Uzasadnienie
R. U. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 18 marca 2020 r., znak [...], którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 31 lipca 2019 r., znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosków R. U., E. P. i L. Ł. Starosta K. decyzją z 31 lipca 2019 r. orzekł w punkcie 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0385 ha, powstałej z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2225 ha położonej w obrębie [...]. ewid. P. w K., objętej księgą wieczystą nr [...] w granicach wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] gm. kat. P., na rzecz: R. U., s. T. i B. w ˝ cz., E. P., c. J. i L. w Ľ cz., L. Ł., c. J. i L. w ˝ cz. W punkcie 2 organ orzekł o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...]zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, a mianowicie: R. U. – do zwrotu kwoty [...]zł, E. P. – do zwrotu kwoty [...]zł, L. Ł. – do zwrotu kwoty [...]zł.
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazując m.in., że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] w K., odpowiadającej części wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] b. dz. adm. P., zwróciły się pismem z dnia 5 czerwca 2006 r. L. B. oraz B. B.. Organ wskazał, że w dniu 3 maja 1976 r. decyzją Urzędu Dzielnicowego K.-P. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o powierzchni 0,0678 ha powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 0,1426 ha z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] przy [...] zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej z dnia 08.12.1973 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. W dacie wywłaszczenia właścicielką działki nr [...] była Z. P.. Z. P. zmarła 28 sierpnia 1983 r., a spadek po niej, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. – P. w K. Wydział I Cywilny z dnia 23 lutego 1985 r., sygn. akt I Ns [...] nabyły córki: B. B. (do 2003 r. B.) w ˝ cz. i L. B. w ˝ cz.
W trakcie postępowania w dniu 20 stycznia 2008 r. zmarła L. B.. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 5 lipca 2017 r. rep. A Nr [...] spadek po niej nabyły córki: E. P. z domu K. c. J. i L. w ˝ cz. oraz L. Ł. z domu K., c. J. i L. w ˝ cz. W trakcie postępowania w dniu 15 stycznia 2017 r. zmarła również B. B.. Na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z 5 lipca 2017 r. rep. A Nr [...] spadek po niej nabył syn R. U. w całości. Jak ustalił organ I instancji działka nr [...] (pow. 0,1426 ha) podzieliła się na działki nr: [...] (pow. 0,1350 ha) i [...] (pow. 0,0076 ha).
Następnie działka nr [...] podzieliła się m.in. na działkę nr [...] (pow. 0,0678 ha). Z kolei działka nr [...] połączyła się z innymi działkami, tworząc działkę nr [...] (pow. 0,8365 ha). Działka nr [...] podzieliła się na działki nr: [...] (pow. 0,5485 ha), [...] (pow. 0,2281 ha), [...] (pow. 0,0266 ha). Wreszcie działka nr [...] podzieliła się na działki nr; [...] (pow. 0,0056 ha) i [...] (pow. 0,2225 ha). Dalej, działka nr [...] połączyła się z innymi działkami, tworząc działkę nr [...] (pow. 1,0668 ha). Na potrzeby prowadzonego postępowania zlecono przeprowadzenie czynności geodezyjnych związanych z podziałem działki nr [...], w wyniku których działka ta podzieliła się na działki nr [...] (pow. 0,0005 ha), nr [...] (pow. 0,0385 ha), [...] (pow. 0,1835 ha).
Organ I instancji wskazał, że podstawą prawną rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości były przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynikają następujące przesłanki zwrotu nieruchomości, po pierwsze – wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot, po drugie – objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części), w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 218 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po trzecie – zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ustawy. Organ I instancji zwrócił również uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14.
Organ I instancji stwierdził, że bez wątpienia dwie pierwsze przesłanki zwrotu zostały spełnione, natomiast dla spełnienia trzeciej należało dokonać oceny zbędności na cel wywłaszczenia. Cel ten – w ocenie organu – musi być interpretowany ściśle, a jego ustalenie następuje przez przywołanie celu podanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w umowie sprzedaży, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w planie realizacyjnym inwestycji. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że nie odnaleziono planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. [...] Zakład Gospodarki Przestrzennej z dnia 8 grudnia 1973 r., znak [...] Z analizy decyzji Zarządu Rozbudowy K. dnia 6 lipca 1976 r. nr [...] wynika, że zatwierdzała ona skorygowany plan realizacyjny zagospodarowania terenu budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...] nr [...] os. [...] w K., "w części dotyczącej przejścia pieszego pomiędzy budynkami nr [...] przy ul. [...] w K..
