Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 217/18

Uzasadnienie

Wojewoda decyzją z dnia 15 grudnia 2017 r. (znak: [...]), na podstawie:

1. - art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.) oraz
2. - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), po ponownym rozpatrzeniu, w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), odwołania M. K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej [...]. kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej [...]. kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K..

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podnosząc m.in., iż "zdaniem organu, dla odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wystarczającym jest, by cel wywłaszczenia został zrealizowany, rzekomo nieważnym zaś jest, czy zostały dochowane terminy zakreślone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Teza ta, jest oczywiście błędna, sprzeczna z literalną treścią art. 137 ustawy, doktryną, orzecznictwem i zaleceniami Wojewody wyrażonymi w decyzji z dnia 10.VI.2010 r., sygn. [...]".

Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 16 sierpnia 2000 r. M. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpiła z wnioskiem o zwrot m.in. części dz. ewid. nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K.. Zaznaczono przy tym, że jak ustalił organ I instancji, część parceli i. kat. [...] o pow. 0,3188 ha, b. gm. kat. K. (obecnie stanowiąca m.in. dz. nr [...]), orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r., nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy Miasta N. H. i Kombinatu [...]. Dodano przy tym, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 lutego 1955 r., nr [...] wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na cele [...] Kolei Państwowych część parceli l. kat. [...] o pow. 0,1374 ha, b. gm. kat.

K.. Podkreślono również, że jak ustalił organ I instancji, obwieszczeniem z dnia 28 maja 1949 r. (znak: [...]), Starosta Powiatowy zarządził czasowe zajęcie oznaczonych w będącym do wolnego wglądu wykazie gruntów położonych w gromadach K. i L., gm. M., należących do wyszczególnionych w wykazie właścicieli. Wyjaśniono przy tym, że w wykazie tym znajdowała się również część parceli l. kat. [...] o pow. 0,1575 ha, obj. Lwh [...], stanowiąca własność B. G., którego jedyną spadkobierczynią jest M. K.. Podano także, że czasowe zajęcie miało zostać dokonane na rzecz Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K., na cele budowy bocznicy kolejowej na terenie gromad K. i L. w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych dotyczących budowy Nowej H. w okolicy gromady P. i gminy M..

Następnie organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 1 czerwca 1949 r. (znak: [...] L. dz. [...]), Biuro Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K. poinformowało Starostwo Powiatowe w K. o rozpoczęciu prac przygotowawczych i jednocześnie wystąpiło z prośbą o wyznaczenie komisji do oszacowania szkód oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za zajęty pas gruntu. Jednocześnie dodano, że organ I instancji wskazał, iż z decyzji Wojewody K. z dnia 19 lipca 1991 r., nr [...], zmienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia 7 sierpnia 1991 r., nr [...], stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Hutę [...] m.in. dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K. (z podziału której powstała dz. nr [...]) wynikało, iż na ww. działce zlokalizowane jest urządzenie o nazwie: "tor normalny nr [...] o długości 400 m". Podniesiono także, że jak zauważył Prezydent Miasta K., z pozyskanej przez niego karty oceny technicznej ww. obiektu sporządzonej przez biegłego sądowego W. T. wynikało, iż przekazanie do użytkowania toru normalnego nr [...] nastąpiło w styczniu 1962 r. W kontekście powyższego podano, że jak ustalił Prezydent Miasta K., prace związane z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy bocznicy kolejowej (w ramach budowy N. H.) zostały rozpoczęte w maju 1949 r., zaś zakończone w styczniu 1962 r. Dodano, że organ I instancji powołał się na treść kilku wyroków Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, wskazując, iż wobec ich brzmienia należało uznać, że zrealizowanie celu wywłaszczenia niezależnie od terminu w jakim to nastąpiło, uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż w ocenie organu odwoławczego w świetle brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., zasadnym było stwierdzenie, iż zgromadzony przez Prezydenta Miasta K. obszerny materiał dowodowy, był wystarczający do przyjęcia, że stanowiąca przedmiot postępowania część dz. nr [...] położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K. (w granicach parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K.) nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jakim była budowa bocznicy kolejowej, realizowana w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]".

