Uzasadnienie
Starosta K. decyzją z dnia 31 lipca 2019 r. orzekł w punkcie 1 - o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0385 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2225 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. R., na rzecz: R.U., s. T. i B. w 1/2 cz., E.P., c. J. i L. w 1/4 cz., L.L., c. J. i L. w 1/4 cz; w punkcie 2 - o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie l do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 3 198,15 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: a) R.U. do zwrotu kwoty 1599,07 zł, b) E.P. do zwrotu kwoty 799,54 zł, c) L.L. do zwrotu kwoty 799,54 zł; w punkcie 3 - o tym, że należności określone w punktach 2a, 2b i 2c należy wpłacić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na wskazane w decyzji konto Urzędu Miasta K. lub w kasie Urzędu, oraz o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego.
Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone w przedmiotowej w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, że działka nr [...] o pow. 0,0678 ha, powstała z podziału działki nr [...] (której części odpowiada działka nr [...], wydzielona z działki nr [...]), stanowiąca własność Z.P., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy K. - P. z 3 maja 1976 r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego R. przy ulicy P. [...], [...], [...] i [...], zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 8 grudnia 1973 r. Powołana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W ocenie organu I instancji przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W związku z powyższym organ I instancji orzekł o jej zwrocie na rzecz: R.U., E.P. i L.L. w odpowiednich dla nich udziałach oraz o rozliczeniach związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości.
Od tej decyzji odwołanie złożyła Gmina K. podnosząc, że "przedmiotem analizy organu nie było ustalenie, czy zrealizowany został cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego R. przy ul. P. 9, 10, 11 i 12 w K.. Analiza zebranych w sprawie dokumentów takich jak zdjęcia lotnicze potwierdza jednak, iż objęty roszczeniem teren przylega do osiedla bloków mieszkalnych osiedla Spółdzielni Mieszkaniowej "D.", w tym do ciągu pieszego prowadzącego do jednego z bloków. Starosta K. ustalił, iż celem wywłaszczenia była zieleń osiedlowa, a następnie ustalił, iż zieleń na działkach istniała po dacie wywłaszczenia i istnieje nadal, po czym stwierdził, iż "na działce objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowano planowanego w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego ciągu pieszego. Mając powyższe na uwadze w zakresie w jakim działka stanowi ogólnodostępną zieleń osiedlową przylegającą do ciągu pieszego nie można uznać, iż został zrealizowany cel wywłaszczenia i działka winna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki".
Decyzją z dnia 18 marca 2020 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z 31 lipca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem wyodrębnienia z działki nr [...] o pow. 0,0385 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o pow. 0,2225 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. R., części nadającej się do zwrotu, wydania stosownego wyrzeczenia i dokonania odpowiednich dla niego rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości.
Sprzeciw od ww. decyzji Wojewody M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.U., na skutek czego, prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Kr 533/20 z dnia 21 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia 18.03.2020 r. z powodów formalnych - wskazując, że "organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy osoba, która złożyła odwołanie jest upoważniona do działania w imieniu Gminy Miejskiej K. i nie wezwał jej o doręczenie wskazanego w treści odwołania pełnomocnictwa nr [...], które nie zostało załączone do pisma.
Natomiast brak tego dokumentu zobowiązywał organ odwoławczy do wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku formalnego odwołania zgodnie z art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a. Ponadto wskazano w wyroku, że decyzja organu I instancji z 31 lipca 2019 r. została doręczona Prezydentowi Miasta K. w dniu 14 sierpnia 2019r. (k. 503 akta adm.), Odwołanie zostało opatrzone datą "27.08.2018r." O ile oznaczenie roku w treści pisma można przyjąć jako oczywistą omyłkę, skoro odwołanie wniesiono od decyzji z 31 lipca 2019r., to wątpliwości musi budzić data wpływu pisma do organu I instancji, za którego pośrednictwem zostało złożone. Na odwołaniu znajdują się bowiem dwie pieczęcie: pierwsza w lewym górnym rogu z oznaczeniem Starostwa Powiatowego w K., w zakresie oznaczenia Wydziału i Referatu częściowo nieczytelna, opatrzona datą "2019-08-27", bez podpisu, druga w prawym górnym rogu pisma z oznaczeniem Starostwa Powiatowego w K., opatrzona datą "30.08.2019" i numerem [...].
