Uzasadnienie
Decyzją z 2 sierpnia 2019 r. ([...]) Starosta [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] obr. [...] położonej w K. na rzecz A. B., H. B. i T. B. – nazywanych dalej "Wnioskodawcami". Ponadto organ pierwszej instancji zobowiązał wymienione osoby do zapłaty na rzecz Gminy Miejskiej K kwoty [...]zł stanowiącej zwaloryzowane odszkodowanie ustalone tytułem wywłaszczenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miejska K, reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. wniosła o jej uchylenie, argumentując, że cel wywłaszczenia wspomnianej nieruchomości został zrealizowany. W konsekwencji, zdaniem odwołującego się, nie było podstaw aby orzec o jej zwrocie na rzecz Wnioskodawców.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 15 stycznia 2020 r. ([...]), Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 25 lutego 1955 r. (L. [...]). W ówczesnym stanie fizycznie stanowiła ona część parceli nr [...], która następnie została podzielona, w wyniku czego wydzielono między innymi parcelę nr [...], którą przeznaczono "pod ośrodek akademicki", oraz parcelę nr [...], przeznaczoną "pod ulicę". Obecnie zaś, w następstwie szeregu podziałów i przekształceń, parcele nr [...] i [...] odpowiadają działce nr [...] obr. [...] położonej w K.. W dacie wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła własność A. B.. Z wnioskiem o jej zwrot wystąpili spadkobiercy A. B., tj. A. B., H. B. i T. B..
Dalej organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla określenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki wyrażone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") ma określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu. Jego ustalenie następuje zaś poprzez przywołanie odpowiednich zapisów decyzji wywłaszczeniowej z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji, ze względu na którą nastąpiło wywłaszczenie.
Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że postanowieniem z 3 grudnia 1953r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił Państwowemu Przedsiębiorstwu Zarząd Ośrodków Akademickich w W. – Ekspozytura w K., zezwolenia na nabycie nieruchomości niezbędnych do budowy trzech domów akademickich na terenie obejmującym między innymi przedmiotową nieruchomość. Na tej podstawie Państwowe Przedsiębiorstwo Zarząd Ośrodków Akademickich w W. – Ekspozytura w K. wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z wnioskiem z 1 lutego 1954 r. o przeniesienie prawa własności do wspomnianych nieruchomości. Zgodnie z dokumentacją planowany ośrodek akademicki powstał poza obszarem przedmiotowej nieruchomości, a w jej granicach, pod koniec lat 90-tych, powstał teren o charakterze parkowym, przez który przebiega ciąg pieszy, wyraźnie oddzielony od terenu, na którym wybudowano domy akademickie. Powyższe potwierdziły również oględziny przeprowadzone 17 czerwca 2016 r.
Tym samym, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skoro na wskazanej nieruchomości nie wybudowano domów akademickich, nieruchomość ta stała się zbędna – a co za tym idzie należało orzec o jej zwrocie. Realizacja celu wywłaszczenia wymagała bowiem podjęcia robót i nakładów inwestycyjnych, czego w sprawie organ nie stwierdził. Dalej zaś Wojewoda wyjaśnił, że sprecyzowanie, na czym konkretnie polegał cel wywłaszczenia wymaga odniesienia się do wniosku wywłaszczeniowego złożonego przez Państwowe Przedsiębiorstwo Zarząd Ośrodków Akademickich w W. – Ekspozytura w K.. We wniosku tym wskazano, że "wywłaszczenie ma przenieść na Z.O.A. bez ograniczenia go jakimkolwiek ograniczonymi prawami rzeczowymi, bowiem na terenie tym zostaną wybudowane w roku bieżącym 3 bursy akademickie". Jeżeli zaś przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona również w celu budowy drogi, tak skonkretyzowany cel także nie został zrealizowany.
Ponadto, zdaniem Wojewody, znajdującego się na tej nieruchomości terenu zielonego nie można uznać za część kompleksu domów akademickich. Te bowiem znajdują się w oddaleniu i zostały ogrodzone. Powyższe wynika chociażby z pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 15 grudnia 2015 r., w którym stwierdzono, że teren ten stanowi kompleks parkowy, będący – poza enklawą domów akademickich – boiskiem oraz terenami i zielonymi przeznaczonymi pod edukację akademicką.
