Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 października 2019 r. ([...]) na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 229,art. 216 art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018, poz. 2204) w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. M. nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako l. kat. [...] odpowiadającej w części działce nr [...] o pow. 0,7610 ha, zgodnie z KW [...] stanowiącej własność Gminy C..
Organ ustalił, że na podstawie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu znak: [...] z dnia 8 października 1977 r., że działka l. kat [...] o pow. 246 m2 została wywłaszczona na cele budowy drogi do zajezdni PKS w C., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia 30 marca 1977 r., nr [...] (który nie został odnaleziony pomimo poszukiwań). Za w/w nieruchomość zostało przyznane odszkodowanie w kwocie [...]zł na rzecz właścicieli w/w nieruchomości.
Na podstawie postanowienia z dnia 15 marca 1993 r. I Ns [...] spadek po M. M. odnośnie nieruchomości położonych w Polsce na podstawie ustawy nabył w całości M. M.. Spadek po M. M., zgodnie z postanowieniem I Ns [...] z dnia 30 października 2002 r., odnośnie nieruchomości położonych w Polsce na podstawie ustawy nabył w całości J. M.. Wnioskodawca prawidłowo złożył wniosek o zwrot.
Zgodnie z operatem technicznym [...] [...]) z dnia 4 kwietnia 1964 r., m. in. parcela l. kat [...] zniosła się do działki nr [...]. Z kolei zgodnie z operatem technicznym [...] ([...]) parcela [...] została podzielona na parcele [...], [...], [...]. Parcele l kat. [...], znajduje się w KW [...] stanowiąc - własność Gminy C. Organ stwierdził, że działka wywłaszczona stanowi część drogi [...] w C. tj. odpowiada obecnie działce nr [...]. Celu wywłaszczenia nie zrealizowano, natomiast Gmina C przeznaczyła działkę wywłaszczoną pod drogę publiczną [...] w C., zgodnie z informacją zawartą w piśmie z dnia 14 maja 2019 r., znak: [...] wraz z załączoną do pisma metryką drogi. Metryka z dnia 16 września1999 r. obrazuje zasięg pasa drogowego w zakresie działki wywłaszczonej.
Ponadto poinformowano, że w 2009 r., została zakończona modernizacja w/w drogi publicznej obejmującej budowę zatoki autobusowej i oświetlenia ulicznego. [...] należy do układu uzupełniającego. Posiada nawierzchnię bitumiczną. Chodniki wykonane są po stronie zachodniej z kostki betonowej, po stronie wschodniej bitumiczny chodnik na wysepce z płyt betonowych, ulica oświetlona na całej długości, zieleń w pasie drogowym, sposób odwodnienia poprzez kanalizację deszczową, skrzyżowanie wyposażone w sygnalizację świetlną jak również oznakowane przejście dla pieszych, ulica dwukierunkowa. Wywłaszczona część nieruchomości stanowi pas zieleni, chodnik z kostki brukowej jak również nawierzchnię bitumiczną.
Na podstawie oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 10 grudnia 2018 r. ustalono, że w części działki wywłaszczonej [...], odpowiadającej działce [...] nieruchomość została zajęta w części pod drogę publiczną [...] w C.. Pozostała część działki wykarczowana i w części posprzątana. Pozostała części to chodnik z kostki brukowej; infrastruktura techniczna tj. prąd, kanalizacja; granice działki są niewidoczne w terenie. Od str. działki [...] znajdują się elementy starego ogrodzenia.
W piśmie z dnia 22 stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta poinformował, że działka [...] o pow. 0,7610 ha powstała ze zniesienia kilkudziesięciu parcel katastralnych w tym m. in. l. kat [...], [...], [...], które podlegają regulacji w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Postępowania prowadzone są przez Wojewodę pod sygn. [...], [...], [...] Po zakończeniu w/w postępowań, Gmina C co do wszystkich parcel tworzących działkę nr [...], ujawni prawo własności Gminy C w księdze wieczystej. W obecnym stanie w KW [...] wpisana jest działka nr [...].