Dodatkowo organ II instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 618/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 17 lutego 2012 r. podnosząc, iż "określony w orzeczeniu z dnia 7.11.1951 r. cel wywłaszczenia – "Budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]" był niewątpliwie zbyt ogólnikowy, w związku z tym organ w pierwszej kolejności powinien był dokładnie i ściśle ustalić jaki był faktycznie cel wywłaszczenia przedmiotowej działki nr [...] o pow. 0,3664 ha obr. [...] jedn. ewid. N. H. Miasto K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K.". Podkreślono również, że Sąd zauważył, iż "organ nie ustalił i nie wyjaśnił tych okoliczności albowiem raz określa, że celem wywłaszczenia była "budowa bocznicy kolejowej", a innym razem w uzasadnieniu wskazuje, że było to urządzenie o nazwie "tor normalny nr [...] o długości 400 m2".

W związku z tym nie wyjaśniono czy oba, tak ustalone i określone cele wywłaszczenia są tożsame, czy też nie". Dodano, że Sąd podał dalej, iż ustalenia te były niejednoznaczne i budziły wątpliwości, a ponadto uznał, że ustalony stan faktyczny sprawy sam w sobie był sprzeczny, albowiem z protokołu rozprawy administracyjnej i oględzin dokonanych na przedmiotowej nieruchomości nr [...], przeprowadzonych w dniu 31 października 2000 r., zaraz po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikało, że nieruchomość nr [...]. kat. [...] stanowiąca obecnie część działek, m.in. dz. nr [...] "stanowi nieużytek porośnięty chwastami, krzakami, samosiejkami, działki nr [...] i [...] dzieli ogrodzenie z płyt betonowych (protokół rozprawy adm. z dnia 31.10.2000 r., k. 11, t. I akt adm.)".

Dodatkowo w dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano, że na przedmiotowej działce "w październiku 2000 r. organ nie stwierdził istnienia jakichkolwiek torów kolejowych i innych urządzeń czy budowli. Natomiast w czasie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w dniu 28.04.2006 r. stwierdzono istnienie na przedmiotowej nieruchomości torów kolejowych" (protokół z dnia 28.04.2006 r., k. 206, t. I akt adm.). W związku z powyższym dodano, że "organ nie dokonując oceny dowodu z oględzin z dnia 31.10.2000 r., ustalił sprzeczne ze sobą fakty, które są istotne dla sprawy". Poza tym podniesiono, że zdaniem Sądu, za dowolnością ustaleń okoliczności faktycznych organu odwoławczego świadczył również fakt, iż "w aktach administracyjnych na k. 341 znajduje się pismo organu z dnia 18.09.2007 r., nr [...], z którego wynika m.in., że jeszcze inna, cytuję: część parceli [...] kat. [...] o powierzchni 0,1374 ha, byłej gm. kat.

K. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa na cele [...] Kolei Państwowych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.02.1955 r. (znak: [...])". A w związku z tym Sąd uznał, iż "z pisma tego wynika, że także inna część tej samej pierwotnej działki [...] kat. [...] o pow. 0,8611 ha, z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...] o pow. 0,3664 ha, została wywłaszczona na cele PKP", a tym samym, "skoro w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na cele "Budowy Miasta N. H. i Budowy Kombinatu" orzeczeniem z dnia 7.11.1951 r. nr [...] i w stosunkowo krótkim czasie, po wydaniu tej decyzji, wydano orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia 28.02.1955 r. znak: [...] na cele PKP, a oba te orzeczenia dotyczyły tej samej pierwotnej działki nr [...], to nie można wykluczyć, że budowa bocznicy kolejowej czy też toru normalnego nr [...] o długości 400 m. mogłaby dotyczyć wywłaszczenia na cele PKP".

Jednocześnie organ II instancji podał, że w dalszej części omawianego wyroku wskazano, iż "kolejnym istotnym uchybieniem organu jest to, iż organ nie ustalił dokładnej daty zrealizowania celu wywłaszczenia, a więc kiedy faktycznie ukończono budowę". Podkreślono bowiem, że "przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 musi być spełniona kumulatywnie, a więc koniecznym jest ustalenie daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i daty ukończenia tych prac w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Wojewoda wyjaśnił natomiast, że z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OSK 2877/12), rozpatrując skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazał, że w sprawie "wątpliwe jest, jaki był w istocie cel wywłaszczenia działki nr [...], dokonanego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. i czy rzeczywiście został on zrealizowany".

