Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 367/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 12 marca 2020 r. Gmina Miejska Kraków wniosła - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – za pośrednictwem organu – skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego znak WN-ll.4131.1.3.2020, stwierdzające nieważność w całości uchwały Nr XXXIII/862/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny".

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1. - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie wobec uznania, że Rada Miasta Krakowa ustalając mocą uchwały kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych przez ten przepis, to jest nie wydała wytycznych, zaleceń oraz wskazówek dla Prezydenta Miasta Krakowa w obszarze przypisanych mu zadań, lecz w sposób stanowczy wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa nakazując mu konkretny sposób działań, gdy tymczasem sytuacja taka nie zachodzi;
2. - naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego wadliwe zastosowanie i orzeczenia o nieważności uchwały Nr XXXI11/862/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny", gdy tymczasem uchwała ta została wydana w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i tym samym nie jest sprzeczna z prawem;
3. - naruszenie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy, przez pozbawienie przez Wojewodę Rady Miasta Krakowa decydowania o kierunkach działań Prezydenta Miasta Krakowa, które to uprawnienie wynikało z art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym naruszenie granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności jednostki samorządu terytorialnego.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego oraz zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 8 stycznia 2020 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXXlll/862/20 w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny". Zgodnie z jej treścią Rada Miasta ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z powstaniem parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" na obszarze od ulicy Nowohuckiej, przez ul. Centralną do Łąk Nowohuckich zgodnie z zapisami w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Czyżyny-Łęg" oraz Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Łąki Nowohuckie".

Przedmiotowa uchwała została objęta postępowaniem nadzorczym Wojewody Małopolskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lutego 2020 r. znak WN-II.41311.3.2020 stwierdził nieważność uchwały w całości. W uzasadnieniu do rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że treść uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego organowi stanowiącemu gminy w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ocenie strony skarżącej stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nie jest uzasadnione. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczego znaczenia nabiera instytucja stanowienia o kierunkach działania organu wykonawczego przez radę. Nie podejmując się w tym miejscu ścisłego scharakteryzowania tzw. uchwał kierunkowych, czy też wskazania ich istotnych cech, strona skarżąca odwołała się do reprezentatywnego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym na kanwie poszczególnych sytuacji rozważano, gdzie przebiega granica między dozwolonym stanowieniem przez radę gminy o kierunkach działania organu wykonawczego, a niedopuszczalnym ingerowaniem przez radę w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta).

Strona skarżąca dodała, że warto powołać się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 roku, sygn. II GSK 3514/15 (na który to wyrok powołuje się również Wojewoda), w uzasadnieniu którego wskazano, że "podejmowana na podstawie art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań".

Strona skarżąca wskazała, że nie neguje trafności wyrażonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaznaczyła jednak, że powyższe stanowisko Sądu ma charakter ogólny, przy pomocy którego można podejmować próby ogólnej charakterystyki tzw. uchwał kierunkowych. Strona skarżąca podała, że na gruncie niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma jednak nie tyle odnoszenie się do ogólnej charakterystyki, czy też nawet istoty tych uchwał, lecz przesądzenie, czy objęta przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała w istocie narzuca konkretny sposób załatwienia sprawy oraz czy narzuca zastosowanie konkretnych rozwiązań prawnych. W ocenie strony skarżącej na tak postawione pytania należy odpowiedzieć przecząco.

W tym miejscu Gmina Miejska Kraków podała, że przed dalszymi rozważaniami czynionymi w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego względem uchwały, należy wskazać (co nie jest bez znaczenia) w ogólny sposób na okoliczności faktyczne, w oparciu o które wyraził swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 września 2017 roku, sygn. II GSK 3514/15. W tej sprawie Rada Gminy, powołując się art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę w sprawie ustalenia kierunków działania Wójta Gminy dotyczących zwiększenia przejrzystości wydatkowania środków pieniężnych, jednakże w ocenie strony skarżącej treść tej uchwały wykracza poza dopuszczalną treść tzw. uchwały kierunkowej. Strona skarżąca dodała, że w uchwale narzucono wójtowi sposób jej wykonania - wprowadzono wymóg prowadzenia elektronicznego rejestru zawieranych umów. Według strony skarżącej w uzasadnieniu tej uchwały nakazano wójtowi nie tylko prowadzenie takiego elektronicznego rejestru, ale także sprecyzowano co ma on zawierać (podawanie informacji o zawartych umowach, w co najmniej podstawowym zakresie jak: numer umowy, data zawarcia, okres obowiązywania, dane podmiotu, z którym umowa jest zawarta, kwota umowy, przedmiot umowy), a także nakazano jego upublicznienie.

