Uzasadnienie
Wojewoda w decyzji z 6 lutego 2020r. (znak: [...]) na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K., T. G., J. M., J. M., D. O., R. S., Z. S. i E. K., od decyzji Prezydenta Miasta K. z 29 listopada 2019r. (znak: [...]), utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.
Decyzja ta zapadła na gruncie następujących ustaleń faktycznych i prawnych:
Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 29 listopada 2019 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie zwrotu części działek: nr [...] o pow. 2071 m2, nr [...] o pow. 5259 m2, nr [...] o pow. 1990 m2 oraz nr [...] o pow. 2042 m2, położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...], odpowiadających działkom: nr [...] o pow. 3022 m2 oraz nr [...] o pow. 805 m2, na rzecz ww. osób.
Ww. działki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 29 grudnia 1975 r. ([...] na cele rozbudowy zaplecza Przedsiębiorstwa firma C Z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości wystąpiły uprawnione osoby, zaś przeszkodą do ich zwrotu jest ujawniony w księgach wieczystych stan prawny. Wywłaszczone działki stanowią bowiem aktualnie własność Skarbu Państwa oddaną w użytkowanie wieczyste osób trzecich przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co stosownie do treści art. 229 ww. regulacji wyłącza możliwość ich zwrotu na rzecz wnioskodawców.
Odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta K. złożyli T. G., J. M., J. M., D. O., A. K., Z. S., E. K. i R. S.. Ww. strony nie zgodziły się z ww. rozstrzygnięciem oraz wniosły o wypłacenie odszkodowania za utraconą nieruchomość w przypadku nieuwzględnienia jej zwrotu.
Wojewoda w zaskarżonej decyzji z 6 lutego 2020 r. stwierdził, że objęte wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczone jako części działek: nr [...] o pow. 2071 m2, nr [...] o pow. 5259 m2, nr [...] o pow. 1990 m2 oraz nr [...] o pow. 2042 m2, położone w obrębie [...], jedn. ewid. [...] m. K. (powstałe w wyniku kolejnych przekształceń zawnioskowanym do zwrotu działkom: nr [...] o pow. 3022 m2 oraz nr [...] o pow. 805 m2, położonym w obrębie 16, b. dz. adm. [...] które to wraz z innymi działkami zostały wniesione do działki nr [...] o pow. 1,2686 ha), zostały objęte ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 1993 r. (znak: [...]), stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa ich wieczystego użytkowania przez Przedsiębiorstwo firma C" w K.. Wpis tego prawa w księdze wieczystej nr [...] nastąpił w dniu 17 czerwca 1994 r., na wniosek z dnia 16 sierpnia 1993 r.
Na podstawie mapy uzupełniającej działki nr [...] nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 18 kwietnia 1994 r. nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. 8737 m2, nr [...] o pow. 2071 m2 i nr [...] o pow. 1878 m2 natomiast na podstawie mapy uzupełniającej działki nr [...] nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 sierpnia 1994 r. nr [...] działka nr [...] połączyła się z działką nr [...], która zmieniała oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 9489 m2, która następnie podzieliła się na działki nr [...] o pow. 5259 m2, nr [...] o pow. 1990 m2, nr [...] o pow. 2042 m2 i nr [...] o pow. 198 m2.
Aktualnie, zgodnie z wpisem z ksiąg wieczystych:
działka ewidencyjna nr [...] o pow. 5259 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...], stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Państwowego Zarządu Powierniczego z siedzibą w K., na podstawie Zarządzenia Wojewody z dnia 8 kwietnia 2014 r. w sprawie podziału przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą Firma B i utworzenia przedsiębiorstw państwowych pod nazwami: "firma C oraz Państwowy Zarząd Powierniczy z siedzibą w K.;
działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1990 m2, obr. [...], jedn. ewid.
[...], stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "[...] firma D, na podstawie aktu notarialnego przeniesienia prawa własności z dnia 5 stycznia 1996 r. Rep. A. Nr [...];
- - działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2042 m2, obr. [...] jedn. ewid.