W pozostałym zakresie decyzja znak [...] jest nada ważna." Według ww. planu na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania znajdować się miała zieleń trawiasta i drzewa liściaste. Organ stwierdził, na podstawie rastru mapy zasadniczej (w skali 1:2000), sporządzonej według stanu na marzec 1986., tj. dziesiąty rok od daty wywłaszczenia, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot części działki nr [...] obr. [...] nie został wykonany planowany ciąg pieszy. Na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 11 maja 1973 r. stwierdzono, że na części działki nr [...] obr. [...] miał znajdować się teren zielony wraz z ciągiem pieszym prowadzącym do budynku nr [...] zlokalizowanego na tym planie. Na podstawie zdjęć lotniczych stwierdzono, że w 1975 r. przedmiotowy teren był porośnięty trawą i drzewami. Ze zdjęcia lotniczego z 1982 r. wynika, że część działki nr [...] (po podziale – [...]) stanowi ubity teren ziemny.
Kolejne zdjęcie z 1992 r. ukazuje, że na części działki nr [...] (po podziale – [...]) znajdowały się drzewa. Na fotografii z 1998 r. przedmiotowa nieruchomości stanowi teren częściowo pokryty trawą oraz ubitą ziemią. Z zdjęć z 2003 i 2004 r. wynika, że wskazana działka stanowi teren, na którym rosną drzewa. Na podstawie analizy ortofotomap Starosta stwierdził, że stan zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni kolejnych lat po 2004 r. aż po 2017 r. nie uległ istotnej zmianie, tj. nadal pokryta była trawą oraz znajdowały się na niej drzewa. W toku postępowania, w dniu 12 października 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości oraz przeprowadzone były czynności geodezyjne związane z podziałem nieruchomości. Organ stwierdził, że teren części działki nr [...] porośnięty jest trawą, znajdują się na nim drzewa liściaste, iglaste oraz krzaki. Wzdłuż południowej granicy działki przebiega ogrodzenie z siatki.
Część działki pozostaje w dzierżawie. Południowa część działki stanowi teren zagospodarowany pod ogród przydomowy posesji położonej przy ul. [...]. Od północnej strony działka graniczy z ogólnodostępnym terenem spółdzielni mieszkaniowej. Przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania prze podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Ustalono, na podstawie pisma z 14 listopada 2017 r. [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział w T. Zakład w K., że na działce nr [...] znajduje się stalowy przyłącz gazu niskiego ciśnienia DN80, wybudowany w 1965 r. Ustalono również, na podstawie pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej SA z 3 listopada 2017 r., że na części ww. działki posadowiona jest sieć cieplna wykonana w 1974 r. przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich w K. jako inwestycja komunalna pn. "sieć cieplna I przedsięwzięcie os. [...]".
Uzyskano nadto informację o objęciu części działki nr [...] umową dzierżawy zawartą ze Z. U. 6 września 2018 r. na czas nieoznaczony. Organ I instancji ustalił, że na działce objętej wnioskiem o zwrot nie zrealizowanego planowanego w ramach inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego ciągu pieszego. Część działki nr [...] (stanowiąca po podziale działkę nr [...]) znajduje się w ogrodzonym obszarze posesji nr [...] przy ul. [...] stanowiąc zieleń przydomową, a pozostała część jest porośnięta trawą, kilkoma drzewami i zaniedbanymi krzakami. Z aktu notarialnego – umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności budynków z dnia 12 listopada 2012 r., rep. A nr [...] wynika, że działka nr [...] nie była przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co pośrednio wskazuje na okoliczność, że nie była przez Spółdzielnię zagospodarowania z jej środków własnych.
W tych okolicznościach sprawy Starosta uznał, że działka nr [...] o powierzchni 0,385 ha, powstałą z podziału działki nr [...] obr. [...], za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o jej zwrocie.
Organ wskazał ponadto, że orzeczenie o zwrocie pociąga za sobą obowiązek zwrotu poprzednio ustalonego odszkodowania, jak również nieruchomości zamiennej, jeśli została przyznana, stosownie do art. 140 u.g.n. Decyzją Urzędu Dzielnicowego K.-P. z dnia 3 maja 1976 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa za kwotę [...]zł działkę nr [...] o powierzchni 678 m2 powstałą z podziału działki nr [...] o pow. 1426 m2 stanowiącą własność Z. P., tj. po [...] zł za 1 m2, tj. po [...] zł za 1 m2. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31 maja 1976 r. Przedmiotem zwrotu jest nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 0,0385 ha, wobec tego do waloryzacji organ przyjął kwotę [...]zł, która stanowi odszkodowanie za grunt ustalone z tytułu wywłaszczenia nieruchomości proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, tj. 385 m2 (18 zł/ m2 x 385 m2). Kwota wskazana została poddana waloryzacji przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych, określanych jako średnioroczny i miesięczny wskaźnika za okres od czerwca 1976 r. do czerwca 2019 r. i wynosi [...] zł. Wskazana kwota została podzielona na uprawnionych, stosownie do przysługującego im udziału w nieruchomości podlegającej zwrotowi.