Zdaniem Sądu II instancji, zasadnie "Wojewódzki Sąd wskazał na sporne ustalenia protokołów z rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami z 31 października 2000 r. i z 28 kwietnia 2006 r.". Nadto w ocenie tego Sądu "zasadna jest wątpliwość Sądu co do orzeczenia z 28 maja 1955 r., jaka jest wzajemna zależność orzeczeń z 7 listopada 1951 r. i z 28 maja 1955 r., skoro dotyczyły tej samej nieruchomości i miały taki sam lub podobny cel". Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że "takie wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi to czy bocznica kolejowa, która miała być celem wywłaszczenia i normalny tor kolejowy nr [...] o długości 400 m to ta sama inwestycja, czy też różne i kiedy zostały zrealizowane i która decyzja wywłaszczeniowa tego toru dotyczyła". Zdaniem Sądu II instancji, z "całą pewnością można poprzez oględziny, ustalić dokładnie położenie działki i stan jej zagospodarowania oraz okres w jakim tego dokonano".

Wskazano przy tym, iż z "akt wynika, że została ona wydzierżawiona na drogę dojazdową podmiotowi trzeciemu, co także mogłoby wskazywać na jej zagospodarowanie, a raczej jego brak, opisane w protokole z 31 października 2000 r.". Organ II instancji dodał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 17 października 2016 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej [...] kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K., wskazując, iż w ocenie organu odwoławczego jako prawidłowe należało ocenić ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została, w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia, jakim była "budowa Miasta N. H., pod budowę bocznicy kolejowej".

Dodano bowiem, że taki cel wynikał, zarówno "z pisma Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K. z 14 maja 1949 r., znak: [...] L. dz. [...], obwieszczenia Starosty Powiatowego z 28 maja 1949 r., znak: [...], pisma Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K. z 1 czerwca 1949 r., znak: [...] L. dz. [...], "Planu części gruntów gromady K. w powiecie i wojew. K. położonej, zawnioskowanych do tymczasowego zajęcia przez N. H.", gdzie zaznaczona jest część parceli l. kat. [...]". Zdaniem organu odwoławczego "ww. bocznica kolejowa znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości jest tożsama z urządzeniem o nazwie "tor nr [...] o długości 400 m2", o którym jest mowa w decyzji Wojewody K. z dnia 19 lipca 1991 r., nr [...], zmienionej decyzją z 7 sierpnia 1991 r. Fakt ten potwierdzają, zarówno treść znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej, jak i protokoły z przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2006 r. i 29 maja 2015 r. rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami terenu oraz zdjęcie lotnicze przedmiotowego terenu".

Jednocześnie wskazano, że "ze znajdującej się w aktach sprawy "Karty Oceny Technicznej Obiektu" nr [...] (karta akt [...] wynika, iż bocznica kolejowa o nazwie "tor nr [...] o długości 400 m2" została przekazana do użytkowania w styczniu 1962 r.". Odnosząc się natomiast do wskazania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na sporne ustalenia protokołów z rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami z dnia 31 października 2000 r. i z dnia 28 kwietnia 2006 r., Wojewoda wskazał, iż spółka [...] w piśmie z dnia 19 października 2006 r. wyjaśniała, że "w dniu 13.06.2005 r. wystąpiliśmy o wydzierżawienie ww. działki i podpisaliśmy umowę dzierżawy. Do dnia dzisiejszego płacimy systematycznie czynsz dzierżawny. Ponieważ na zakupionych działkach planowane były inwestycje rozpoczęliśmy porządkowanie terenu i okazało się, że pod zaroślami i z pozoru nieużytkami porośniętymi chwastami i krzewami biegną tory kolejowe.

Firmie do prowadzenia inwestycji i działalności jest potrzebna bocznica kolejowa. Wykonanie remontu toru zleciliśmy Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. Remont torów zamknął się kwotą [...]zł. Dlatego stwierdzenie naszego przedstawiciela w dniu 28.04.2006 r. na rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami terenu było prawdziwe". Z kolei w odniesieniu do orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 lutego 1955 r. (znak: [...]) organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż wywłaszczona część parceli [...]. kat. [...] nie dotyczyła nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż jak wynikało ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu wywłaszczeniowego z kwietnia 1953 r., do wywłaszczenia na rzecz "kolei" wnioskowana była inna część ww. parceli. Wojewoda zauważył zatem, iż prawidłowo organ I instancji uznał, że zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazywały, że na przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako "budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]", a doprecyzowany jako budowa bocznicy kolejowej.

Jednocześnie podkreślono, że z uwagi na fakt, iż decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w obrębie nr [...], jedn. ewid. K. – N. H., składającej się z dz. nr [...], w wyniku której powstała m.in. stanowiąca obecnie przedmiot postępowania dz. nr [...], koniecznym było uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy, tj. w zmienionym aspekcie przedmiotowym sprawy.