[...], stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "[...] i firma D, na podstawie aktu notarialnego przeniesienia prawa własności z dnia 28 października 1995 r. Rep. A. Nr [...];
- - działka ewidencyjna nr [...] o pow. 2071 m2, obr. [...] jedn. ewid. [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Firma B, na podstawie aktu notarialnego przeniesienia prawa własności z dnia 29 sierpnia 1994 r. Rep. A. Nr [...].
Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości organ I instancji prawidłowo powołał się na przepis art. 229 u.g.n., odmawiając jej zwrotu na rzecz osób wymienionych w zaskarżonej decyzji.
Wojewoda w dalszej części uzasadnienia dokonał wykładni ww. przepisu wraz powołaniem się na zapadłe na jego kanwie orzecznictwo.
Odnosząc się do wyartykułowanego w odwołaniach żądania przyznania wnioskodawcom odszkodowania z tytułu uniemożliwienia zwrotu przedmiotowych nieruchomości, należy wyjaśnić, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują tego rodzaju kompetencji po stronie organów administracji publicznej. Ewentualna rekompensata w takim przypadku jest co do zasady możliwa na drodze cywilnoprawnej.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionych na ww. decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2020 r. skarżący
J. M., Z. S., A. K., D. O., T. G. oraz J. M. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ administracji przepisów mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu administracji l instancji.
W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali zasadność przedmiotowego rozstrzygnięcia, albowiem w ich ocenie wydane zostało z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem skarżących, przepis art. 229 ww. ustawy - w zakresie użytkowania wieczystego - odnosi się jedynie do przypadków, gdy prawo to powstało w drodze czynności prawnej, nie zaś do przypadków, w których prawo to powstało z mocy ustawy. Wyraźnie na to wskazuje użycie zwrotu: "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego", a także nawiązanie do obowiązku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej (przed dniem 1 stycznia 1998 r.). Nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest "ustanowieniem" tego prawa - jak stanowi omawiany art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, przepis art. 229 u.g.n. nie powinien mieć zastosowania. (...)
Dalej wskazano, że nabycie użytkowania wieczystego z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe nie wyłącza uprawnienia byłych właścicieli do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości (patrz wyr. WSA w Rzeszowie z 22.01.2010 r., sygn. akt II SA/Rz 891/2009).
Zdaniem skarżących, ustawodawca przewidział realizację roszczenia o zwrot na drodze postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. Ustalając, że objęta żądaniem zwrotu nieruchomość została obciążona użytkowaniem wieczystym, organ winien podjąć czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością. W sytuacjach, prawo użytkowania wieczystego zostało stwierdzone w oparciu o decyzje wydawane na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (decyzje uwłaszczeniowe), podejmując czynności zmierzające do odzyskania władania nieruchomością, organ powinien zweryfikować czy istnieją prawne podstawy uchylenia tych decyzji -w drodze stwierdzenia nieważności decyzji - czego Wojewoda nie uczynił.
Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019r., poz.2325, dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem stan faktyczny i prawny rozpatrywanej sprawy, istniejący w dacie ostatecznego orzekania przez organ, rzeczywiście nie pozwalał na wydanie decyzji o zwrocie na rzecz skarżących przedmiotowej nieruchomości, ze względu na istnienie negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n.
Zgodnie z dyspozycją art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. (zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ustalenie przez organ administracji istnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania o zwrocie nieruchomości. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Przepis art. 229 u.g.n. ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości.
Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości (teza nr 1, 2 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, opub. w LEX nr 595463). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 386/06 Sąd ten stwierdził, że jeśli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 u.g.n. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2018 r., sygn.. akt I OSK 2283/16 podkreślono, iż spełnienie w okolicznościach konkretnej sprawy przesłanki ustalonej w art. 229 u.g.n. stanowi o negatywnym rezultacie postępowania zwrotowego, co wyklucza dalsze merytoryczne badanie wniosku, zwłaszcza w zakresie, w jakim art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. wiąże możliwość zwrotu nieruchomości z ustaleniem jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Przepis art. 229 u.g.n. wymaga, aby zarówno ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jak i jego ujawnienie nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jeśli te przesłanki (obydwie) się ziszczą, to do uwzględnienia wniosku o zwrot dojść nie może.
