Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. decyzją z dnia 14.04.2017 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) orzekł o "odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z budową trejażu, zrealizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...], [...], na podstawie skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do UMK, Wydziału Architektury i Urbanistyki, z dnia 01.04.2015 r., znak: [...], z naruszeniem art. 30 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane - ze względu na doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".
W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 19.01.2017 r. na działce nr [...] obręb [...] przeprowadzono oględziny w wyniku których ustalono, że w 2015 r. pomiędzy budynkiem mieszkalnym a garażem w odległości około 1,35 - 1,70 m i 3,00 m od zachodniej granicy działki zrealizowano trejaż o konstrukcji żelbetowej, składający się z dwóch elementów pionowych o długości 5,94 m (ściana łamana) i 2,99 m (ściana prosta) i wysokości około 3,56 m, odsuniętych względem siebie o około 0,97 m, połączonych podciągiem i przekrytych daszkiem, pokrytym dachówką. Inwestorem przedmiotowych robót budowlanych był A. L..
Organ ustalił, że w dniu 01.04.2015 r. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych obejmujących wykonanie trejażu o lekkiej konstrukcji drewnianej (powyżej poziomu terenu) na fundamencie. Do zgłoszenia inwestor załączył rysunek konstrukcyjny muru o konstrukcji nadziemnej i podziemnej żelbetowej, w związku z czym organ administracji architektoniczno — budowlanej wezwał go do dokonania korekty zgłoszenia w zakresie konstrukcji. Inwestor przedłożył do ww. zgłoszenia nowy rysunek, z którego wynikało, że trejaż o konstrukcji drewnianej w części nadziemnej o założonej wysokości 4,30 m, ma mieć cyt.,,(...) poziom posadowienia projektowanej pergoli analogiczny do poziomu posadowienia budynku mieszkalnego". Zgodnie z zapisem w ww. zgłoszeniu zasadniczą funkcją trejażu miało być ochrona przed intensywnym wiatrem z kierunku zachodniego.
Organ ustalając, że powstały trejaż w zakresie konstrukcji i gabarytów znacznie różni się od podanych w zgłoszeniu, wdrożył postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ odstąpił od wstrzymania inwestorowi prowadzenia robót budowlanych z uwagi na ich faktyczne zakończenie i postanowieniem nr [...] z dnia 17.02.2017 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, dotyczącej zgodności wykonania robót budowlanych, polegających na budowie trejażu na ww. działce z obowiązującymi przepisami. Postanowienie to zostało zaskarżone przez inwestora, do dnia wydania decyzji nie wpłynęła informacja o zakończeniu postępowania zażaleniowego.
W dniu 30.03.2017 r. inwestor dostarczył dokumentację techniczną pn. "Ekspertyza techniczna określająca prawidłowość i zgodność z obowiązującymi przepisami techniczno — budowlanymi oraz obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej, robót budowlanych związanych z budową trejażu na działce nr [...] obr. [...], K., z odniesieniem do jego statyki i bezpiecznego użytkowania oraz ewentualnego wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia na nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ww. działką (w tym ogrodzenia w granicy działek nr [...], [...], [...] obr. [...] w K.)", opracowaną w marcu 2017 r. przez mgr inż. D. G., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Z ekspertyzy wynika, że trejaż jest urządzeniem budowlanym stanowiącym uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jego główną funkcją użytkową jest ochrona przed intensywnymi powiewami wiatru od strony zachodniej.
Po analizie przedłożonej ekspertyzy organ stwierdził, że roboty budowlane związane z budową trejażu wykonane bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno –budowlanej zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Odwołanie od ww. decyzji złożył W. F.. Odwołujący się wskazywał na błędną kwalifikację trejażu jako urządzenia budowlanego, podczas gdy stanowi on mur, do którego zastosowanie znajduje tryb określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 06.03.2020 r., znak:[...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe. Inwestor, A. L., dokonał w dniu 17.03.2015 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie muru jako elementu małej architektury. W stosunku do dokonanego zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw decyzją z dnia 27.03.2015 r., znak: [...] Następnie, inwestor w dniu 1.04.2015 r. dokonał nowego zgłoszenia zamiaru budowy trejażu jako elementu małej architektury. Wniosek został w dniu 8.04.2015 r. skorygowany poprzez zmianę zakresu planowanych do wykonania robót budowlanych przez doprecyzowanie, że projektowana pergola posiadać będzie lekką konstrukcję drewnianą. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w stosunku do dokonanego zgłoszenia. W dniu 1.04.2015 r. inwestor dokonał również zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu pergoli, w stosunku do którego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw.
Podczas oględzin przeprowadzonych przez PINB w K. w dniu [...].2017 r. ustalono, że inwestor wykonał trejaż (pergola) jako pustak szalunkowy, zbrojony prętami zbrojonymi, zgodnie z rysunkiem konstrukcyjnym załączonym do zgłoszenia zamiaru budowy wykonania robót budowlanych z dnia 17.03.2015 r. o wysokości 3,56 m, nakryty dachówką ceramiczną, posadowiony w odległości 0,50 m od narożnika budynku mieszkalnego oraz w odległości 1,35 -1,70 m od ogrodzenia zlokalizowanego w granicy działki.