Następnie wskazano, że wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 października 2016 r. (znak: [...]) wskazując, iż w większości zalecenia Sądu I i II instancji zostały zrealizowane, ale jednak z uwagi na naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w związku z nie podjęciem przez organ II instancji odpowiednich ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej, czy też tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, Sąd I instancji uchylił kontrolowaną decyzję. Zaznaczono, że w ocenie Sądu, jako prawidłowe należało bowiem ocenić ustalenia dokonane przez działający w sprawie organ w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została, w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia, jakim była "budowa Miasta N. H.", pod budowę bocznicy kolejowej.

Dlatego też zwrócono uwagę, że zdaniem Sądu, działające w sprawie organy zasadnie stwierdziły, iż zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazywały, że na przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako "budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]", a doprecyzowany jako budowa bocznicy kolejowej i tożsamy jednocześnie z urządzeniem o nazwie tor nr [...] o długości 400 m2. Organ odwoławczy dodał, że Sąd wskazał, iż zagadnieniem do ustalenia pozostawało jednak to, czy na ten cel została zajęta cała działka. Zaznaczono również, że Sąd podzielił przy tym wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 u.g.n. dokonaną przez organy administracyjne dla potrzeb kontrolowanej sprawy, bez niepotrzebnych w tym miejscu powtórzeń, włącznie z prawidłowym nawiązaniem do tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11).

Niemniej jednak zwrócono uwagę, że Sąd uznał, iż organy pominęły istotne ustalenia, naruszając art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w jakim zakresie – na ten prawidłowo sprecyzowany cel wywłaszczania – przedmiotowa działka została zajęta, a ustalenia te miały istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Mając zatem na uwadze powyższe Wojewoda, ponownie wskazał, że w przedmiotowej sprawie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r., nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy Miasta N. H. i Kombinatu [...] część parceli [...] kat. [...] o pow. 0,3188 ha, b. gm. kat. K. (obecnie stanowiąca m.in. dz. nr [...]). Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych, tj. przede wszystkim regulacja ta nie przewidywała konieczności precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia. Dlatego też, w ocenie organu II instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach, przy czym wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W konsekwencji powyższego, Wojewoda podał, że z pozyskanego do akt sprawy z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotniczego wykonanego w 1961 r. wynikało, iż na przedmiotowym terenie znajdował się fragment linii kolejowej stanowiący bocznicę kolejową. Dodano również, że na przeprowadzonej w dniu 29 maja 2015 r. rozprawie administracyjnej, połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości przy udziale geodety uprawnionego, Prezydent Miasta K. ustalił, że "od strony (granicy) zachodniej – teren wyłożony kostką brukową wraz z pasem zieleni, który biegnie w kierunku wschodnim (do ogrodzenia metalowego na podmurówce betonowej) w odległości 19,40 m. Przedmiotowy teren znajduje się w części placu użytkowanego przez firmę [...]. Dalsza część ww. działki (za ww. ogrodzeniem) stanowi teren porośnięty wysoką niekoszona trawą, z jednym dużym drzewem liściastym.

Na wyżej opisanym terenie znajduje się nieczynny tor kolejowy o dł. ok. 16 m. Na przedmiotowym terenie znajduje się metalowe ogrodzenie, które biegnie prostopadle w kierunku wschodnim od wcześniej opisanego ogrodzenia, które jak wskazano oddziela uporządkowana (urządzoną) część działki od tej niezagospodarowanej". W nawiązaniu do powyższego, organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony jako budowa bocznicy kolejowej, realizowany był w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]". Podkreślono przy tym, iż budowa "Miasta N. H." była inwestycją specyficzną w skali kraju, gdyż zgodnie z planem generalnym przyjęto podział tego "miasta" na osiedla, jako samodzielne jednostki mieszkaniowe.

Ponadto poza zespołami mieszkaniowymi wydzielono m.in. tereny szpitala ogólno-miejskiego, pas zieleni izolującej od kombinatu, czy też urządzenia komunalne (oczyszczalnia ścieków, ujęcie wody pitnej z zakładem uzdatniania). Dodano również, że w ramach osiedli planowano obiekty handlowe, usługowe i socjalne. Odnosząc się do tego rodzaju inwestycji, organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że budowa osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jego realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Wyjaśniono także, że cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli.