Ustosunkowując się do podniesionego w skargach zarzutu należy wyjaśnić, że sformułowanie "ustanowienie użytkowania wieczystego" użyte w treści art. 229 u.g.n. obejmuje swym zakresem nie tylko przypadki oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, ale również przypadki powstania tego prawa z mocy ustawy. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 28 lipca 2009 r., I OSK 648/08, Lexis.pl nr 2475276; wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., I OSK 904/10, Lexis.pl nr 2520781; wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1251/10, Lexis.pl nr 2596598; wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1880/11, Lexis.pl nr 7299590)
Prawidłowo zatem organy w przedmiotowej sprawie wskazały, że ustalenie negatywnych przesłanek zwrotu wynikających z art. 229 u.g.n. wyłącza konieczność ustalania i oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i kiedy.
W ocenie sądu, z sytuacją wskazaną w omawianym unormowaniu mamy do czynienia w kontrolowanym postepowaniu. Nie ulega wątpliwości i wynika to jednoznacznie z akt administracyjnych, że na przejętej decyzją wywłaszczeniową z 29 grudnia 1975 r. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, składającej się z działek nr [...] o pow. 3022 m2 oraz nr [...] o pow. 805 m2 położonym w obrębie [...] b. dz. adm. [...], po przekształceniu odpowiadającym działkom nr [...] o pow. 2071 m2, nr [...] o pow. 5259 m2, nr [...] o pow. 1990 m2 oraz nr [...] o pow. 2042 m2, położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...] – zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, ujawnione przed 1 stycznia 1998 r. Powyższe zostało ustalone na podstawie wpisów z ksiąg wieczystych nr: KR l [...], nr [...], KR l [...], KR1 [...]
Zatem bezsporne w tej sprawie jest, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. doszło do ustanowienia na działkach wywłaszczonych prawa użytkowania wieczystego i jego wpisania do księgi wieczystej. Eliminowało to konieczność badania przez organy i sąd przesłanek zwrotu z art. 136 u.g.n.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygnaturze I OPS 3/14, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Przemawia za tym, zdaniem NSA, cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz to, że orzeczenie o zwrocie ma charakter konstytutywny czyli przenosi własność na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Brak tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Zdaniem NSA, przesłankę tę należy wyprowadzić z art. 136 u.g.n., mimo że nie została ona w tym przepisie wprost wymieniona (uchwała NSA dostępna w CBOSA).
Zdaniem sądu, organy trafnie w sprawie niniejszej ustaliły przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powołując się na przepis art. 229 u.g.n. oraz art. 136 u.g.n. oraz wykształcone na ich kanwie orzecznictwo. Prawidłowo ustalono też okoliczności stanu faktycznego dające podstawę do zastosowania powyższych przepisów. Ustalenia te wynikają z wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, ocenionego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, tj. w jego całokształcie i wzajemnym powiazaniu. Argumentację przedstawiły organy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, spełniających przesłanki z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Najzupełniej trafnie organ odwoławczy wskazał na możliwość domagania się przez skarżących stosownej ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Konkluzja ta wynika również z uzasadnienia uchwały NSA o sygnaturze I OPS 3/14. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że zbycie nieruchomości przez wywłaszczyciela mimo niezrealizowania celu wywłaszczenia pozbawia wywłaszczonego zwrotu w naturze, ale nie pozbawia zupełnie ochrony prawnej. W takiej sytuacji to w postępowaniu przed sądem powszechnym badana może być okoliczność, czy istniały podstawy do zwrotu w dniu zbycia, a to z kolei może stanowić przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej zbywcy wywłaszczonej nieruchomości. NSA wskazał, że w takiej sytuacji dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych.
Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma jednak bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, zależy od jego woli.
Z wyżej wskazanych względów żądanie rekompensaty zgłoszone przez skarżących nie mogło odnieść zamierzonego skutku ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podlega ono rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Wystąpienie z takim żądaniem zależy od woli skarżących.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.