wątpliwości, że chodzi o to samo postępowanie, w którym wydano postanowienie z dnia 11 lutego 2011r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie garażu podziemnego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. K. w K..

W aktach sprawy znajduje się adnotacja urzędowa, datowana na dzień 12 kwietnia 2011r. (k. 124 akt organu pierwszej instancji), zgodnie z którą w dniu datowania inspektor nadzoru budowlanego – mgr inż. R. G. – przeprowadził z inwestorem rozmowę telefoniczną, informując że nie może prowadzić żadnych robót budowlanych na obiekcie przy ul. K. w związku ze wstrzymaniem robót postanowieniem z dnia 11 lutego 2011 r. J. W. nigdy nie zakwestionował informacji, podanej w tej adnotacji, mimo że zapoznawał się z aktami sprawy (np. w dniu 2 kwietnia 2012r., protokół z przyjęcia strony, k. 456 akt organu pierwszej instancji). Należy zatem przyjąć, że został poinformowany, że wstrzymanie robót budowlanych obejmuje również wykonanie klatki schodowej.

Wobec powyższego organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że realizując sporną klatkę schodową, inwestor naruszył zakaz, wynikający z postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że w tej sytuacji może mieć zastosowanie sankcja, o której mowa w art. 50a ust. 1 P.b., tj. wydanie nakazu rozbiórki całości samowoli budowlanej, niezależnie od tego, jaka jej część została wykonania przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, a jak już po jego wydaniu i doręczeniu. Jednakże – jak wskazywano we wcześniejszej części uzasadnienia – wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a ust. 1 P.b. bez wcześniejszej, wnikliwej analizy wykonalności takiej decyzji, jak również powiązania zgromadzonych materiałów z tym, co wynika z akt spraw dotyczących przebudowy i nadbudowy budynku przy ul. K. w K., należy uznać za przedwczesne.

Skarżący część zarzutów koncentrował na sprzeczności decyzji z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednol.: Dz. U. z 2000r., nr 141, poz. 1492 ze zm., dalej oznaczona jako u.w.l.). W myśl art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W myśl art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Artykuł 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1. 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2. 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie nie tworzy zatem faktu ani stanu prawnego, a jedynie potwierdza ich zaistnienie. Uwzględniając, że zarówno stan faktyczny jak i prawny mogą ulegać zmianie, w drodze zaświadczenia stwierdzone mogą być tylko takie okoliczności faktyczne i prawne, jakie istniały w dniu wydania zaświadczenia, ewentualnie – można potwierdzić, że istniały one w określonej przeszłości. W żadnym jednak wypadku zaświadczenie nie kreuje stanu przyszłego, ani nie stanowi promesy tego, że konkretny stan prawny albo faktyczny będzie istniał w przyszłości. Stąd też zaświadczenie nie może zostać w żaden sposób wyeliminowane.

Natomiast jeżeli po jego wydaniu stan prawny albo faktyczny uległ zmianie, oznacza to, że wnioskodawca – gdyby ubiegał się o wydanie zaświadczenia tej samej treści po zmianie okoliczności – już takiego zaświadczenia nie mógłby uzyskać. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zaświadczenie jako szczególny rodzaj informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium "prawdziwe-fałszywe", a nie według kryterium "legalne-nielegalne", ze swej natury nie może zostać cofnięte ani uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku czynności nie wywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 2340/14, Lex Omega nr 1530717; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt III SA/Kr 91/14, Lex Omega nr 1531853). Zaświadczenie zatem nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2014r., sygn. akt III SA/Kr 349/13, Lex Omega nr 1531848).

Wydane zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych potwierdzają więc wyłącznie stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w dacie ich wydawania. Nie stoi to na przeszkodzie, aby w przyszłości lokale przymiot samodzielności utraciły (np. na skutek działań faktycznych albo w wyniku wykonania decyzji administracyjnej). Wydanie zaświadczeń nie wpływa na dopuszczalność orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, który zapewniał lokalom samodzielność. Fakt wydania zaświadczeń na podstawie art. 2 ust. 2 u.w.l. nie ma zatem żadnego znaczenia na gruncie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawę będzie eliminacja wytkniętych uchybień. W szczególności, rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przyjmą, że inwestor kontynuował roboty budowlane objęte postanowieniem o ich wstrzymaniu, zaś właściwą sankcją w takich wypadkach winno być zastosowanie przepisu art. 50a pkt 1 P.b. Jednakże przed załatwieniem sprawy organy rozważą, czy kontynuacja przez inwestora robót budowlanych nie znajdowała podstaw prawnych, które wynikają ze spraw dotyczących przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku, jak również decyzja o rozbiórce jest wykonalna. W tym celu zgromadzą w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, korzystając ze sporządzonych już opinii biegłych.

W razie konieczności – zażądają uzupełnienia tych opinii bądź zwrócą się o wydanie kolejnych. Zebrany materiał dowodowy przeanalizują wnikliwie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ustalenia faktyczne i ocena dowodów muszą znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Organy nadzoru budowlanego winny przy tym pamiętać, że aby stwierdzić wykonalność rozbiórki, w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że nie dojdzie do katastrofy budowlanej, nie zaś ustalenie braku pewności wystąpienia takiej katastrofy.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.