W opinii strony skarżącej treść zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały znacząco przekracza dopuszczalny zakres tzw. uchwały kierunkowej. Strona skarżąca podała, że Rada Gminy nie tylko ustaliła Wójtowi Gminy kierunek działania polegający na zwiększeniu przejrzystości wydatkowania środków publicznych, ale też w sposób niedozwolony doprecyzowała, jak ten cel ma być realizowany, poprzez nałożenie na Wójta Gminy obowiązku wprowadzenia elektronicznego rejestru umów zawieranych przez Gminę, doprecyzowanie tego, co miałby on obejmować i jak miałby być udostępniony do publicznego wglądu, a także zobowiązując Wójta do przedstawiania Radzie rocznych sprawozdań z realizacji tej uchwały.

Strona skarżąca podkreśliła, że wskazanie na powyższe okoliczności jest o tyle istotne, że w sposób dosyć wyraźny można uchwycić różnicę między uchwałą rady gminy będącą przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz uchwałą Rady Miasta Krakowa, co do której Wojewoda Małopolski wydał skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Strona skarżąca zaznaczyła, że w uchwale Nr XXXI11/862/20 z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny", Rada Miasta Krakowa nie nakazała organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też nie narzuciła sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Prezydent został jedynie zobligowany do podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego. Strona skarżąca zaznaczyła, że wskazanie nazwy tego parku, jak wynika z treści samej uchwały, miało charakter nazwy roboczej, na potrzeby przyjęcia samej uchwały, i nie było wiążące dla Prezydenta Miasta Krakowa.

Z kolei wskazanie w uchwale na wszelkie możliwe i prawnie dopuszczalne działania nie może być interpretowane jako nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych - wprost przeciwnie, taki zapis uchwały stanowi jedynie ogólne odwołanie się do zasady legalizmu i nie stanowi żadnego przesądzenia co do szczegółowego sposobu działania przez Prezydenta Miasta Krakowa. Prezydent w tym zakresie ma pełną swobodę działania. Rada Miasta Krakowa niczego Prezydentowi nie nakazuje, a jedynie kierunkowo wyznacza jego działania w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej Prezydent mógł zatem zrealizować uchwałę w całości, jeśli uznał, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; mógł nie realizować uchwały w całości, o ile uznał, że nie jest to możliwe lub/i prawnie dopuszczalne.

W ocenie strony skarżącej mógł także zrealizować uchwałę w części, o ile uznał, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; mógł również zrealizować uchwałę w sposób nieco odbiegający od treści uchwały "kierunkowej", informując Radę Miasta o powodach takiego działania; organ wykonawczy mógł również przygotować projekt uchwały, w którym zaproponowałby Radzie Miasta dokonanie korekt uchwały "kierunkowej"; wreszcie Prezydent mógł także przygotować i przedstawić Radzie Miasta projekt uchwały, w którym zaproponowałby uchylenie w całości podjętej uchwały. Wśród wymienionych możliwości Prezydenta znajdowałaby się również taka, która umożliwia całkowity brak realizacji przedmiotowej uchwały, o ile Prezydent ustaliłby, że realizacja uchwały nie jest możliwa na przykład z powodów o charakterze prawnym.

W ocenie strony skarżącej zobligowanie Prezydenta w przedmiotowej uchwale do podjęcia wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z utworzeniem parku miejskiego, zatem mając charakter bardzo ogólny i nie stanowiąc żadnego ograniczenia dla Prezydenta w zakresie jego ustawowej kompetencji - nie stanowi tym samym naruszenia normy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tak też przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/19: "Sąd zwraca jednak uwagę, że literalna treść ponownie podjętej uchwały i ponownie unieważnionej przez organ nadzoru, została sformułowana odmiennie tj. jako ustalenie kierunków działania polegających na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań.