W skardze na powyższą decyzję, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocnik Prezydenta Miasta K., reprezentującego Gminę Miejską K, radca prawny, podniosła zarzut naruszenia:
- - art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione pominięcie dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem, że cel wywłaszczenia, jako realizacja narodowych planów gospodarczych w postaci budowy ośrodka akademickiego oraz budowa drogi nie został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, tj. na nieruchomości, która aktualnie oznaczona jest jako działka nr [...] obr. [...];
- - art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość aktualnie oznaczona jako działka nr [...] obr. [...], wywłaszczona orzeczeniem z 25 lutego 1955 r. ([...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z przeznaczeniem na cele Przedsiębiorstwa Państwowego Zarządu Akademickiego w W., Ekspozytura w K., dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. budowy ośrodka akademickiego oraz drogi, stała się zbędna dla celu wywłaszczenia. Powyższe skutkowało obowiązkiem jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela, chociaż znajdujący się na nieruchomości teren zielony (rekreacyjny) został urządzony jako część ośrodka akademickiego w ramach realizacji celu wywłaszczenia;
- - art. 140 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie na rzecz Gminy Miejskiej K zwaloryzowanego odszkodowania bez uwzględnienia wartości nakładów poczynionych na nieruchomości, podczas gdy wartość nieruchomości po jej wywłaszczeniu wzrosła na skutek poczynionych nakładów i odszkodowanie powinno być powiększone o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu.
Pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organy błędnie przyjęły, iż cała nieruchomość przejęta na cele wywłaszczenia miała zostać zabudowana. Tymczasem planowana inwestycja miała złożony charakter, a za jej integralną część należało uznać również założenie obszarów zielonych, stanowiących rodzaj zieleni izolacyjnej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość stanowi wąski pas ziemi położony pomiędzy domami akademickimi a rzeką [...], który został wywłaszczony jako część parceli nr [...]. Dalej strona wskazała, powołując się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2014 r. (I OSK 1417/13), że przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy uwzględnić również standardy prawne i funkcjonalne obowiązujące wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie daty jej kontroli. W czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej cele wywłaszczenia były określane ogólnikowo, niejednoznacznie, zawarte były one w różnych dokumentach, różniły się one również na poziomie realizacji planowanych inwestycji.
Odnosząc się do kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia, autorka skargi wywodziła, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie rozróżnia nakładów poczynionych w ramach realizacji celu i poza nim. Na poparcie swojego stanowiska przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2019 r. (I OSK 1232/17).
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody, radca prawny, wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być zasadna.
Zarzutem procesowym który pojawia się w skardze, jest zarzut naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. Jak to się finalnie okaże, zarzut ten jest zarzutem trafnym. Jednak celem jego zweryfikowania, należy zacząć od zreasumowania stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy. Zasadniczo został on przedstawiony w decyzjach organów, jednak Sąd pragnie zwrócić uwagę na pewne elementy, z których zostaną wyciągnięte wnioski.
Mając na uwadze początek procesu prowadzącego do wywłaszczenia, należy przywołać Zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego z 3.12.1953r. zezwalające Zarządowi Ośrodków Akademickich na nabycie pod budowę trzech domów akademickich nieruchomości położonej pomiędzy ulicami [...], przedłużeniem [...], oznaczonej na załączonym planie realizacyjnym linią koloru niebieskiego oraz na niezwłoczne objęcie omawianej nieruchomości /k.4 akt adm./. Załącznik do tego zezwolenia /k.141 akt adm./ pokazywał cały teren do planowanego zajęcia, natomiast wzdłuż rzeki [...]i pozostawiał skrawki wywłaszczanych parcel, w tym skrawek parceli nr [...]. Jak z tego wynika, przypuszczalnie wzdłuż rzeki [...] projektowano ulicę.
Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest zatwierdzony projekt podziału z 14 sierpnia 1954r., po złożeniu wniosku o wywłaszczenie z dnia 1 lutego 1954r. /k.64 akt adm./. Projekt ten wskazywał m.in. parcelę katastralną nr [...] o pow. 32 a 22 m2, z rozbiciem wedle nowego stanu na część nr [...] o pow. 28,30a pod ośrodek akademicki i część nr [...] o pow. 86 m2 pod ulice /k.3 i 22/, łącznie 29 a 26 m2; reszta tj. parcela nr [...] od strony ul. [...] miała pozostać przy właścicielu. Na mapie wyraźnie widać projekt traktu wzdłuż rzeki [...] biegnący do ul. [...], przede wszystkim utworzony z części parcel mających być wywłaszczonymi, w tym parceli nr [...] (po podziale).
We wniosku o wywłaszczenie wskazano, że na terenie przeznaczonym do wywłaszczenia zostaną wybudowane w roku bieżącym (1954) trzy bursy akademickie. Orzeczenie o wywłaszczeniu zapadło w dniu 25 lutego 1955 r./k.24/. Wywłaszczono szereg parcel, w tym parcelę nr [...] częściowo, w zakresie powierzchni 29a 26 m2, zgodnie z podziałem z 1954r., na rzecz Państwa – na cele Przedsiębiorstwa Państwowego Zarządu Ośrodków Akademickich w W., ekspozytura w K., z dniem wniosku o wywłaszczenie tj. 1 luty 1954r.
Sądowi wiadomo z urzędu, że [...] jako rzeka została zasypana w latach 1964-66.
Jak wynika z map aktualnych, obecnie droga biegnie częściowo po zasypanym korycie [...] (dz.nr [...]), a częściowo po działkach wywłaszczonych, w tym po działce [...], która odpowiada uprzedniej parceli katastralnej nr [...], wywłaszczonej w ramach budowy ośrodków akademickich na cele ulic /k.22 i 157/.
W aktach sprawy zgromadzono zdjęcia lotnicze spornego terenu. Najstarsze z nich obrazuje stan na 1970r. /k.171/. Widać na zdjęciu wybudowane trzy budynki akademików, zaraz przy nich boisko sportowe oraz dalej teren zielony aż do drogi biegnącej wzdłuż zasypanego koryta [...] Jak się wydaje na zdjęciu, teren akademików z boiskiem jest odgrodzony (oddzielony traktem?) od terenu zielonego i drogi. Do akademików prowadzi droga dojazdowa od ul. [...]. Aktualnie natomiast dom studencki ma działce nr [...] jest ogrodzony od strony działki nr [...] (czyli od dawnego boiska sportowego), natomiast teren działki nr [...] (z dawnym boiskiem) jest odgrodzony od działki nr [...], tak jak na zdjęciu z 1970 r. (k.81-83). Aktualnie przedmiotowa działka nr [...] to w części alejka pieszo – rowerowa a w części ogródek jordanowski (jego ogrodzony fragment).
Podsumowując powyższe, wiadomo, że dokonano wywłaszczenia na cele budowy trzech domów akademickich, w tym na ulice (parcela nr [...]). Wyznaczony trakt biec miał wzdłuż rzeki [...], północnym krańcem całego wywłaszczonego obszaru. Wiadomo dalej, że przy akademikach znajdowało się boisko sportowe, które obecnie odgrodzono i zamieniono na plac asfaltowy, gdzie parkują samochody /k.83 verte/. Zaś wywłaszczona pod ulice (w ramach głównego celu wywłaszczenia) działka nr [...] obecnie częściowo jest szlakiem drożnym, a częściowo placem zabaw. W takim stanie faktycznym organy stwierdziły, że na terytorium działki nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była budowa trzech domów akademickich.
Zdaniem Sądu, rację ma skarżący, iż w niniejszej sprawie nie zbadano wszystkich kwestii związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a..