Nad drugą pieczęcią znajduje się podpis. Powyższe pieczęcie i adnotacje nie pozwalają stwierdzić z wystarczającą pewnością, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Skoro bowiem decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta K. w dniu 14 sierpnia 2019 r., termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 28 sierpnia 2019r. Tymczasem pieczęcie na piśmie zawierają różne daty (przed upływem i po upływie terminu do wniesienia odwołania),a tylko data późniejsza opatrzona jest podpisem i adnotacją z numerem pisma, Powyższe wątpliwości powinny zostać usunięte przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji. We wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest zbadać m.in. czy odwołanie wniosła uprawniona osoba, w terminie ustawowym. (...) Rzeczą organu odwoławczego będzie w pierwszej kolejności ustalenie, w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, zażądanie pełnomocnictwa, a nadto wyjaśnienie daty wniesienia odwołania.
W ponownym postępowaniu, pismami z dnia 30 października 2020 r. zwrócono się do organu I instancji o wyjaśnienie daty złożenia odwołania oraz do strony odwołującej się o przedłożenie potwierdzenia odbioru przedmiotowego odwołania w Starostwie Powiatowym w K. i przesłanie dokumentu pełnomocnictwa. Pismem z 3 listopada 2020 r. Starostwo Powiatowe w K. poinformowało organ odwoławczy, że "odwołanie złożył Prezydent Miasta K. pismem z dnia 27 sierpnia 2018 roku w siedzibie Starostwa Powiatowego w K. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Referat II Zwrotów Nieruchomości (data wpływu 27.08.2019r.), po czym w siedzibie Starostwa Powiatowego w K. przy ul. M. nabito prezentatę z datą 30.08.2019r. Tutejszy Wydział informuje, iż datą złożenia odwołania Prezydenta Miasta K. od decyzji Starosty K. z dnia 31 lipca 2019 r. jest data 27 sierpnia 2019 roku." Pismem z dnia 6 listopada 2020 r. Urząd Miasta K. przesłał dokument pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. osobie składającej odwołanie oraz uwierzytelnioną kopię odwołania Gminy K., opatrzoną prezentatą potwierdzającą osobiste złożenie odwołania w dniu 27 sierpnia 2020 r. w Starostwie Powiatowym w K. Wydział Gospodarki Nieruchomościami Referat II Zwrotów Nieruchomości.
W związku z powyższym uznać należy, że odwołanie zostało złożone przez osobę upoważnioną do reprezentowania Gminy Miejskiej K. z zachowaniem ustawowego terminu do złożenia odwołania. Prezydent Miasta K. odebrał bowiem zaskarżoną decyzję w dniu 14 sierpnia 2019 r., a odwołanie zostało złożone osobiście w Starostwie Powiatowym w K. w dniu 27.08.2019 r.
Wojewoda M. decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że istotą postępowania w przedmiotowej sprawie jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot stanowi nieruchomość, do której zastosowanie znaleźć by mogły przepisy ujęte w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Jak wynika z akt sprawy, zawnioskowana do zwrotu w części działka nr [...] o pow. 0,0678 ha została wywłaszczona decyzją. Naczelnika Dzielnicy K. - P. z 3 mają 1976 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wobec czego znajdzie w stosunku do niej zastosowanie przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. Z wnioskiem o zwrot wystąpiły L.B. oraz B.B. (spadkobiercy poprzedniej właścicielki nieruchomości - Z.P.), w miejsce których na podstawie aktów poświadczenia dziedziczenia wstąpili ich spadkobiercy.