Dlatego też, w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, zdaniem Wojewody, należało stwierdzić, iż żadna z części przedmiotowej nieruchomości nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wąsko pojmowany tylko jako budowa bocznicy kolejowej. Podkreślono bowiem, że przedmiotowa nieruchomość w części stanowiła teren zielony położony pomiędzy ww. bocznicą kolejową a zlokalizowaną na północ od niej linią kolejową (pod którą to inwestycję, kolejnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 lutego 1955 r., znak: [...] wywłaszczono inną część dawnej parceli [...] kat. [...]), który stanowił naturalną barierę.

Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazywały, że na całym przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako "budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]", a doprecyzowany jako budowa bocznicy kolejowej. Jednocześnie według organu II instancji, nieporozumieniem było sugerowanie przez Sąd, jakoby istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miały być ustalenia poczynione w trakcie oględzin w 2015 r., z których wynikało, że część działki stanowiła porośnięty trawą nieużytek, a część pełni funkcję placu, skoro jak ustalono – plac ten służył dzierżawcy tego terenu na potrzeby prowadzonej działalności, zaś aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości nie mógł przesądzać o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podniesiono bowiem, że nie można tracić z pola widzenia faktu, iż zrealizowana bocznica kolejowa nie była celem samym w sobie, ale spełniać miała właściwą dla niej funkcję, tj. służyć m.in. do wykonywania załadunku i wyładunku wagonów, w związku z funkcjonowaniem Kombinatu Metalurgicznego w N. H., zrealizowanego równolegle do budowy "Miasta N. H.", co potwierdzała treść obwieszczenia z dnia 28 maja 1949 r. (znak: [...]), którym Starosta Powiatowy zarządził czasowe zajęcie m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K., na cele budowy bocznicy kolejowej na terenie gromad K. i L. w ramach realizacji narodowych planów gospodarczych dotyczących budowy N. H. w okolicy gromady P. i gminy M. oraz pisma Biura Projektowania Urządzeń Przemysłu Hutniczego Oddział w K. z dnia 1 czerwca 1949 r. (znak: [...] L. dz. [...]), którym poinformowano Starostwo Powiatowe w K. o rozpoczęciu prac przygotowawczych w związku z ww. inwestycją.

Powyższe – w ocenie Wojewody – potwierdzał również fakt, iż decyzją z dnia 19 lipca 1991 r. (znak: [...]), zmienioną ostateczną decyzją tego organu z dnia 7 sierpnia 1991 r. (znak: [...]), Wojewoda K. stwierdził nabycie prawa użytkowania wieczystego dz. nr [...], obr[...], jedn. ewid. N. H. m. K. (z podziału której powstała dz. nr [...]) przez Hutę [...]. Podkreślono także, że obiekty tego rodzaju, jak bocznica kolejowa służąca zakładowi hutniczemu, z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie. Wyjaśniono przy tym, że bocznicowe tory kolejowe, z natury rzeczy charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że w dacie wywłaszczenia, czyli w 1951 r., obowiązywała ustawa z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych, która regulowała odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia. Podniesiono, że powołana ustawa stanowiła np., iż grunty można zadrzewiać (zakrzewić) w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi toru kolejowego (art. 6 ust. 1), budowle nieogniotrwałe o ogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego (art. 1 ust. 1). Dlatego też wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego należało stwierdzić, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, że same tory kolejowe nie były położone na całej powierzchni tej działki, bowiem zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, części nieruchomości wokół infrastruktury kolejowej były z mocy prawa dotknięte istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowiły pas ochronny, a zatem uprawnione było stwierdzenie, iż nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów czy innych urządzeń.

Powyższe – zdaniem Wojewody – potwierdzała również analiza wtórnika mapy zasadniczej przedmiotowego terenu (k. 203 akt), obrazującego, iż przez całą długość nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K. (w kierunku wschód-zachód) przebiegają tory kolejowe, natomiast obszar pomiędzy nimi a północną i południową granicą nieruchomości stanowił teren zaznaczony na mapie jako skarpa (wzniesienie), co pozwalało na stwierdzenie, iż stanowił charakterystyczny dla tego rodzaju urządzenia terenu nasyp kolejowy, częściowo porośnięty zielenią izolacyjną, stanowiący typową infrastrukturę toru kolejowego.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że dokumentacja remontowa przedmiotowego toru, która zdaniem Sądu mogłaby być przydatna do ustalenia jaka część spornej działki została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, dotyczyła jedynie wykonania remontu odcinka toru nr [...] na odcinku do rozjazdu nr [...], toru [...] oraz rozjazdu nr [...] o łącznej długości 434 mb znajdującego się na dz. nr [...], która to nieruchomość nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organów I i II instancji, a zatem nie mogła stanowić zasadniczego i wyłącznego dowodu w sprawie.