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, przyjmując, że wykonany trejaż stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zakwalifikowanie jakiegoś obiektu/konstrukcji jako "urządzenia budowlanego" jest możliwe, jeżeli takie urządzenie stanowi wraz z "obiektem budowlanym" całość technicznie-użytkową. Innymi słowy jest wymagane zapewnienia nie tylko istnienia związku użytkowego, ale również technicznego.
Natomiast wykonana przez inwestora konstrukcja, stanowiąca przedmiot postępowania, jest samodzielnym obiektem budowlanym, ponieważ żaden z jej elementów nie jest podobny do urządzeń technicznych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jak również wykonana konstrukcja nie stanowi przejazdu, ogrodzenia, placu postojowego czy też placu pod śmietniki. W związku z tym konstrukcja ta stanowi samodzielną pod względem technicznym i użytkowym całość, stanowiącą budowlę w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, której budowa winna zostać poprzedzona przez inwestora uzyskaniem decyzji pozwolenia na budowę.
Budowa budowli bez decyzji pozwolenia na budowę, stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane wykraczają znacząco poza zakres robót budowlanych określony w dokonanych zgłoszeniach. W związku z tym, w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowanie tryb postępowania, określony w art.50-51 ustawy Prawo budowlane, służący usunięciu skutków naruszenia prawa, m. in. w przypadku wykonywania (wykonania) robót budowlanych niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem.
W ocenie organu II instancji inwestor dokonał zgłoszeń planowanych robót w dniu 1.04.2015 r. celem obejścia przepisów ustawy Prawo budowlane, jako wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor przekroczy granice dokonanego zgłoszenia, ale nie w sytuacji gdy zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor w decyzji o sprzeciwie z dnia 27.03.2015r. został poinformowany, że planowany mur nie stanowi obiektu malej architektury i jego budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pomimo tego pouczenia inwestor najpierw dokonał zgłoszenia budowy pergoli i trejażu, a następnie wykonał konstrukcje w wersji pierwotnie zamierzonej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego obowiązek doboru przez organ nadzoru budowlanego właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków wykonanej samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, czy też art. 50-51 ustawy Prawo budowlane). Wobec zastosowania niewłaściwych przepisów prawa, celem usunięcia skutków samowolnie wykonanych robót budowlanych organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości.
Sprzeciw od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. L. oraz K. L..
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:
- - naruszenie art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 9 w zw. z art. 29-31 i art. 48-51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że będący przedmiotem sprawy trejaż (pergola), który wykonano na będącej własnością skarżących działce nr [...] nie stanowi urządzenia budowlanego, ale budowlę, a tym samym jego wzniesienie powinno być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, a brak takiego pozwolenia powoduje, że trejaż stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy trejaż jest urządzeniem budowlanym, a w konsekwencji jego wzniesienie powinno być poprzedzone jedynie co najwyżej zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych; wobec faktu, że skarżący dopełnili tym formalnościom, nie może być mowy o samowoli budowlanej w niniejszej sprawie;
- - naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że faktycznie wykonane roboty budowlane wykraczają znacząco poza zakres robót budowlanych określony w dokonanych zgłoszeniach, a skarżący działali w celu obejścia prawa budowlanego, a zatem nie może mieć zastosowania tryb przewidziany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek podstawy do takich ustaleń organu, zwłaszcza, że budowa trejażu nie wymagała pozwolenia na budowę, a jedynie co najwyżej zgłoszenia, więc nieuzasadniony jest zarzut działania skarżących w celu obejścia prawa;
- - naruszenie art. 29-31 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wzniesienia trejażu (kwiecień 2015 r.) poprzez brak wyjaśnienia na podstawie jakiego stanu prawnego organ oceniał zgodność wzniesienia trejażu z prawem;
- - naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 i 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wadliwą i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności znajdujących się w aktach sprawy Inwentaryzacji oraz Ekspertyzy Technicznej Trejażu sporządzanych w marcu 2017 r. przez mgr inż. D. G. dotyczącą w szczególności oceny trejażu jako budowli oraz zamiaru skarżących obejścia przepisów prawa budowlanego oraz brak wyraźnego wyjaśnienia przez organ na podstawie jakich dowodów wydał swoje rozstrzygnięcie;
- - art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sposób nie budzący zaufania do administracji publicznej, ale wręcz zaufanie to podważający;
- - art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji;
- - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB, w sytuacji, gdy decyzja PINB ani nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, ani też konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy WINB wobec faktu, że decyzja PINB jest prawidłowa, winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i utrzymać decyzję w mocy, potwierdzając, że trejaż stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a tym samym wobec faktu, że do jego wykonania nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej należało umorzyć, co słusznie uczynił organ I instancji; organ nie wyjaśnił też czym uzasadnione jest kasatoryjne rozstrzygnięcie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Domagali się również o rozpoznania sprzeciwu na rozprawie.