Stroną przedmiotowego postępowania jest również Z.U., który dzierżawi od Gminy K. część przedmiotowej nieruchomości na przydomowy ogródek. W związku z powyższym stwierdzić należy, że spełnione zostały dwie pierwsze i podstawowe przesłanki do zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n. tj., że przedmiotowa nieruchomość stanowi nieruchomość wywłaszczoną oraz że wniosek o zwrot złożyły osoby posiadające legitymację czynną w sprawie. Kolejną niezbędną do ustalenia przesłanką jest kwestia zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W kontekście powyższego należy mieć jednak na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, przepis art. 137 ust. 3 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika, z powołanych regulacji art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwzględnieniem skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej jako cel wywłaszczenia wskazano budowę osiedla mieszkaniowego R. przy ulicy P. [...], [...], [...] i [...] zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. z 8 grudnia 1973 r. Organowi I instancji nie udało się odnaleźć ww. decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. z 8 grudnia 1973 r. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej organ I instancji ustalił, że wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. R., odpowiada działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. o pow. 0,0385 ha, wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,2225 ha (zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości wraz z opisem zmian i wykazem zmian, sporządzoną na potrzeby przedmiotowej sprawy przez geodetę uprawnionego inż. D.B., przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 grudnia 2018 r. za nr [...]). W pismach z dnia 7.05.2018 r. (II tom, karta akt nr 405-404) oraz z dnia 27.04.2018 r. (II tom, kart akt nr 403 - 402) wnioskodawcy doprecyzowali przedmiot postępowania.
Organ I instancji ustalił, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia nieruchomości, gdyż jak wynika ze zgromadzonych w aktach zdjęć lotniczych, jak również ww. map, na działce nr [...] nie powstał planowany ciąg pieszy. W związku z powyższym, mając na uwadze, że część działki nr [...] znajduje się w przydomowym obszarze posesji nr [...] przy ulicy N. i jest zagospodarowana na przydomową zieleń (w tym obszarze objętą umową dzierżawy ze Z.U.), jak również że pozostała część działki (na której znajduje się trawa, kilka drzew i zaniedbane krzaki) nie została oddana urnową z 21.11.2012 r. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "D.", a co za tym idzie nie została zagospodarowana - w ocenie organu I instancji - ze środków własnych spółdzielni, organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Odnosząc się do znajdujących się na nieruchomości sieci technicznych, organ I instancji wskazał, że sieć niskiego ciśnienia gazu została wybudowana w 1965 r., a sieć ciepłownicza "została wybudowana w następstwie przebudowy sieci ciepłowniczej wykonanej w technologii tradycyjnej - kanałowej, zrealizowanej w 1974 r. przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich [...] w K. jako inwestycja komunalna pod nazwą "sieć cieplna [...]". Mając na uwadze, że zgodnie z odnalezionym planem realizacyjnym z 11.05.1973r. celem wywłaszczenia działki nr [...] w ramach ogólnych założeń, tj. realizacji osiedla mieszkaniowego R. przy ul. P. [...],[...],[...],[...] było utworzenie na wywłaszczonej działce nr [...] terenu zielonego z ciągiem pieszym do bloku nr [...] organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie zbędności tej części działki nr [...] w granicach działki nr [...], która zajęta jest na przydomowy ogródek Z.U., gdyż jak wynika z map i zdjęć lotniczych, ta część działki przez cały czas znajdowała się w zagrodzonej części ogrodu domu przy ul. N. [...], a zatem nie mogła być zagospodarowana na ogólnodostępną zieleń osiedlową.
Na powyższe wskazują: czytelne zdjęcia lotnicze z lat: 1982, 1998, 2003 (na których widoczne jest ogrodzenie tej części działki nr [...] od północy, które od terenu ogólnodostępnego oddziela również i inne położone po zachodniej stronie działki nr [...]posesje, w tym m.in. działkę nr [...]) oraz mapa z projektem podziału działki nr [...] (tom II, karta akt nr 454), załącznik graficzny do umowy dzierżawy (tom II, karta akt nr 433), mapa z platformy internetowej geoportal (tom II, karta akt nr 424), mapa z 2007 (tom II, karta akt nr 214) i kompilacja mapy katastralnej z mapą sytuacyjno-wysokościową (tom I, karta akt nr 106). Zbędności tej części działki nr [...] (odgrodzonej od terenów ogólnodostępnych) nie kwestionuje również w złożonym odwołaniu Gmina K..