W ocenie Sądu takie sformułowanie uchwały kierunkowej było zgodne z prawem. Nie wskazywało bowiem organowi wykonawczemu konkretnych sposobów realizacji uchwały.(...) Oczekiwanie, że Rada Miasta będzie formułować kierunki działania poprzez pozbawienie zawartych w uchwale ustaleń o tych kierunkach jakichkolwiek konkretów spowodowałoby, że podejmowane uchwały byłyby w rzeczywistości pozbawione sensu normatywnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że z mocy prawa uchwały podejmowane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą zawierać konkretnych wytycznych działania - niemniej jednak skoro dotyczą ustalenia kierunków działania przez organ wykonawczy, to powinny one konkretyzować tj. nazywać te kierunki działania.

W ocenie Sądu dopuszczalne było przy tym zawarcie w uchwale warunku, że podjęte działania dotyczące działalności informacyjnej i edukacyjnej mają być "wszelkie możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne". Takie dookreślenie kierunków działania organu wykonawczego pozostawiło temu organowi niezbędny zakres swobody w realizacji zadań własnych i wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie wkraczało w zakres kompetencji innych organów".

Strona skarżąca podniosła, że kierunek działania Prezydenta Miasta Krakowa wskazany w uchwale, a to podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z powstaniem parku miejskiego mieści się w katalogu zadań własnych gminy, określonym w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Reasumując strona skarżąca podała, że w uchwale Nr XXXIIl/862/20 z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" Rada Miasta Krakowa w sposób kierunkowy nakazała organowi wykonawczemu realizowanie określonego celu, bez wskazania jednakże konkretnych, zindywidualizowanych działań, które miałby realizować Prezydent. Według strony skarżącej w uchwale tej nie nakazano również stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też nie wskazano sposobu załatwienia konkretnej sprawy.

Tym samym przedmiotowa uchwała mieści się w normie prawnej zawartej w art. 18 ust 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w której ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta. Rada Gminy może bowiem (co uczyniła) wskazać cele czy priorytety działania wójta, przy jednoczesnym nieprzesądzaniu w jaki sposób i w jakich formach to działanie ma być przez Prezydenta podejmowane. Przedmiotowa uchwała ma charakter programowy i intencyjny, zawierając wytyczne, zalecenia czy wskazówki dla Prezydenta Miasta Krakowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski wskazał, że wydając kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdził on, iż uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XXXIII/862/19 została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U, z 2019 r. poz. 506 ze zm.). Zdaniem Wojewody Małopolskiego skarga jest w całości nieuzasadniona, a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organ nadzoru naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. błędnie przyjmując, iż Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych kompetencji. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały pod kątem zgodności z prawem Wojewoda Małopolski stwierdził, iż jej treść w istocie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia wzmiankowanej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ocenie Wojewody Małopolskiego przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Wojewoda dodał, że powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 504/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 356/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1053/17).

Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki {w;} red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218).

W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 3514/15 wskazał, iż (cyt:) "Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Przepis ten zezwala radzie gminy jedynie na "stanowienie o kierunkach działania wójta", a więc stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane.

Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne łub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy".

W ocenie Wojewody Małopolskiego kwestionowaną przez niego uchwałą nie określono kierunków działania Prezydenta Miasta Krakowa, a nakazano mu podjęcie konkretnego działania, jakim utworzenie parku miejskiego na ściśle określonym uchwałą obszarze. Zdaniem organu nadzoru, w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia szczegółowo określonych spraw, w tym także tych z nich należących do jego kompetencji. W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego, a na szczegółowym wykonaniu określonych jej treścią zadań. Wojewoda dodał, że Rada Miasta zamiast nadać uchwale kierunkowy charakter, w sposób nieuprawniony wykroczyła poza zakres formułowania priorytetów i strategii działania.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej działania organu stanowiącego nie precyzują celów i wskazówek, ale narzucają Prezydentowi Miasta określony sposób działania. W ocenie Wojewody Rada Miasta zamiast skupić się na określeniu głównego priorytetu, a zatem kierunku działania organu wykonawczego w obszarze zadań gminy, który uznaje za istotny do realizacji celem rozwiązania dostrzeżonego problemu, koncentruje się na wykonaniu projektowanego przez nią działania. Uchwała nie określa celów, a w rzeczywistości nakazuje Prezydentowi Miasta Krakowa konkretny sposób działania. Ustawa ustrojowa rozróżnia wyraźnie kompetencje poszczególnych organów gminy przyznając radzie gminy właściwość w sferze stanowienia prawa oraz kontroli, a wójtowi kompetencje wykonawcze. Wojewoda zaznaczył, iż jako podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Krakowa wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zatem przede wszystkim ww. przepis był przedmiotem wykładni w toku dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały.