Ustalono również, że l. kat.[...] odpowiada obecnie w części działce nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy C, zajęta jest pod drogę [...] w C.. Mając na uwadze informację z rejestru gruntów oraz zapisy w KW [...] sposób korzystania został określony jako droga. W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa-w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2016 poz. 1034) w § 68 ust. 3 pkt. 7 wskazano, że grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem dr. Gmina C w piśmie z dnia 16 listopada 2018 r., znak: [...], zajęła stanowisko, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę gminną publiczną [...] w C., w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. M., zarzucając naruszenie przepisów:
- - art. 6 w zw. z art. 8 kpa oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 139 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy wszystkie pozytywne przesłanki uzasadniające jej zwrot zostały spełnione, co w połączeniu z faktem, że regulacje ustawowe nie przewidują jakichkolwiek wyjątków czynią z zaskarżonej decyzji trudną do zaakceptowania z uwagi na zasadę legalizmu działania organów władzy publicznej;
- - art. 6 w związku z art. 8 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez wejście w rzeczywistości w kompetencje Wojewody, a tym samym orzekanie, czy przedmiotowa parcela wchodzi w część drogi publicznej, czy stanowi część pasa drogowego, podczas gdy w istocie zadaniem Starosty [...] było orzeczenie wyłącznie o zaistnieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości, a nie orzekanie o skutkach ewentualnego odrębnego postępowania prowadzonego przez odrębny organ i z uwagi na ów fakt podjęcie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;
- - art. 6 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej, a niewykorzystanej zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości, z uwzględnieniem informacji, iż przed Wojewodą toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, dotyczące działki nr [...], co ma uzasadniać odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przeprowadzenie najmniejszego postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie prowadzi do wniosku, że w trybie art. 73 rzeczonej ustawy nie toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne, które dotyczyłoby parceli [...], wchodzącej w skład działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości.
Decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r. ([...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz.
- 65) oraz art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
Organ odwoławczy powtórzył podstawowe ustalenia organu I instancji i podał, co następuje:
W decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako cel przejęcia wskazano budowę drogi do zajezdni PKS w C..
Powodem odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest w ocenie organu I instancji okoliczność zajęcia części dawnej parceli l. kat. [...] pod drogę publiczną.
W ocenie Wojewody zajęcie jedynie części wywłaszczonej nieruchomości pod pas drogowy drogi publicznej nie oznacza, że zwrotowi nie może podlegać pozostała część, o czym bezpośrednio stanowi przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Wydanie zaskarżonej decyzji było przedwczesne, bowiem oparte na niepełnym materiale dowodowym. Organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił na jakiej podstawie ww. ulica została zaliczona do kategorii dróg publicznych oraz kiedy to nastąpiło.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż konkluzję o braku podstaw do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości organ I instancji wyprowadził w oparciu o stanowisko zarządcy drogi, Burmistrza Miasta C., który w pismach z dnia 16 listopada 2018 r. znak:[...] i z dnia 14 maja 2019 r. znak: [...]powinno być pismo z dnia 7 grudnia 2018 r. znak: [...]) poinformował, że działka nr [...] zajęta jest pod gminną drogę publiczną - [...] w C., załączając do drugiego z ww. pism metrykę ulicy, z której w ocenie organu I instancji wynika, że przedmiotowa część ww. działki (odpowiadająca wywłaszczonej parceli l. kat. [...]) znajduje się w zasięgu pasa drogowego rzeczonej ulicy. Analiza ww. dokumentu nie pozwala jednak na taki wniosek, jako że stanowiąca jego część mapa jest zbyt ogólna i nie oznaczono na niej granic części działki nr [...], odpowiadającej zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...].
Również ustalenia poczynione przez organ I instancji w dniu 10 grudnia 2019 r. podczas oględzin nieruchomości (co przy tym istotne dokonanych bez udziału uprawnionego geodety) nie pozwalają na stwierdzenie, że cała przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy [...]. Z protokołu tej czynności wynika, że działka nr [...] w części zajęta jest pod drogę publiczną - ul. [...]. Pozostała część działki jest wykarczowana, a w części jest kostka brukowa.; znajduje się na niej infrastruktura techniczna tj. prąd, kanalizacja; granice działki niewidoczne w terenie - od strony działki nr [...] znajdują się elementy starego ogrodzenia.