Natomiast w zakresie pozostałej części nieruchomości nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu I instancji. Ogólnodostępna część działki nr [...] została bowiem zagospodarowana na cel wywłaszczenia, ustalony przez organ I instancji na podstawie planu realizacyjnego z 11.05.1973 r., jako zieleń osiedlowa i ciąg pieszy. W tym miejscu zauważyć należy, że jak wynika z przedmiotowego planu, ciąg pieszy miał się znajdować na działce nr [...], bliżej granicy z działką nr [...], a w rzeczywistości: powstał bliżej bloku nr [...] na działce nr [...] (która w tej części odpowiada tej części działki nr [...], o której zwrot nie wnieśli wnioskodawcy. Z powyższego wynika zatem, że ciąg pieszy na wywłaszczonej działce powstał, choć nie na tej części działki, o której zwrot wnoszą wyżej wymienieni i w innym kształcie. Taka zmiana położenia ciągu pieszego nie oznacza jednak, że zwrotowi może podlegać część działki, na której pierwotnie projektowano ciąg pieszy, a na której zrealizowano z kolei projektowaną również na tym terenie zieleń.
Zauważyć należy, iż w przypadku realizacji tak dużych inwestycji, jak osiedla mieszkaniowe, na poszczególnych etapach ich realizacji może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu osiedla. Zmiana sposobu wykorzystania takiej nieruchomości nie oznacza natomiast zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Jak wskazano m.in., w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., II SA/Kr 1111/16: "Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodowa i parki czy ciągi piesze - chodniki.
Podkreśla się także, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnosić się musi do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej część (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada sygn. akt I OSK 2755/13, Lex nr 1591013 (...) W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronnie. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z dnia 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i IOSK 3237/14, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14, z dnia 27 listopada 2014 r, I OSK 850/13, z dnia 4 sierpnia 2015 r. l OSK 1044/14, z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2502/12 i z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK 1436/13".
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że na części działki nr [...], o której zwrot wystąpili wnioskodawcy, powstała ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Zauważyć należy, że zrealizowanie zieleni w postaci szpaleru drzew położonego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] - poniżej wzmiankowanego ciągu pieszego i wzdłuż ogrodzenia działek położonych na zachód od działki nr [...] -jak również na ogólnodostępnej części działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] -zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości, przyjętą do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 grudnia 2018 r. nr [...]), widoczne jest już na zdjęciach lotniczych z lat: 1993, 1998, 2003 i 2004. Ponadto zauważyć należy, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r., tj. sprzed wydania decyzji o wywłaszczeniu, wynika, że na tych nieruchomościach były drzewa, ale już zdjęcie z 1982 r. pokazuje, że teren części działki nr [...] pokryty był "ubitą" ziemią oraz trawą, a pozostała część działki nr [...] (z której wydzielono działkę nr [...]) była porośnięta trawą.
Z powyższego można wnioskować, że powstały szpaler drzew został zrealizowany w ramach celowej działalności, a nie samoczynnie. Natomiast w 2017 r. -jak wynika ze zdjęcia z platformy internetowej geoportal.gov.pl - powyższy ciąg drzew został usunięty. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w kontekście oceny możliwości zwrotu tej części nieruchomości, gdyż do 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11) na nieruchomości oznaczonej jako część wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. R. (poza częścią działki znajdującą się w ogródku posesji m- [...], przy ulicy N.) została zrealizowana ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Bez znaczenia w tym kontekście jest również to, czy zieleń na przedmiotowej nieruchomości była i jest pielęgnowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej, jeżeli jak ustalono została ona zrealizowana do 22 września 2004 r. i stanowiła ogólnodostępny teren zielony, funkcjonalnie powiązany z planowanym i zrealizowanym osiedlem mieszkaniowym.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że ogólnodostępna część działki nr [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje również fakt nieobjęcia działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. P. notarialną umową Rep. [...] zawartą w dniu 21 listopada 2012 r. pomiędzy Gminą K. a Spółdzielnią Mieszkaniową "D." z siedzibą w K. o oddaniu spółdzielni w użytkowanie wieczyste sąsiednich nieruchomości i nieopłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Przedmiotowa umowa dotyczy bowiem działek nr [...], nr [...], nr [...] (której w części odpowiada część wywłaszczonej działki nr [...]) i nr [...], to jest tych działek, na których są posadowione budynki mieszkalne nr [...], nr [...], nr [...], i nr [...] przy ulicy G. oraz budynek hydroforni, które wraz z działkami nr [...], [...] i nr [...] utworzyły działkę nr [...] (następnie z działki nr [...] wydzielono m.in. działkę nr [...], której w części odpowiada część wywłaszczonej działki nr [...]), na której posadowiony jest budynek nr [...]).