Wojewoda zauważył, iż kompetencje rady gminy określone dyspozycją art. 18 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać jako właściwość działania rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, ale tylko w tych obszarach, w których rada może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Domniemanie to obejmuje sprawy pozostające w zakresie działania gminy, ale w zakresie tego rodzaju kompetencji, które są z istoty właściwe dla rady jako organu kolegialnego, a zatem związane z tworzeniem prawa w ramach wyraźnego upoważnienia ustawowego oraz dotyczące działań kontrolnych ściśle określonych przepisami prawa. Poza zakresem spraw należących do kompetencji rady należą te o charakterze wykonawczym, o których mowa m.in. art. 30 ust. 2 i art. 31 u.s.g. przynależące do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), jak również co oczywiste sprawy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów.

Z przepisu art. 30 ust 2 u.s.g. wprost wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności: przygotowanie projektów uchwał rady gminy (pkt 1), określanie sposobu wykonywania uchwał (pkt 2), gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3) oraz wykonywanie budżetu (pkt 4). W myśl zaś art. 31 ww. ustawy wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Natomiast tak z art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wynika wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa to ścisłe przestrzeganie zakresu upoważnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie Wojewody Małopolskiego podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g, czym naruszyła w stopniu istotnym ww. przepis prawa. Kompetencja do stanowienia o kierunkach działania, jak była mowa o tym powyżej, nie oznacza przyznania uprawnienia dla rady gmin do zobowiązania wójta do konkretnego działania. Wytyczne redagowane w oparciu o ten przepis nie mogą przybierać charakteru poleceń takiego, a nie innego, konkretnego sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta nie może więc nakazywać Prezydentowi podejmowania określonych działań w indywidualnych sprawach.

W ocenie Wojewody kwestionowana uchwała naruszała w tym względzie także przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 31 u.s.g. poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy. Wojewoda dalej podał, że okolicznością łagodzącą tudzież broniącą legalność zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa nie może być to, że uchwała ta została sformułowana w sposób warunkowy i z tego tytułu uznana za "uchwałą warunkową". Wręcz przeciwnie użycie w uchwale zwrotów warunkujących jej wykonanie od oceny Prezydenta co do możliwości, konieczności i prawnej dopuszczalności realizacji, w ocenie Wojewody potwierdza także z tego tytułu jej niezgodność z prawem. Wojewoda podkreślił, iż obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Wojewoda dodał, że nie do przyjęcia jest przyznanie radzie gminy uprawnienia do podejmowania uchwał warunkowych, określających sposób działania organu wykonawczego, których realizacja byłaby uzależniona jedynie od uznania przez organ wykonawczy za prawnie dopuszczalną - powyższe stoi w sprzeczności z zasadami tworzenia prawa, które w ramach procesu legislacyjnego zakładają przeprowadzanie analiz prawnych podejmowanych działań celem wykluczenia tych z nich, które mogą narażać organy je tworzące na konsekwencje prawne i materialne.

Wojewoda Małopolski wyraził wątpliwość co do sensu podejmowania takiej uchwały; po co, to znaczy, w jakim konkretnie celu, radni mieliby podejmować uchwałę, skoro z założenia zakładaliby, iż jest lub wedle wszelkich przypuszczeń może być ona niezgodna z prawem. W ocenie Wojewody przyjęcie wskazanej argumentacji prowadzi nadto do wniosku, że rada gminy niejako z premedytacją może podejmować uchwały kierunkowe niezgodne z prawem, a ocena co do zgodności z prawem ma rzekomo należeć jedynie do organu wykonawczego. W opinii Wojewody twierdzenie to jest ewidentnie sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewoda dodał, że powyższe ma na celu wykluczenie oceny nadzorczej wojewody tego rodzaju uchwał, skoro zakłada się, iż ocena legalności uchwał kierunkowych ma należeć jedynie do organu wykonawczego, bowiem wojewoda kwestionując tego rodzaju uchwały ingeruje w samodzielność organów gminy oraz wpływa na ich wzajemną relację.