Od powyższej decyzji z 31 lipca 2019 r. zostało wniesione w imieniu Prezydenta Miasta K. odwołanie, w którym zakwestionowano ustalenie zbędności na cel wywłaszczenia terenu ogólnodostępnej zieleni osiedlowej przylegającej do ciągu pieszego, jak też brak wzięcia pod uwagę realizacji na przedmiotowej nieruchomości sieci cieplnej i przyłącza gazu niskiego ciśnienia, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 k.p.a. oraz art. 137 u.g.n.
Wojewoda decyzją z 18 marca 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, uznając, że działka objęta wnioskiem o zwrot stanowi nieruchomość, do której znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za organem I instancji, Wojewoda przyjął też, że o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zwróciły się podmioty uprawnione. W zakresie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zbędności na cel wywłaszczenia części działki nr [...], w granicach działki nr [...], która zajęta jest na przydomowy ogródek dzierżawcy – Z. U., syna R. U., gdyż – jak wynika z map i zdjęć lotniczych – ta część działki prze cały czas znajdowała się w zagrodzonej części ogrodu domu przy ul. [...], a zatem nie mogła być zagospodarowania na ogólnodostępną zieleń osiedlową. Podkreślono, że zbędności na cel wywłaszczenia w tym zakresie nie kwestionuje Gmina K..
Organ odwoławczy zakwestionował natomiast stanowisko organu I instancji w zakresie pozostałej części działki nr [...], wskazując, że została zagospodarowania na cel wywłaszczenia. Wojewoda stwierdził, że na ogólnodostępnej części działki nr [...] powstała zieleń osiedlowa. Zaakcentował, że zrealizowanie zieleni w postaci szpaleru drzew położonego na działce nr [...], poniżej wzmiankowanego ciągu pieszego i wzdłuż ogrodzenia działek położonych na zachód od działki nr [...] widoczne jest na zdjęciach lotniczych z lat: 1993, 1998, 2003, 2004. Ze zdjęcia lotniczego z 1975 r., sprzed wydania decyzji, wynika, że na tych nieruchomościach były drzewa, ale już ze zdjęcia z 1982 r. wynika, że na części działki była ubita ziemia oraz trawa. Z powyższego można wywnioskować, że powstały szpaler drzew został zrealizowany w ramach celowej działalności, a nie samoczynnie.
Natomiast w 2017 r. ciąg drzew został usunięty, jak wynika ze zdjęcia na platformie geoportal. Powyższe nie ma jednak znaczenia w kontekście zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż do 22 września 2004 r. (zgodnie z wyrokiem TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11) na nieruchomości została na części działki nr [...] obr. [...] b. gm. kat. P. została zrealizowana ogólnodostępna zieleń osiedlowa. Bez znaczenia pozostaje to, czy zieleń na przedmiotowej nieruchomości była i jest pielęgnowana przez Zarząd Zieleni Miejskiej, jeżeli została ona zrealizowana do 22 września 2004 r. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że ogólnodostępna część działki nr [...] nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Bez znaczenia pozostaje również fakt nieobjęcia działki nr [...] obr. [...] umową notarialną z 21 listopada 2012 r. pomiędzy Gminą Miejską K. a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]", wobec tego, że późniejsza zmiana stanu prawnego części terenu, na którym zrealizowano osiedle mieszkaniowe nie świadczy o tym, że działka nr [...], na której jak wynika ze zdjęć lotniczych zrealizowano do 22 września 2004 r. projektowaną drogę wewnętrzną, ciąg pieszy oraz zieleń, stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Wojewoda nie podzielił natomiast stanowiska odwołującej się Gminy co do przeszkody zwrotu w postaci sieci infrastruktury technicznej. Organ uznał,. Że cieć cieplna wybudowana została w 19742 r. jako inwestycja komunalna, a stalowy przyłącz gazu, wybudowany w 1965 r., przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przebiega przez działkę nr [...], lecz przez działkę nr [...]. Z tych względów nie stanowią one przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda wskazał zatem, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające bezsprzecznie naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 137 u.g.n. Organ uznał, że dokonanie ustaleń w zakresie precyzyjnego określenia obszaru części działki nr [...] znajdującej się w przydomowym ogródku posesji przy ul. [...], dzierżawionej przez Z. U. jest istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 137 ust.2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości (w tym przypadku na ogólnodostępnej części działki nr [...] zajętej przez zieleń osiedlową), zwrotowi podlega pozostała część.