Przypomnieć należy, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeśli do dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości tego celu nie zrealizowano. Nie ma zatem znaczenia aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości, chyba że obrazuje on długoletni i niezmienny stan rzeczy. Jeśli bowiem po wywłaszczeniu zrealizowano jego cel, to późniejsze zagospodarowanie nieruchomości nawet odmienne niż wynikające z wcześniej zrealizowanego celu wywłaszczenia, nie może prowadzić do zwrotu nieruchomości.
W niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że działkę nr [...] (dawniej pgr [...]) należy rozpatrywać w kontekście całości terenu przeznaczonego do wywłaszczenia. To nie jedynie na parceli [...] projektowano budowę trzech domów akademickich, tylko na ponad dwudziestu parcelach katastralnych, które w całości lub w części wywłaszczono.
Jest dość oczywistym, że teren wywłaszczenia był większy niż na potrzeby stricte trzech budynków, a zatem że przewidziano jakiś sposób zagospodarowania terenu. Od razu także przewidziano parcele pod ulice wzdłuż [...] i taki właśnie cel przeznaczono dla parceli nr [...]. Należy przypuszczać, że przewidziano także tereny sportowe, skoro tuż przy akademikach powstało boisko, istniejące jeszcze w 1970r. Aktualnie nie ma boiska i teren ten jest odgrodzony od akademików. Wobec tego należy ustalić, o ile pozwolą na to archiwalne dokumenty, jaki był plan realizacyjny (projekt budowlany) budowy tych akademików, jaki teren obejmował, a w szczególności, czy obejmował budowę traktu wzdłuż [...]. Jeśli nie, to należy zgodzić się z organami, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jeśli natomiast plan realizacyjny obejmował tę parcelę, to w dalszej kolejności należy ustalić, czy taki trakt wykonano i czy miał on połączenie z terenem akademików.
Należy przy tym wyjaśnić w oparciu o wspomniany plan realizacyjny, czy teren akademików obejmował cały teren wywłaszczony (w tym teren boiska sportowego i dalszy teren zielony aż do [...]) i czy taki (czy inny) teren powstał w wyniku realizacji projektu budowlanego; kiedy wybudowano budynki i jak zagospodarowano teren, jak daleko on sięgał. Bez tych ustaleń nie można w żadnym wypadku stwierdzić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce w przeszłości. Podkreślenia także wymaga, że jeśli rzeczywiście zaprojektowano tam szlak drożny, to okoliczność, że wybudowano ten szlak tylko na części działki, czy też że jest to szlak pieszy a nie ulica, może być uznany za dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia.
Należy też podkreślić, że w razie braku jakichkolwiek dokumentów realizacyjnych organy winny podjąć próbę pozyskania świadków mających wiedzę o tamtym okresie. Jest tak tym bardziej, iż skarżący wskazuje w skardze na okoliczność zgromadzenia zeznań świadków zamieszkujących w przeszłości w okolicy domów akademickich, w sprawie prowadzonej o zwrot innych parcel objętych tym samym wywłaszczeniem na te same cele.
Natomiast nie jest zasadny zarzut związany z zakresem zwrotu nakładów. Sąd podziela pogląd NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13, LEX nr 1769174: "Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania". Podobne stanowisko znajdziemy w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2013 r. I OSK 113/12, LEX nr 1556932, w wyroku NSA z dnia 13 lipca 2016 r. I OSK /20516, LEX nr 2100576, w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 grudnia 2019 r., II SA/Kr 936/19, LEX nr 2768331, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Po 530/17, LEX nr 2422942.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ustalą, jakie są możliwości zgromadzenia materiału dowodowego, w postaci wszelkich pism, planów realizacyjnych, projektów budowlanych dotyczących budowy domów akademickich, nie wyłączając możliwości przesłuchania świadków. Chodzi tutaj zarówno o to, jaki zakres obejmowała planowana budowa co do zasięgu terytorialnego i przeznaczenia terenu odpowiadającego działce nr [...], jak i co do realizacji tych projektów. W szczególności podlegać będzie wyjaśnieniu, czy plany realizacyjne przewidywały trakt dojściowy dla akademików wzdłuż [...] i czy i kiedy został on zrealizowany.
Wobec naruszenia przepisów procesowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skarga została uwzględniona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 680 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).