W uzasadnieniu przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Regulację tę dopełnia art. 151a § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13 - dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres rozpoznania sprawy przez Sąd nie może przy tym obejmować oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było dokonanie innej kwalifikacji będących przedmiotem postępowania robót budowlanych i co za tym idzie konieczność wdrożenia trybu naprawczego określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Należy przypomnieć, że ustawa prawo budowlane przewiduje w art. 48, art. 49b oraz art. 50 i 51 różne tryby postępowań legalizacyjnych, czyli postępowań zmierzających najogólniej mówiąc, do doprowadzenia wykonanych (lub wykonywanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w przypadkach, w których z różnych powodów inwestor znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Każdy z przywołanych wyżej przepisów dotyczy innych stanów faktycznych, zaś dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a przede wszystkim właściwe zakwalifikowanie wykonanych robót budowalnych przesądza o wyborze jednego z trybów przez organy nadzoru budowlanego.
Organy orzekające w sprawie zaprezentowały odmienną ocenę prawną zrealizowanej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na przedłożonej przez inwestora ekspertyzie, w której wskazano, że zrealizowana inwestycja – trejaż - stanowi urządzenie budowlane. W decyzji organu I instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Jedynie zacytowanie ustaleń autora ekspertyzy pozwala na przypuszczenie, że wnioski te zostały w całości bezkrytycznie przyjęte przez organ I instancji. Nie wiadomo więc jakie cechy zrealizowanej inwestycji zadecydowały o uznaniu jej za urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Brak pełnej analizy materiału dowodnego w tym zakresie stanowił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej.
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r. sygn.. akt II OSK 146/20, z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18; z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, dostępne w CBOSA). W przeciwnym razie instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19).
Jak wynika z przepisów art.48 i art.51 Prawa budowlanego – zakres koniecznych do przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w zależności od przyjętego trybu postępowania jest różny.
W odróżnieniu od organu I instancji, organ odwoławczy dokonał wyczerpującej analizy przedmiotu postępowania, wykluczając możliwość uznania, że stanowi ono urządzenie budowlane. Trafnie zwrócił przy tym uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym piętnuje się nadawanie inwestycjom pozorów legalności przez wykorzystywanie do tego celu instytucji zgłoszenia. Nie sposób nie zauważyć, że w decyzji z dnia 27.03.2015 r. znak: [...] którą Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych określonych przez inwestora jako "budowa muru jako elementu małej architektury", wyraźnie wskazano, że planowany mur nie stanowi obiektu małej architektury i jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wystąpienie z kolejnymi zgłoszeniami odmiennie opisującymi planowane przedsięwzięcie budowlane, a następnie zrealizowanie obiektu w pierwotnie zakładanym kształcie musiało zostać ocenione krytycznie.
Nie sposób również nie zauważyć, że decyzja organu I instancji dotyczy "trejażu", przez który - według Słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego – rozumieć należy ażurową kratę obrośniętą roślinami pnącymi. Zgodnie zaś z definicją zawartą w Encyklopedii PWN "trejaż" to ogrodowa ażurowa konstrukcja z kraty, z reguły drewnianej, rzadziej metalowej, pokryta zazwyczaj roślinami pnącymi.
Trudno więc za trejaż uznać obiekt o konstrukcji żelbetowej, składający się z dwóch litych ścian o długości 5,94 m i 2,99 m oraz wysokości około 3,56 m, przekrytych daszkiem, pokrytym dachówką.
Znamienne jest przy tym, że organ I instancji mimo zalegania w aktach sprawy przywołanej wyżej decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu, nie wspomniał o niej w uzasadnieniu wydanej decyzji, skupiając się jedynie na zgłoszeniach dokonanych w dniu 1.04.2015 r.
Organ odwoławczy był zatem zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Kluczowa kwestia, jaką jest kwalifikacja prawna zrealizowanych robót budowlanych powinna zostać wyjaśniona przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy.
Ustosunkowując się do zarzutu sprzeciwu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.01.2020 r., sygn. akt I OSK 3402/19 i z dnia 18.04.2019 r., sygn. akt II OSK 1511/17. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wypada powtórzyć, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd bada,zatem czy decyzja w pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadniczo nie rozstrzyga więc kwestii materialnoprawnych, bo te będą przedmiotem analizy przy rozpoznaniu ewentualnej skargi od decyzji merytorycznej. Nie pozwala na to zakres kognicji wynikający z przytoczonego wcześniej art. 64e p.p.s.a.
Końcowo należy też wskazać, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 2 tego przepisu sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do skorzystania z możliwości rozpoznania niniejszego sprzeciwu na rozprawie.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.