W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie konieczne jest dokonanie podziału geodezyjnego działki nr [...] obr. [...], w celu określenia i wydzielenia przedmiotu zwrotu. Zgodnie z art. 96 ust. 1b u.g.n. wprowadza wyjątki od zasady dokonywania podziału nieruchomości na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Dotyczą one sytuacji: nabycia własności części nieruchomości z mocy prawa (i w związku z tym konieczności wydzielenia tej części nieruchomości)o raz zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Zamiast decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wydawane są w tych przypadkach – odpowiednio – decyzja stwierdzająca nabycie własności lub prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa albo decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie takiej decyzji może nastąpić po uprzednim sporządzeniu odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Wydanie decyzji o zwrocie byłym właścicielom części nieruchomości jest możliwe dopiero po zatwierdzeniu projektu podziału i wydzieleniu działki, w stosunku do której wystąpiono z roszczeniem o zwrot (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2009 r., II SAB/Po 2/09, LEX nr 550491), co zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami może nastąpić w decyzji o zwrocie.
W nawiązaniu do art. 138 § 2 k.p.a. organ wskazał, że opisane wady decyzji Starosty [...] z 31 lipca 2019 r. i postępowania wyjaśniającego, w tym nieprawidłowe ustalenie, że zbędna na cel wywłaszczenia jest część działki nr [...] zajęta przez ogólnodostępną zieleń osiedlową spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien dokonać podziału nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w celu wyodrębnienia jej części nadającej się do zwrotu, celem wydania stosownego wyrzeczenia i dokonania odpowiednich dla niego rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości lub udziału w nieruchomości. Wskazał też, że przeprowadzenie tych czynności dowodowych naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a.
Sprzeciw od decyzji Wojewody wniósł R. U., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie wnoszącego sprzeciw cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom Gminy Miejskiej K. na terenie części działki brak jest terenów zielonych, których istnienie miałoby jakikolwiek związek z realizacją celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podniósł, że część nieruchomości porośnięta jest drzewami i krzakami wynika li tylko wyłącznie z tego, że wobec braku zainteresowania tą nieruchomością ze strony podmiotów, na rzecz których dokonano wywłaszczenia, natura w tym miejscu przez kolejne lata realizowała swoje prawa. W obrębie przedmiotowej działki zieleń w postaci drzew znajdowała się jeszcze przed dokonaniem wywłaszczenia, co potwierdza również stanowisko organu II instancji, a następnie drzewa te zostały wycięte (nie wiadomo przez kogo), co stanowiłoby raczej działanie sprzeczne z wolą istnienia w tym miejscu drzew.
W ocenie skarżącego fakt porośnięcia zielenią nie jest wynikiem jakichkolwiek zamierzonych, zorganizowanych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, na co brak jakichkolwiek dowodów. Wbrew twierdzeniom organu II instancji ma znaczenie, czy zieleń na przedmiotowej nieruchomości była pielęgnowana, gdyż mogłoby to przesądzać o tym, czy powstała w sposób zamierzony, czy też powstała w sposób niezamierzony i niekontrolowany. Tylko takie działanie może realizować cel wywłaszczenia, o czym wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 322/19.
Skarżący zakwestionował, jakoby na wywłaszczonej działce powstał rzekomy ciąg pieszy. Przyznaje to również organ II instancji, wskazując, że powstał on nie na tej części działki oraz w innym kształcie. Na tle przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przywołanych na potwierdzenie twierdzeń zawartych w sprzeciwie, skarżący wskazał, że złożenie sprzeciwu było zasadne i konieczne.
Przekazując sprzeciw R. U. wraz z aktami sprawy Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Sprzeciw w niniejszej sprawie okazał się zasadny, jednak nie ze względów w nim podanych.
Analizę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie zacząć wypada od wskazania podstawowej dla podstępowania odwoławczego kwestii, że opiera się ono na zasadzie skargowości. Oznacza to, że "postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony. Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 918). Odwołanie wnosi się, zgodnie z art. 129 § 1 k.p.a. do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.
Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (art. 32 § 3 k.p.a.).
W przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze zainicjowane zostało pismem opatrzonym datą "27.08.2018 r." zatytułowanym "Odwołanie". W jego nagłówku znalazło się oznaczenie Prezydent Miasta K., a podpisane zostało nieczytelną parafą z pieczątką "KIEROWNIK REFERATU S. S.". Brak adnotacji, by do pisma złożono załączniki. W treści pisma wskazano, że składający odwołanie działa na podstawie "Pełnomocnictwa Nr [...] z dnia 13.05.2011 r."
Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, od kogo pochodziło odwołanie. Bez wątpienia Gmina Miejska K. była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę K.. Jest ona właścicielem nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, w związku z czym jej organ podlegał wyłączeniu od załatwienia tej sprawy (zob. postanowienie Wojewody z 10 sierpnia 2008 r. – k. 24 akt adm.). Decyzja została skierowana do Prezydenta Miasta K., będącego organem wykonawczym Gminy Miejskiej K., uprawnionym do jej reprezentowania (zob. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Odwołanie nie wskazuje jednak, że wniesione zostało w imieniu Gminy Miejskiej K.. Okoliczność ta ma również znaczenie dla zweryfikowania prawidłowości udzielonego pełnomocnictwa. Jednak i w tym zakresie odwołanie miało braki, albowiem pomimo przywołania w treści pisma pełnomocnictwa nr [...], odwołujący się nie przedłożył go.
Nie wiadomo więc, kto i w jakim charakterze udzielił pełnomocnictwa. W aktach organu I instancji sprawy brak jest przywołanego dokumentu pełnomocnictwa. Skoro wniesienie odwołania było pierwszą czynnością w sprawie, pełnomocnik winien był złożyć właściwy dokument potwierdzający udzielenie pełnomocnictwa. Brak złożenia tego dokumentu obligował organ do wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku formalnego odwołania, stosownie do art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.
Ponadto decyzja organu I instancji z 31 lipca 2019 r. została doręczona Prezydentowi Miasta K. w dniu 14 sierpnia 2019 r. (k. 503 akt adm.). Odwołanie zostało opatrzone datą "27.08.2018 r." O ile oznaczenie roku w treści pisma można przyjąć jako oczywistą omyłkę, skoro odwołanie wniesiono od decyzji z 31 lipca 2019 r., to wątpliwości musi budzić data wpływu pisma do organu I instancji, za którego pośrednictwem zostało złożone. Na odwołaniu znajdują się bowiem dwie pieczęcie: pierwsza - w lewym górnym roku z oznaczeniem Starostwa Powiatowego w K., w zakresie oznaczenia Wydziału i Referatu częściowo nieczytelna, opatrzona datą "2019-08-27", bez podpisu, druga - w prawym górnym rogu pisma z oznaczeniem Starostwa Powiatowego w K., opatrzona datą "30.08.2019" i numerem [...]. Nad drugą pieczęcią znajduje się podpis. Powyższe pieczęcie i adnotacje nie pozwalają stwierdzić z wystarczającą pewnością, czy odwołanie zostało wniesione w terminie.
Skoro bowiem decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta K. w dniu 14 sierpnia 2019 r., termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 28 sierpnia 2019 r. Tymczasem pieczęcie na piśmie zawierają różne daty (przed upływem i po upływie terminu do wniesienia odwołania), a tylko data późniejsza opatrzona jest podpisem i adnotacją z numerem pisma.
Powyższe wątpliwości powinny zostać usunięte przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji. We wstępnej fazie postępowania odwoławczego organ zobowiązany jest bowiem zbadać m.in., czy odwołanie wniosła uprawniona osoba, w terminie ustawowym. Dopiero pozytywne ustalenia fazy wstępnej umożliwiają organowi podjęcie czynności w celu rozpoznania sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia obliguje organ, na podstawie art. 134 k.p.a., do wydania postanowienia kończącego na tym etapie postępowanie odwoławcze.
Skoro w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaniechał oceny, czy spełnione zostały formalne wymogi odwołania, wydaną decyzję należało uznać za przedwczesną. W konsekwencji Sąd nie mógł dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji (w granicach wyznaczonych dla sprawy ze sprzeciwu) i odnieść się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Rzeczą organu odwoławczego będzie w pierwszej kolejności ustalenie, w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, zażądanie pełnomocnictwa, a nadto wyjaśnienie daty wniesienia odwołania.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił w punkcie I sentencji wyroku zaskarżoną decyzję na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowaniach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.