Tym samym, w ocenie Wojewody, jak słusznie zauważył organ I instancji, zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazywały, że na całym przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako "budowa Miasta N. H. i Kombinatu [...]", a doprecyzowany jako budowa bocznicy kolejowej. Podkreślono przy tym ponownie, że w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Tym samym według organu odwoławczego, konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu było uznanie, że skoro w chwili złożenia przez spadkobiercę byłego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Jednocześnie podkreślono, że z uwagi na fakt, iż decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o zatwierdzeniu z urzędu podziału nieruchomości położonej w obr. nr [...], jedn. ewid. [...], składającej się z dz. nr [...], w wyniku której powstała m.in. stanowiąca obecnie przedmiot postępowania dz. nr [...], koniecznym było obecnie uchylenie przez organ odwoławczy w całości zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia w pełni zgodnego z aktualnym stanem faktycznym i prawnym sprawy, tj. w zmienionym aspekcie przedmiotowym sprawy.

W efekcie powyższego, zdaniem Wojewody należało uznać, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] i orzeczenia o odmowie zwrotu dz. nr [...], położonej w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K..

Skargę od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca – M. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. a. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że przed 22 września 2004 r. doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w odniesieniu do dz. nr [...],
2. b. błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że rzekomo znajdujący się na dz. nr [...] nieczynny tor kolejowy o dł. ok. 16 m to rzekomo tor kolejowy nr [...] o długości 400 m, a zarazem jest to rzekomo bocznica kolejowa, choć 16-metrowy tor, licząc sobie 16 m, jednocześnie nie może liczyć 400 m, nadto tak krótki odcinek toru nie może być bocznicą, skoro przeciętna długość typowej lokomotywy to 20 m,
3. c. brak ustaleń faktycznych co do ustalenia czy inwestycje, które miały być celem wywłaszczenia zostały zrealizowane, tj. zostały oddane do użytku, a jeżeli tak to kiedy, zwłaszcza że organ ustalił, że zarówno PKP S.A., jak i PKP PLK S.A. wypierają się, by przedmiotowy tor pozostawał kiedykolwiek w ich zasobach,
4. d. brak ustaleń faktycznych poprzez dokładne ustalenie jaka część spornej działki została rzekomo wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, zwłaszcza że w trakcie oględzin z 2015 r. organ ustalił, że część działki stanowi porośnięty trawą nieużytek, a część pełni funkcję placu,
5. e. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, poprzez nie orzeczenie o zwrocie nieruchomości, mimo spełnienia się przesłanek do jej zwrotu w całości lub w części,
6. f. naruszenie art. 137 ust. 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez niezastosowanie, mimo ustalenia, że jedynie część dz. nr [...] została zabudowana torem, a pozostała część stanowi porośnięty trawą nieużytek lub pełni funkcję placu,
7. g. naruszenie art. 357 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., poprzez ich niezastosowanie, poprzez uznanie, że chwilą spełnienia się celu, w związku z którym nastąpiło wywłaszczenie, jest moment gdy inwestycja jest widoczna z lotu ptaka, podczas gdy cel ten uznać można za spełniony dopiero w dacie uzyskania stosownego, a wymaganego przez ówcześnie obowiązujące prawo pozwolenia na użytkowanie,
8. h. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domysłach i spekulacjach, zamiast w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane powyżej zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Ponadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było już poddawane sądowej kontroli jego legalności, w tym m.in. ostatnio w prawomocnym wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), na mocy którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z dnia 17 października 2017 r. (znak: [...]), którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] i orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej [...] kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K..

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, zainicjowanej wnioskiem M. K., jest natomiast decyzja Wojewody z dnia 15 grudnia 2017 r. (znak: [...]), na mocy której uchylono w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni – w następstwie zapadłego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17) – decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lipca 2011 r., nr [...] i orzeczono o odmowie zwrotu działki nr [...], położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...], b. gm. kat. K., na rzecz M. K..

Kwestionowana w kontrolowanej sprawie decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Stosownie natomiast do treści art. 137 ust. 1 u.g.n., zawierającego legalną definicję stanu "zbędności" nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2. 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Należy przy tym podkreślić, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Tym samym organ rozpoznający sprawę powinien najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu uprawnionego do zgłoszenia takiego żądania, następnie czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma innych przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, takich jak np. w art. 229 u.g.n. Dopiero po przesądzeniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym podejmowane będą działania w zakresie ustalenia zrealizowania celu wywłaszczenia oraz przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 474/16, LEX nr 2078024).

