Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. znak: [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie prowadzonej z wniosku J. J., złożonego w dniu 20 września 2017 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków usługowo-magazynowych wraz z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, podziemnym odcinkiem instalacji energii elektrycznej z zestawu złączowo-pomiarowego na słupie do budynku oraz rozbiórką istniejącego budynku usługowo-magazynowego na działce nr "a" i "b" w miejscowości [...] gmina B. - do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wystąpił pismem z dnia 13 października 2017 r. znak: [...] do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z zapytaniem, czy toczy się w inspektoracie postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej na działkach "a" i "b" w miejscowości [...] i ewentualnie, na jakim jest etapie.
W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19.10.2017 r. znak: [...] poinformował, że w inspektoracie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie tymczasowych obiektów na działce nr "b" w [...], Gmina B. oraz, że po przeprowadzeniu oględzin na działce w dniu [...] sierpnia 2017 r. PINB pismem z dnia 4 września 2017 r. wystąpił do Urzędu Gminy B. z zapytaniem czy przedmiotowe obiekty tymczasowe oraz ich lokalizacja nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto poinformował, że z uwagi na brak odpowiedzi urzędu gminy w ustawowym terminie, postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r.
Prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej na działce nr ewid. "b" obr. [...] (objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę) Starosta uznał za zagadnienie wstępne w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. znak: [...] zawiesił postępowanie.
Na postanowienie to zażalenie wniósł J. J., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa poprzez uzależnienie rozpatrzenia sprawy od rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w przedmiocie samowolnego wybudowania tymczasowych obiektów budowlanych na działce "b". Zdaniem skarżącego w powyższej sprawie nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, ponieważ organ nadzorczy nie zakończył jeszcze swojego postępowania i nie wydał żadnej decyzji administracyjnej ponadto tymczasowy obiekt budowlany na działce nr "b" objęty jest wnioskiem o pozwolenie na budowę jako budynek nr [...] do wyburzenia. Wobec powyższego bez rozstrzygnięcia podniesionej przez Starostwo Powiatowe w B. kwestii możliwe jest wydanie przez ten organ decyzji pozwolenia na budowę.
Wojewoda postanowieniem z dnia 11 grudnia 2017 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na który powołał się organ, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma kwestia, czy pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę, a postępowaniem w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (realizacji obiektów budowlanych tymczasowych) na terenie działki ewid. "b' zachodzi związek tj. czy od rozstrzygnięcia w sprawie samowolnie zrealizowanych prac zależy możliwość rozpoznania sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody związek taki zachodzi, bowiem postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych może zakończyć się nakazem rozbiórki. Zgodnie z kolei z przepisem art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
A zatem przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte m.in. w art. 35 ustawy Prawo budowlane, w tym czy nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 35 ust. 5 tej ustawy.
Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na udokumentowanej informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Organ I instancji prawidłowo uznał, że istnieje związek pomiędzy sprawą będącą przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego a sprawą o udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzoną przez inny organ i w przypadku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazu rozbiórki, niemożliwe będzie udzielenie pozwolenia na budowę - wobec brzemienia art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. J., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to jest:
- a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo iż w sprawie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania, to jest w przedmiotowej sprawie nie istnieje zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania;
- b) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie co skutkowało uznaniem przez organ zaistnienia elementów składających się na zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego.
Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 35 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) dalej określanej, jako "prawo budowlane", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest odmowa udzielenia pozwolenia na budowę robót objętych zgłoszeniem, podczas gdy usytuowanie obiektu budowlanego zgodnie ze zgłoszeniem nie może skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organem właściwym do rozstrzygania kwestii tymczasowych obiektów budowlanych jest Starosta [...], a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.. To Starosta ma kompetencje, by tymczasowego obiekty budowlane po okresie, na jaki zostały przewidziane, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dokonać ich rozbiórki. Do skargi dołączono kopię decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 7 grudnia 2017 r. o nakazie rozbiórki dwóch tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr "b" w [...] – na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.
Zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. To właśnie ten przepis został wskazany w zaskarżonym postanowieniu jako uzasadnienie uznania, że postępowanie toczące się przez PINB stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Z kolei w postanowieniu organu I instancji nie został wyjaśniony związek pomiędzy oboma toczącymi się postępowaniami administracyjnymi.
W ocenie Sądu sama okoliczność, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie, którego skutkiem może być wydanie decyzji o nakazie rozbiórki nie jest jeszcze podstawą do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczącego tego samego obszaru. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jako część inwestycji wskazano rozbiórkę istniejącego budynku usługowo – magazynowego. Nie wyjaśniono, czy jest to ten sam obiekt, który objęty jest postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jest to tym bardziej istotne, że organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie dotyczące dwóch obiektów nazywanych "tymczasowymi", podczas gdy wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje rozbiórkę tylko jednego obiektu.
Należy więc ustalić, czy "budynek usługowo – magazynowy", którego rozbiórka została wpisana do wniosku jako część inwestycji w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno – budowlanej jest jednym z obiektów, które objęte są postępowaniem przez organem nadzoru budowlanego. Takie stwierdzenie zawarte zostało na str. 2 zażalenia, a Wojewoda w ogóle się do tej kwestii nie odniósł.
Ponadto organ II instancji – wydając postanowienie po upływie 2 miesięcy od postanowienia I instancji – nie zaktualizował informacji, co do tego, na jakim etapie jest postępowanie rozbiórkowe.
Ratio legis normy zawartej w art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest takie, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę niejako "uporządkować" stan nieruchomości, zwłaszcza poprzez wykonanie pozostających w obrocie prawnym nakazów rozbiórki. Pozwoli to uniknąć sytuacji, gdy poprzez wydanie pozwolenia na budowę nastąpi swego rodzaju "legalizacja" obiektu budowlanego, objętego wcześniej nakazem rozbiórki. Jak wskazuje Artur Kosicki w komentarzu do art. 35 ustawy Prawo budowlane (System Informacji Prawnej LEX, 2018, teza 13) "Istotą tej regulacji jest doprowadzenie do uprzedniego usunięcia skutków wszelkiej samowoli budowlanej na terenie, którego dotyczyć miałaby nowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepis ten należy odczytywać, jako wyjątek od zawartej w ust. 4 zasady i ze względu na ten wyjątkowy charakter nie może on być interpretowany rozszerzająco. (...) Warto także zaznaczyć, iż decyzja o nakazie rozbiórki, o której mowa w art. 35 ust. 5, musi być ostateczna, gdyż tylko ona wywołuje skutki prawne".
Istotne jest również i to, że samo wydanie nakazu rozbiórki nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na budowę. Przeszkodą taką jest dopiero istnienie obiektu objętego decyzją rozbiórkową. Jeżeli nakaz rozbiórki zostanie wykonany, to nie znajdzie zastosowania art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda w pierwszej kolejności zaktualizuje informacje dotyczące etapu, na jakim jest postępowanie rozbiórkowe – w szczególności ustali, czy decyzja PINB w B. z dnia 7 grudnia 2017 r., znak [...] jest ostateczna. Jeżeli decyzja rozbiórkowa będzie miała status ostatecznej, to niewątpliwie brak będzie zagadnienia prejudycjalnego i w konsekwencji brak będzie podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. Jeżeli natomiast decyzja ta nie będzie ostateczna – organ II instancji zobowiązany będzie ustalić, czy obiekt budowlany, którego rozbiórka objęta jest wnioskiem o pozwolenie na budowę jest również przedmiotem postępowania toczącego się przed organem nadzoru budowlanego i czy pomiędzy tymi sprawami zachodzi związek.
Z uwagi na nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niedostateczne wyjaśnienie związku pomiędzy dwoma toczącymi się postępowaniami administracyjnymi tj. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.