Przyjęta formuła wprost narusza konstytucyjną zasadę badania legalności uchwał przez organy nadzoru oraz stoi w sprzeczności z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały sprzecznej z prawem, przy czym w przypadku dostrzeżenia istotnego naruszenia prawa organ nadzoru może stwierdzić nieważność każdej uchwały, w tym również uchwały kierunkowej.

Wojewoda Małopolski podkreślił, iż interpretacja normy ujętej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może ograniczać się jedynie do wykładni językowej, ale winna uwzględniać także wykładnię systemową, jak i cel stanowienia uchwał kierunkowych. W jego ocenie zdefiniowanie pojęcia uchwał kierunkowych, to jest udzielenie odpowiedzi na pytanie; jaka jest jej istota? jak prawidłowo należy określić jej treść? czy jest ona aktem prawnie wiążącym? jest istotne z punktu widzenia dokonania oceny prawnej tego rodzaju uchwał. Wojewoda dodał, iż wykładnia językowa zdaje się być niewystarczającą dla udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania, stąd koniecznym jest sięgnięcie do wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W ocenie Wojewody za zasadne uznać należy również uwzględnienie w toku oceny tego rodzaju uchwał wykładni historycznej. Wojewoda zaznaczył, iż w pierwotnym brzmieniu ustawy o samorządzie terytorialnym jej art. 18 ust. 2 pkt 2 przewidywał wyłączną właściwość rady gminy do wyboru i odwołania zarządu, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W ocenie Wojewody powyższą normę kompetencyjną należało zatem odczytywać także w kontekście uprawnienia rady gminy do odwołania zarządu (wówczas kolegialnego organu wykonawczego gminy). Wojewoda dodał, że stanowienie o kierunkach działania zarządu, jak pokazuje doktryna i orzecznictwo, rozumianych przede wszystkim jako strategia rozwoju, priorytety podejmowanych działań miało ten walor, iż w przypadku braku realizacji tego rodzaju przedsięwzięć nakreślonych przez radę gminy, uprawniona była do odwołania zarządu i powołania nowego, który realizowałby stanowione przez nią kierunki działań.

Sytuacja prawna zmieniła się wraz z wejściem w życie ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Ustawa ta w miejsce zarządu gminy wprowadziła monokratyczny organ wybierany w bezpośrednich wyborach. Wówczas art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym uległ drobnej, acz istotnej zmianie, bowiem w miejsce zarządu wprowadzono wójta gminy, pozostawiając zarazem kompetencję dla rady gminy do stanowienia o kierunkach jego działania oraz przyjmowania sprawozdań z jego działalności, niemniej rada straciła już prawo do wyboru i odwołania organu wykonawczego wobec dokonanych systemowych zmian związanych z jego powszechnym i bezpośrednim wyborem. Wojewoda dodał, że w konsekwencji przyjąć należy, iż uchwały rady gmin podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 jako tzw. uchwały kierunkowe przestały mieć charakter ściśle wiążący, zasadniczo bowiem brak ich realizacji nie mógł skutkować odwołaniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Sytuacja ponownie zmieniła się od początku bieżącej kadencji, a to na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Ustawa ta przewidziała kompetencję rady gminy do rozpatrywania raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania wójtowi wotum zaufania z tego tytułu (aktualnie: art. 18 ust. 2 pkt 4a) w zw. z art. 28aa u.s.g.).

Podsumowując powyższe rozważania należy przyjąć, iż w obecnej kadencji uchwały kierunkowe podejmowane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., tj. stanowiące o kierunku działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) są częścią raportu o stanie gminy, w ramach którego wójt zdaje sprawozdanie m.in. z wykonania tych uchwał. Sam raport rozpatrywany jest na sesji, na której podejmowana jest także uchwała w sprawie udzielenia lub nie udzielania absolutorium wójtowi. Przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności, a nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę. Po jej zakończeniu rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Przy czym nieudzielanie wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach może skutkować podjęciem przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta.