Późniejsza zmiana stanu prawnego części terenu, na którym zrealizowano osiedle mieszkaniowe nie świadczy jednak o tym, że działka nr [...], na której jak wynika ze zdjęć lotniczych zrealizowano do 22 września 2004 r. projektowaną drogę wewnętrzną, ciąg pieszy oraz zieleń, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednocześnie, odnosząc się do podniesionej przez Gminę K. kwestii, że ogólnodostępna część działki nr [...] nie powinna podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela również z tego powodu, że przez ww. nieruchomość przechodzi sieć cieplna o parametrach 2 x DN 125 oraz stalowy przyłącz gazu niskiego ciśnienia, stwierdzić należy, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. w szczególności pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K. z 27 kwietnia 2018 r. wraz z załącznikami (tom II karty akt nr 242-249) oraz pisma Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z 14.11.2017 r. (tom I, karty akt nr 154-155) wynika, że sieć cieplna została wybudowana w następstwie przebudowy sieci ciepłowniczej zrealizowanej w 1974 r. przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich [...] w K. jako inwestycja komunalna "sieć cieplna [...]", a stalowy przyłącz gazu został wybudowany w 1965 r., tj. przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przebiega jak wynika z załącznika do pisma z 14.11.2017 r. przez działkę nr [...], lecz przez działkę nr [...].
W związku z powyższym nie stanowią one przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające oraz ocena tale ustalonego stanu faktycznego bezsprzecznie zatem naruszały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art, 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W omawianej sprawie konieczne jest zatem precyzyjne określenie i wyznaczenie w terenie części działki nr [...] znajdującej się w przydomowym ogródku posesji przy ul. N. nr [...], dzierżawionej przez Z.U., oraz pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, na której zrealizowano ogólnodostępną zieleń. Zgodnie bowiem z powołanym wcześniej przepisem art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości (w tym przypadku na ogólnodostępnej części działki nr [...] zajętej przez zieleń osiedlową), zwrotowi podlega pozostała część.
W związku z powyższym, w sprawie konieczne jest dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w celu określenia i wydzielenia przedmiotu zwrotu. Jakkolwiek bowiem art. 96 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, to jednak art. 96 ust. 1 b u.g.n. wprowadza pewne wyjątki od zasady dokonywania podziału nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Dotyczą one dwóch sytuacji: nabycia własności części nieruchomości z mocy prawa (i w związku z tym konieczności wydzielenia tej części nieruchomości) oraz zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Zamiast decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydawane są w tych przypadkach - odpowiednio - decyzja stwierdzająca nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa albo decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.
Na podstawie art. 96 ust. 1 b u.g.n. dokonuje się zatem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa albo w decyzji o zwrocie nieruchomości, jednak może to nastąpić po uprzednim sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej, jaka jest potrzebna do celów podziałowych. Bez takiej dokumentacji geodezyjnej nie byłoby bowiem możliwe dokonanie odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków ani w księgach wieczystych. Ta dokumentacja geodezyjna stanowić powinna załącznik do każdej z ww. decyzji. Wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po zatwierdzeniu projektu podziału i wydzieleniu działki, w stosunku do której wystąpiono z roszczeniem o zwrot, co zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami może nastąpić w decyzji o zwrocie.