Dlatego też w każdej rozpoznawanej sprawie konieczne jest ustalenie przez organy administracji, czy zaistniały przesłanki pozytywne umożliwiające formalne rozpatrzenie wniosku, a zarazem czy nie zaistniała jedna z negatywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do wskazanych powyżej okoliczności, wymaga podkreślenia, że wobec dokonanej uprzednio kontroli legalności prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego, m.in. w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17) – przesądzone i bezsporne pozostawało, że skarżącej M. K. przysługiwało prawo do żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości (spadkobierca poprzedniego właściciela), jak i że wnioskiem została objęta nieruchomość wywłaszczona uprzednio na mocy decyzji administracyjnej. Dodać również należy, że okoliczności tych w toku postępowania nie kwestionowała żadna ze stron, a przy tym wynikały one w sposób jednoznaczny ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Podobnie w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), za przesądzony, wiążący i bezsporny w przedmiotowej sprawie należało uznać, cel na jaki dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie "budowę bocznicy kolejowej", którą w oparciu o analizę zgromadzonego i prawidłowo przeanalizowanego materiału dowodowego można utożsamić z urządzeniem o nazwie "tor normalny nr [...] o długości 400 m2". Tym samym w dalszym ciągu, Sąd nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze, że w sprawie nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez uznanie, że przed dniem 22 września 2004 r. doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia w odniesieniu do dz. nr [...]. Zagadnieniem do ustalenia, o czy będzie poniżej, pozostaje jednak nadal kwestia, czy na ten cel została zajęta cała działka.

Dodać również należy, że orzekający w poprzednim składzie Sąd podzielił w prawomocnym wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 u.g.n. dokonaną przez organy administracyjne dla potrzeb kontrolowanej sprawy, włącznie z prawidłowym nawiązaniem do tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). W ww. wyroku podniesiono bowiem, że "zdaniem Sądu, w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "od wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki – na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Zdaniem Sądu, jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia.

Ponadto, według Sądu konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości, cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Tym samym, skoro nieruchomość wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to w ocenie Sądu prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu jest nieskuteczne z chwilą faktycznej realizacji inwestycji". W tym też zakresie w dalszym ciągu, Sąd rozpoznający sprawę w obecnym składzie, nie podziela podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Jak już zostało to bowiem przesądzone, wykładnia podjęta przez organ jest prawidłowa, jednak wnioski co do stosowania prawa, powinny zostać wyciągnięte przez ten organ dopiero po wyjaśnieniu wszelkich relewantnych okoliczności faktycznych, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, w składzie obecnie orzekającym, dokonującego kontroli kwestionowanej decyzji, należało uznać, że organ II instancji nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że organ ten w dalszym ciągu z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy pominął istotne ustalenia w jakim zakresie – na ten prawidłowo sprecyzowany cel wywłaszczania – przedmiotowa działka została zajęta, a ustalenia te miały i mają istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Organ odwoławczy, nie dokonał jednak w tym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń, które w sposób niebudzący wątpliwości pozwalałyby przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej dz. nr [...], ograniczając się jedynie do polemiki z wyrażoną w ww. wyroku wiążącą oceną prawną Sądu.

Tymczasem rolą organu jest wykonanie wskazań Sądu zawartych w zapadłym uprzednio prawomocnym wyroku w danej sprawie, a nie dokonywanie oceny tych wskazań. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie wykładni art. 153 p.p.s.a. przyjmuje się bowiem, że bezwzględne związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu oznacza, iż organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego.

Tym samym właśnie owo podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przez niego ocenie prawnej stanowi główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 723/16, LEX nr 2464862).

Wymaga również podkreślenia, że Sąd nie kwestionuje argumentacji organu, zgodnie z którą obiekty tego rodzaju, jak stanowiąca cel wywłaszczenia bocznica kolejowa służąca zakładowi hutniczemu, z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie, a nadto, że bocznicowe tory kolejowe, z natury rzeczy charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, wobec czego wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew. Podobnie Sąd nie kwestionuje ustaleń, obowiązującej w dacie wywłaszczenia, czyli w 1951 r., ustawy z dnia 13 marca 1934 r. o oddaleniu budowli, składów, zadrzewienia i robót ziemnych od linii kolejowych oraz o pasach ochronnych przeciwpożarowych i zasłonach odśnieżnych, która regulowała odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia, np. w zakresie w jakim stanowiła, iż grunty można zadrzewiać (zakrzewić) w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi toru kolejowego (art. 6 ust. 1), budowle nieogniotrwałe o ogniotrwałym pokryciu dachów w odległości nie mniejszej niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego (art. 1 ust. 1).