Przedstawiona zmiana w ustawie samorządowej wskazuje na istotną rolę uchwał podejmowanych przez organ stanowiący, w tym także tych z nich, które mają charakter kierunkowy. Wojewoda dodał, że to właśnie na podstawie wykonania poszczególnych uchwał, w tym właśnie uchwał kierunkowych, rada gminy będzie następnie dokonywać oceny działalności organu wykonawczego, w tym decydować o ewentualnym przeprowadzeniu referendum o jego odwołaniu. Okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla dokonania oceny znaczenia uchwał kierunkowych oraz określenia zakresu dopuszczalnej ich treści normatywnej.

W uzasadnieniu wskazano, że niedopuszczalne jest zatem takie działanie rady gminy, które przybierać ma formę pozornej uchwały kierunkowej, skoro w istocie uchwałą taką nie jest. Reasumując Wojewoda Małopolski wskazał, że w jego ocenie uchwały kierunkowe winny określać ogólnie cel, który zdaniem Rady Miasta Krakowa ma charakter priorytetowy, a którym winien zając się organ wykonawczy w ramach przysługujących mu kompetencji, pozostawiając sposób i termin jego wykonania temu organowi.

W przypadku, w którym uchwała kierunkowa wykracza poza tak określone granice poprzez formułowanie konkretnych rozwiązań celem uniknięcia unieważnienia tak sformułowanej uchwały właściwym jest skorzystanie z możliwości podjęcia przez Radę Miasta Krakowa rezolucji w tego rodzaju sprawach. Rezolucje, z racji swej definicji (łac. "resolutio'' - rozwiązanie) stanowią wezwanie organu kolegialnego do określonego, jednorazowego działania lub zaniechania, stwarzając możliwość politycznego nacisku na jej adresata, niemniej nie posiadają przymiotu wiążącego. Wojewoda zaznaczył, iż Statut Miasta Krakowa przewiduje możliwość podejmowania przez Radę Miasta Krakowa rezolucji. Stosownie bowiem do brzmienia § 28 Statutu "uchwała Rady mająca charakter deklaracji, oświadczenia lub wniosku nosi nazwę rezolucji". Wojewoda dodał, że okoliczność podejmowania w innych sprawach tego rodzaju uchwał jest mu znana wobec przekazywania ich również do oceny nadzorczej w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wraz z pozostałymi uchwałami podjętymi na sesjach Rady Miasta Krakowa.

Powyższa informacja jest również powszechnie dostępna wobec udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta Krakowa rejestru rezolucji tak obecnej, jak i poprzednich kadencji Rady Miasta Krakowa.

Wojewoda zauważył, iż tak znowelizowana ustawa ustrojowa, jak i Statut Miasta Krakowa, przewiduje także inne instrumenty prawne, z których radni mogą korzystać, a które niekoniecznie muszą przejawiać się wyrażeniem stanowiska w formie uchwały rady gminy. Stosownie bowiem do ww. regulacji w sprawach dotyczących gminy radni mają możliwość kierowania interpelacji i zapytań do organu wykonawczego (art. 24 ust. 3-7 ustawy o samorządzie gminnym). Wojewoda dodał, że w sprawach konkretnych, zindywidualizowanych dotyczących spraw gminy radni poza rezolucjami podejmowanymi kolegialnie, mogą indywidualnie kierować do Prezydenta Miasta interpelacje i zapytania, a nie podejmować w istocie pozorne uchwały kierunkowe.

W ocenie Wojewody Małopolskiego w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne jest tworzenie fikcji prawa, tj. stwarzania w tym przypadku iluzji, że uchwała Rady Miasta Krakowa jest czymś, czym w rzeczywistości być nie może. Nie do przyjęcia jest tworzenie przez radę gminy takich konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, a stanowią jedynie złudzenie prawa i w rezultacie pozorne podjęcie działań w danej sferze. Wojewoda dodał, że powstaje kluczowe pytanie, po co tworzyć takie uchwały, które stwarzają iluzję. W ocenie Wojewody należy przyjąć, iż skoro uchwała ma mieć charakter kierunkowy, to winna ona skoncentrować się na określeniu celu, strategii działania, który ów organ wykonawczy ma osiągnąć, a nie przesądzać o podjęciu przez organ wykonawczy konkretnych działań.