Mając na uwadze powyższe wywody oraz opisane wcześniej wady zaskarżonej decyzji Starosty K. z 31 lipca 2019 r. i poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego, w tym nieprawidłowe ustalenie, że zbędna na cel wywłaszczenia jest część działki nr [...] zajęta przez ogólnodostępną zieleń osiedlową, co ostatecznie wpłynęło na wadliwość podjętego rozstrzygnięcia w stopniu wymagającym zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien zatem pozyskać dokumentację dotyczącą geodezyjnego wydzielenia z nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania tej jej części, która nadaje się do zwrotu na rzecz wnioskodawców, a następnie wydania stosownego wyrzeczenia uwzględniającego stosowne rozliczenia finansowe z tytułu zwrotu nieruchomości.
Przeprowadzenie tych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich zakres oraz charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Od tej decyzji sprzeciw wniósł R.U. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu, gdyż decyzja organu l instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.
W uzasadnieniu wskazano, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom Gminy Miejskiej K. na terenie części działki brak jest terenów zielonych, których istnienie miałoby jakikolwiek związek z realizacją celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. To, że część nieruchomości porośnięta jest drzewami oraz krzakami wynika tylko i wyłącznie z tego, że wobec braku zainteresowania tą nieruchomością ze strony podmiotów na rzecz których dokonano wywłaszczenia natura w tym miejscu przez kolejne lata realizowała swoje prawa. W obrębie przedmiotowej działki zieleń w postaci drzew znajdowała się jeszcze przed dokonaniem jej wywłaszczenia, co potwierdza również stanowisko organu II instancji a następnie drzewa te zostały wycięte (nie wiadomo przez kogo), co stanowiłoby raczej działanie sprzeczne z wolą istnienia w tym miejscu zieleni. Okoliczność, że część działki pozostaje porośnięta zielenią nie wynika w żaden sposób z rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, nie jest wynikiem jakichkolwiek zamierzonych, zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia - brak na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów.
Wbrew twierdzeniom organu II instancji, ma znaczenie czy zieleń na przedmiotowej nieruchomości była lub jest pielęgnowana, gdyż powyższe przesądza o tym czy powstała ona w sposób zamierzony (a zatem objęta została przynajmniej doraźną pielęgnacją) czy też powstała w sposób niezamierzony i niekontrolowany i nie jest przedmiotem zainteresowania żadnego podmiotu. Realizacja celu wywłaszczenia, nawet w przypadku gdyby dotyczyła innego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości niż ten określony w decyzji bądź ustalony przez organy w oparciu o inne dowody, jako doprecyzowanie celu wywłaszczenia, musiała stanowić zamierzone, celowe działania właściwych organów lub podmiotów na rzecz których wywłaszczenia dokonano, działań dążących do spełnienia określonych celów.
Nie można uznać, iż pozostawienie nieruchomości bez konkretnego, celowego zagospodarowania stanowi realizację celu wywłaszczenia tylko dlatego, że nieruchomość znajduje się na obszarze osiedla, co czyni ją zielenią osiedlową. Oczywiście zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia, dokonanego pod budowę osiedla mieszkaniowego, ale w ocenie sądu musi być to wynikiem działań dążących do uzyskania takiego właśnie celu. Na północ od przedmiotowej działki został urządzony park osiedlowy, jako teren zagospodarowany zielenią i towarzyszącą temu przeznaczeniu infrastrukturą. Rację ma organ, iż nie sposób się dopatrzeć funkcjonalnego powiązania tego terenu z przedmiotową nieruchomością, która nie ma żadnej infrastruktury (urządzane ścieżki, ławki, obiekty małej architektury) jaka towarzyszy urządzonej zieleni miejskiej.
Nie można zatem uznać, iż nieruchomość ta została zagospodarowania jako część terenów zielonych osiedla, a zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nieużytki w wolno rosnąca roślinność, niezagospodarowana zieleń nie mieszczą się w pojęciu zielni miejskiej czy zieleni osiedlowej. W konkluzji wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu, w relacji do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej.
W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Niniejsza sprawa dotyczy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w 1976 r. (działki nr [...]) na cel jakim była budowy osiedla mieszkaniowego R.. W ocenie organu I instancji cel ten, doprecyzowany na podstawie planu realizacyjnego z 1973 r., jako realizacja terenu zielonego z ciągiem pieszym do bloku nr [...], nie został zrealizowany. Nieruchomość ta stała się zatem zbędna, na cel wywłaszczenia, żądanie jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli było zatem zasadne. Stanowiska tego nie podzielił organ II instancji, który w oparciu o materiał dowodowy zgormadzony w postępowaniu przed organem I instancji stwierdził, iż jedynie część działki nr [...] zajętej, jako przydomowy ogródek dzierżawiony przez Z.U. nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Pozostała zaś część działki nr [...] to ogólnodostępny teren zieleni osiedlowej i ciągu pieszego.