Samo oznaczenie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" oraz wskazanie na taki sposób jej wykorzystywania w księdze wieczystej nie przesądza, że w całości stanowi ona część pasa drogowego drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), pod pojęciem drogi rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy).
Z kolei "pas drogowy" to wydzielony liniami graficznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1).
Z treści pism Burmistrza Miasta C. z dnia 16 listopada 2018 r. i z dnia 7 grudnia 2018 r. wynika jedynie, że [...] w C. stanowi gminną drogę publiczną. Z kolei z przesłanego przez zarządcę drogi wydruku księgi inwentarzowej tej ulicy wynika, że posiada ona klasę "L", tj. droga lokalna (§ 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia), której szczegółowe parametry określają kolejne przepisy rozporządzenia, które wymagają uwzględnienia przy określaniu zasięgu pasa drogowego dla tej kategorii i klasy drogi publicznej.
Ustalenia poczynione przez sam organ w trakcie oględzin nieruchomości podają w uzasadnioną wątpliwość oświadczenie zarządcy drogi. Tymczasem dokonanie ustaleń w zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, w tym zwłaszcza precyzyjnego określenia zasięgu na przedmiotowej nieruchomości pasa drogowego drogi publicznej - [...] w C. - jest kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Gdy organ I instancji ustali w oparciu o stosowne środki dowodowe, w tym zwłaszcza dowód z opinii biegłego geodety, że nie cała zawnioskowana do zwrotu nieruchomość zajęta jest pod pas drogowy drogi publicznej, winien podjąć kroki celem ustalenia ewentualnego ziszczenia się przesłanek zwrotu części nieruchomości znajdującej się poza pasem drogowym [...] w C. (co w razie pozytywnych ustaleń w tym zakresie będzie wymagało pozyskania projektu podziału nieruchomości, jak również dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu -zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 i art. 140 u.g.n.
Cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej dotyczył budowy drogi dojazdowej do zajezdni PKS, co sugeruje, że była to najprawdopodobniej (choć niekoniecznie) inwestycja "towarzysząca", związana z zajezdnią autobusową, a zatem kluczowe znacznie ma ustalenie, czy owa zajezdnia powstała i czy ewentualnie przedmiotowa nieruchomość spełniała funkcję towarzyszącą temu obiektowi (zgodnie z ustaleniami organu I instancji stanowi ona wszak -przynajmniej w części – drogę).
Zarzut odwołania dotyczący naruszenia przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (w powiązaniu z przepisami kpa) jest niezasadny, jako że organ I instancji w ogóle nie odwoływał się w swych rozważaniach do treści tej normy prawnej, a jedynie przytaczał w tym zakresie wyjaśnienia Burmistrza Miasta C. odnośnie toczących się przed Wojewodą postępowań regulacyjnych w trybie tego przepisu, odnoszących się wszak - jak słusznie wskazano w odwołaniu - do innych fragmentów [...] w C..
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca jest obywatelem [...], co czyni koniecznym zwrócenie uwagi na przepisy powołanej w art. 2 u.g.n. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2017 r., poz. 2278), która w art.1 ust. 1 stanowi, że nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. W razie zatem stwierdzenia przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu, że ziściły się przesłanki do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości lub jej części, Starosta [...] winien mieć na uwadze, że uzyskanie powyższego zezwolenia stanowi zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł Burmistrz Miasta C., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 §2 kpa oraz art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie zastosował się do dyspozycji przepisu art. 138 § 2 kpa. Zgromadzone przez Starostę C. dowody w sprawie jednoznacznie wskazują, że cała nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zajęta pod gminną drogę publiczną - ul. [...] w C. i jako taka, nie może być w żadnej części przedmiotem zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli. Fakt, że nie na całej tej nieruchomości jest urządzona jezdnia nie oznacza, że jakaś część nieruchomości nie jest zajęta pod drogę publiczną. Oprócz jezdni do pasa drogowego należą również chodniki, pobocza, pasy zieleni itp. Metryka drogi publicznej - ul. [...] w C., jednoznacznie wskazuje w swej części graficznej, jak i opisowej, że cała przedmiotowa nieruchomość leży w liniach rozgraniczających pasa drogowego ww. ulicy.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Gminy C, Wojewoda nie powinien był uchylać decyzji Starosty, gdyż decyzja l instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zakres sprawy, który zdaniem Wojewody potrzebny jest do wyjaśnienia, mógł być z powodzeniem wyjaśniony w toku postępowania przed organem II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przepisy regulujące instytucję sprzeciwu zakładają formalny charakter kontroli sądowej decyzji kasacyjnych, co przejawia się m.in. w ograniczeniu kręgu stron i uczestników sądowego postępowania. Sprzeciw nie jest, co do zasady, środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sąd rozpoznający sprzeciw nie ocenia wykładni i zastosowania przepisów materialnoprawnych przez organ odwoławczy, a jedynie – przy założeniu ich prawidłowości – kontroluje zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 "z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 ppsa. i art. 153 ppsa. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 ppsa. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 ppsa nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa."
Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Zwrócić też należy uwagę, że art. 64e ppsa nie odsyła się do art. 138 § 2a kpa stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwe stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek, bowiem zaskarżona decyzja wydana została co najmniej przedwcześnie.
W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania stanowi wyjątek. Realizowaniu powyższej zasady sprzyjać ma instrumentarium określone przepisem art. 136 kpa, w tym możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tego instrumentarium organ odwoławczy nie skorzystał, choć powinien był to uczynić. Wynikiem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego mogło bowiem być ustalenie, że cała wywłaszczona nieruchomość stanowi część drogi publicznej, a wówczas, stosownie do merytorycznego stanowiska organu, nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.
Organ odwoławczy po pierwsze wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i kiedy ulica [...] stała się drogą publiczną. Po pierwsze akty prawne zaliczające drogi do kategorii dróg publicznych są publikowane, po wtóre pozyskanie w poszukiwaniu odpowiedniego aktu pomocy organu I instancji nie było żadnym problemem. Kopia tego aktu i kopia publikatora znajdują się zresztą w aktach sprawy przed decyzją (choć nie wiadomo kiedy i przez kogo zostały włączone).
Dołączona do pisma Burmistrza C. z dnia 7 grudnia 2018 r. mapka towarzyszące metryce drogi, rzeczywiście ma raczej charakter poglądowy. Organ odwoławczy odrzucił możliwość czynienia na jej podstawie ustaleń co do objęcia drogą publiczną całości wywłaszczonej nieruchomości, nie wskazał jednak, co taką podstawę mogłoby stanowić. Nie przyjął wszak organ odwoławczy za miarodajne wpisy w ewidencji gruntów, nie wyjaśniając zresztą prawnego charakteru tych wpisów i wynikających z nich domniemań. Jednocześnie organ odwoławczy w zupełności pominął ocenę dokumentu w postaci mapy znajdującej się na karcie 53, z której wynika, że działka nr [...] (odpowiadająca nieruchomości wywłaszczonej) w całości znajduje się w pasie oznaczonym w ewidencji symbolem "dr". Istotną wagę natomiast organ przypisał zapisom w protokole oględzin, które odnoszą się do ocen, a nie do faktów. Na podstawie oględzin bez udziału geodety nie było bowiem możliwe stwierdzenie, że działka nr [...] tylko w części zajęta jest pod drogę publiczną, zwłaszcza, że jej granice nie były widoczne w terenie.
Organ odwoławczy nie wskazał związku pomiędzy koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji a poczynionymi przez siebie uwagami dotyczącymi warunków technicznych dróg i ich budowy. W sprawie nie ma sporu co do tego, czy wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia (czy została zajęta pod budowę drogi). Spór dotyczy tego, czy nieruchomość ta weszła w całości w skład drogi publicznej.
Stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego zebrany materiał nie pozwala na ustalenie tej okoliczności, ew. dlaczego nie jest możliwe stosowne uzupełnienie tego materiału. Nie określił też konkretnie braków tego materiału skupiając się jedynie na jego powierzchownej krytyce.
W ten sposób organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa, a to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.