Na zakończenie Wojewoda Małopolski wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, dokonując oceny legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa stwierdził, iż narusza ona w stopniu istotnym obowiązujące przepisy prawa w tym w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto podał, iż wskazana uchwała rażąco narusza zasadę praworządności (legalizmu) wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda dodał, iż z uwagi na powyższe w ustawowo określonym terminie przeprowadzono postępowanie nadzorcze zakończone wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym popartym szerokim uzasadnieniem faktycznym i prawnym, spełniającym wymogi przewidziane prawem.

Podsumowując Wojewoda Małopolski zaznaczył, iż w świetle przedstawionych argumentów zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te korespondują z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1).

Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny; przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Sądu, uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem jest w stopniu istotnym sprzeczna z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jej nieważności; rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne.

Zgodnie z art. 18 u.s.g.:

Art. 18.

1. 1. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
2. 2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:
3. 1) uchwalanie statutu gminy;
4. 2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności;(...);

Istotą niniejszej sprawy jest wyłożenie ustawowego sformułowania "stanowienie o kierunkach jego działania", a następnie skonfrontowanie z treścią uchwały kontrolowanej przez Wojewodę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzecznictwo dosyć jednolicie wskazuje na interpretację tego przepisu. W wyroku z dnia 19 września 2017 r. II GSK 3514/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (...)".

WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, LEX nr 2466519 wskazał: "1. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów.

2. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy". Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r. II SA/Łd 627/13, LEX nr 1371985: "1. Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia.

2. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. określa sposób i zakres wpływania przez organ stanowiący gminy na organ wykonawczy przewidując, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta. Uchwała rady w powyższym zakresie winna mieć jednak wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna - będąc samodzielną podstawę do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego".

Orzecznictwo podkreśla także, z czym wiąże się naruszenie wyżej nakreślonych zasad tworzenia uchwał kierunkowych. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. III SA/Kr 1012/19, LEX nr 2751713 wskazał, że "Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady.

Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu (...) stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań" (por. też analogiczną argumentację sformułowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 306/20, CBOSA)". Tożsamo wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Go 394/14, LEX nr 1519881: "Do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące".

Reasumując: "W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy" (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Op 356/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało ocenić, czy uchwała Nr XXXIII/862/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie utworzenia parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" mieści się w ramach uchwały kierunkowej, nakreślonych wyżej.

Kryteriów tych nie spełnia uchwała, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Zgodnie z jej treścią Rada Miasta ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z powstaniem parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" na obszarze od ulicy Nowohuckiej, przez ul. Centralną do Łąk Nowohuckich zgodnie z zapisami w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Czyżyny-Łęg" oraz Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Łąki Nowohuckie".

Na Prezydenta Miasta Krakowa został zatem nałożony konkretny obowiązek, a mianowicie: podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań związanych z powstaniem parku miejskiego pod roboczą nazwą "Park Centralny" na określonym w uchwale terenie.

Sąd stwierdził, że uchwała wykracza poza zakres uchwały kierunkowej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie stanowi bowiem ogólnego, kierunkowego wskazania dotyczącego np. rozważenia możliwości utworzenia nowych parków miejskich czy też podjęcie działań zmierzających do powiększenia terenów zielonych na terenie gminy, lecz jednoznacznie zobowiązuje Prezydenta Miasta Krakowa do założenia parku na konkretnym obszarze. To, że działania Prezydenta realizującego nakazane przez Radę zadanie mają być przy tym "prawnie dopuszczalne i możliwe" jest oczywiste i nie zmienia niczego w ocenie zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Prezydent Miasta nie może wszak działać sprzecznie z prawem, ani też podejmować działań czy czynności niemożliwych.

Reasumując należy podnieść, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania przez radę gminy aktu o treści takiej, jaką ma zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała.

Sposób redakcji uchwały, jej treść oraz użyte w niej zwroty wskazują, że uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego. Wobec tego Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., czym naruszyła w sposób istotny wskazaną normę. Skoro tak, to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem.

Zaznaczenia wymaga, że tożsame od względem prawnym kwestie, co zainicjowane skargą na ww. uchwałę, rozstrzygnął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1582/19, dotyczącym utworzenia Parku Miejskiego pn. Dolina Kurczaba. Poglądy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku Sąd w obecnym składzie w całości podziela (vide także sprawy WSA w Krakowie o sygn. akt: II SA/Kr 1578/19, II SA/Kr 1579/19, II SA/Kr 1580/19, II SA/Kr 1581/19, II SA/Kr 306/20).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.