W ocenie organu na części działki (ogólnodostępna zieleń osiedlowa i ciąg pieszy) cel wywłaszczenia został zrealizowany, brak zatem podstaw do jego zwrotu. Organ wskazuje, iż w zaistniałej sytuacji tj. ustalenia, że tylko część działki będącej przedmiotem postępowania podlega zwrotowi, koniecznym jest podział tej działki i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej, która będzie stanowiła załącznik do decyzji zwrotowej. Jak się wydaje przyczyną jedyną uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia jest ta ostatnia kwestia – konieczność sporządzenie dokumentacji geodezyjnej.
W ocenie sądu w żadnym razie nie można przyjąć, że dokonanie tej technicznej czynności wypełnia wymóg o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a tj. nie można przyjąć że jest to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Istotą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia jest ustalenie, kiedy i na jakiej podstawie wywłaszczenia dokonano, jaki był cel wywłaszczenia, czy cel ten został zrealizowany a w razie ustalenia, że cele wywłaszczenia nie został zrealizowany, czy o zwrot nieruchomości ubiega się osoba uprawniona. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby w tych kwestiach organ dostrzegał jakieś braki. Co do kwestii technicznych – geodezyjny podziału działki, organ czynność tą może wykonać samodzielnie bądź zlecając ją w trybie art. 136 § 1 K.p.a. organowi I instancji. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 96 ust 1b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.
Dz. U. z 2021 r. poz. 735) czynność tę dokonuje organ samodzielnie. Przepis ten bowiem stanowi, iż w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust.
- 1. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Organ w zaskarżonej decyzji nie wskazuje też, na czym polegało naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania a jest to także ujęty w dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. warunek wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.
Jak mowa wyżej, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie zajmuje stanowiska, co do meritum sprawy tj. czy stanowisko organu co do istoty sprawy jest prawidłowe. Tym niemniej sąd poddaje kontroli decyzję kasacyjną oceniając także argumentację w niej przedstawioną. Dokonując oceny w tym zakresie stwierdzić należy, iż organ w zasadzie nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż fragment działki, w której znajduje się część zieleni ogrodzonej jest zbędna na cel wywłaszczenia. Organ przy tym powołuje się na aktualne orzecznictwo, w którym przyjmuje się, iż jeżeli cel wywłaszczenia był określono ogólnie, jako np. budowa osiedla, to ustalenie, że nastąpiło jakiekolwiek celowe zainwestowanie w strukturę osiedla (budownictwo mieszkaniowe, użyteczności publicznej, usług, ulic, chodników, parkingów czy w końcu realizację terenów zielonych) równa się z przyjęciem, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła. (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 marca 2021 r. II SA/Gl 1464/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 23 kwietnia 2021 II SA/Kr 21/21).
Warunkiem zaś uznania, że cel wywłaszczenie był zrealizowany nie jest ustalenie, że teren będący przedmiotem postępowania jest ogólnie dostępny. Realizacja osiedla może podlegać także na budownictwie jednorodzinnym bądź wielorodzinnym, które może odbywać się na zamkniętych (ogrodzonych) działkach budowlanych. Organ realizując cel wywłaszczenia może też zawierać umowy cywilnoprawne (np. dzierżawy) z innymi podmiotami by cel wywłaszczenia) realizowali tj. by strony umowy inwestowały w strukturę miejską. Warto też wskazać, że budowa osiedla to także realizacja budownictwa mieszkaniowego z towarzysząca jej zielenią a fakt ogrodzenia działki budowlanej (braku ogólnej dostępności) nie pozbawia zieleni tam występującej charakteru zieleni miejskiej czy też osiedlowej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ kwestię tę wyjaśni oraz zastosuje się do pozostałych wskazań uzasadnienia.