Co jednak istotne, pomimo podzielenia przez Sąd w tym zakresie argumentacji organu, że nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów czy innych urządzeń, to jednak w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że tak wyznaczony obszar zajętej na cel wywłaszczenia nieruchomości (uwzględniający nawet ograniczenia wynikające z obowiązujących wówczas przepisów dotyczących konieczności zachowania pasów ochronnych) musi bezspornie wynikać z dokumentacji zgromadzonej w toku sprawy. Tymczasem dowód, na który powołuje się Wojewoda dla uzasadnienia wykorzystania terenu całej nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] na ww. cel wywłaszczenia – wtórnik mapy zasadniczej przedmiotowego terenu zalegający w aktach administracyjnych I instancji na karcie [...] nie poddaje się kontroli Sądu.

Wskazać bowiem należy, że ww. wtórnik mapy zasadniczej nie zawiera legendy (opisu tego co zostało na nim zobrazowane), przez co nie sposób ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, w którym fragmencie zaznaczonej działki – również nieopisanej i nie oznaczonej w sposób zgodny z aktualnym stanem ewidencyjnym, a przez to nie dającym pewności, czy jest to dz. nr [...], część tej działki, czy jeszcze inny fragment terenu – znajduje się bocznica kolejowa stanowiąca cel wywłaszczenia. Mapa ta nie została również potwierdzona za zgodność z oryginałem przez uprawnioną do tego osobę, co również pozbawia przedmiotową mapę (właściwie jej kserokopię) waloru dowodowego. Podobnie zdjęcie lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w dniu 1 czerwca 1961 r., zalegające w aktach administracyjnych II instancji na karcie [...], nie pozwala – w ocenie Sądu – na ustalenie w sposób bezsprzeczny, granic działki, której zwrotu domaga się w sprawie skarżąca i tym samym dokonanie w tym zakresie oceny rzeczywistego zagospodarowania dz. nr [...], gdyż brak jest powszechnie stosowanej dla tego celu nakładki, która umożliwia porównanie obszaru działki, o której zwrot wnosi strona.

Stąd też, zdaniem Sądu, jeżeli nawet organ II instancji zamierzał dokonać w tym zakresie relewantnych ustaleń stanu faktycznego w oparciu o zalegające w aktach sprawy mapy, wyrysy i zdjęcia, to nie ulega wątpliwości, że powinien on dokonać odpowiednich uszczegółowień (np. w formie nakładek, jeżeli jest to możliwe ze względów technicznych, rzetelnych opisów map, itp.) i przez to wykazać, czy rzeczywiście teren całej nieruchomości, której zwrotu domaga się skarżąca został zajęty na cel wywłaszczenia, a tym samym czy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 2 u.g.n.

Należy bowiem podkreślić, że organ administracji publicznej kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa i jego władzy (art. 8 k.p.a.) powinien tak prowadzić postępowanie administracyjne, by o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – w przedmiotowej sprawie odmowy zwrotu wnioskowanej nieruchomości – przekonać nie tylko Sąd, ale przede wszystkim samą zainteresowaną stronę. Ciężar udowodnienia okoliczności stanowiących podstawę odmowy zwrotu nieruchomości nie może bowiem zostać przerzucony na stronę, której – po spełnieniu określonych w przepisach u.g.n. przesłanek – przysługuje publiczne podmiotowe prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tym też zakresie Sąd podzielił zarzuty skargi.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż nie podziela także tych zarzutów skargi, które stanowiły ponowne powielenie zarzutów nieuwzględnionych uprzednio w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 39/17), z powodów wskazanych w uzasadnieniu tego wyroku. W świetle powyższych ustaleń, pozostałe zarzuty skargi są zatem bezpodstawne, gdyż albo nawiązują do kwestii, o których Sąd już się poprzednio wypowiadał w ww. prawomocnym wyroku, bądź nie mają znaczenia dla wyniku sprawy.

Dlatego też, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, uwiarygodnić zgromadzony materiał dowodowy w taki sposób aby poddawał się jednoznacznie kontroli Sądu i nadto organ ten powinien kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącej kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).