Uzasadnienie
W dniu 14 września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w N. wydał na podstawie o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] znak: [...], którą nałożono na M. L. N. oraz J. E. A.-N. obowiązek dokonania rozbiórki drogi utwardzonej płytami ażurowymi na podsypce żwirowej wraz z obrzeżami i korytami ściekowymi, zlokalizowanej na działkach [...] w miejscowości K..
Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. A. - N. i M. N..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) w K. po rozpatrzeniu odwołania decyzją nr [...] z dnia 7 marca 2017r., znak; [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.
Na powyższą decyzję została przez M. K. wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 648/17 uchylił decyzję MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r., nr [...], znak: [...] organ I instancji odstąpił od nałożenia na inwestorów J. A.-N. i M. N. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w stosunku do urządzenia budowlanego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] położonych w m. K. gm. C. stanowiącego przejazd z drogi gminnej (dz. ew. nr [...], ul. [...]) do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w K. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).
Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K..
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 października 2019 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z póżn. zm. dalej "k.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 oraz 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm. dalej "u.p.b".).
W uzasadnieniu tej decyzji MWINB wskazał, że w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 648/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowolnego wybudowania drogi, jako obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 i 3a u.p.b.
Kluczowa kwestią do wyjaśnienia pozostało, zgodnie ze wskazaniami Sądu, czy doszło do utwardzenia nawierzchni, remontu bądź przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego.
Pierwotna gruntowa nawierzchnia została wydzielona w ramach ustanowionej służebności gruntowej dla zapewnienia dojazdu do realizowanej budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Pierwotnie gruntowa nawierzchnia została utwardzona żwirem już na etapie budowy tego budynku. Następnie zostały ułożone płyty betonowe ażurowe wraz z częściowym ograniczeniem ich obrzeżami i korytkami betonowymi. Tak wykonany dojazd stanowi urządzenie budowlane służące jako dojazd do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...], względem, którego tego rodzaju utwardzenie terenu - jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 u.p.b. - ma pełnić funkcję służebną. Wykonanie przedmiotowych prac należy zakwalifikować jako utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b., który dotyczy robót wykonywanych na działkach budowlanych. W wyniku ułożenia betonowych płyt ażurowych wraz z obrzeżami i korytkami doszło do przebudowy urządzenia budowlanego z uwagi na zmianę parametrów użytkowych i technicznych dotychczas istniejącego dojazdu do budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Z materiału dowodowego wynika, że przebudowa dojazdu do działki nr [...] nastąpiła w 2013 r. Inwestorzy J. A.-N. i M. N. z uwagi na obowiązujące w dacie wykonywania przez nich robót budowlanych przepisy (przed 2015r.) zobowiązani byli do dokonania ich zgłoszenia w organie administracyjno-budowlanym, jednak powyższych czynności nie dokonali.
Zatem organ I instancji prawidłowo przyjął jako podstawę postępowania naprawczego art. 50 i 51 u.p.b., mającego doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
W aktach sprawy zalega dokumentacja techniczna z lipca 2015 r. Autorstwa mgr inż. R. D. dotycząca stanu technicznego nawierzchni utwardzenia, potwierdzająca, że nie wykazuje ona uszkodzeń i pęknięć. Znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wójta Gminy C. potwierdza, że utwardzenie drogi dojazdowej po działkach nr [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. C..
Po analizie całości materiału dowodowego MWINB w K. uznał, iż organ I instancji prawidłowo odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w stosunku do urządzenia budowlanego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] położonych w m. K. gm. C. stanowiącego przejazd z drogi gminnej (dz. ew. nr [...], ul. [...]) do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] w K..
W przedmiocie wykonania robót budowlanych poza granicami wyznaczonymi ustanowioną służebnością lub naruszających posiadanie właściciela działki, MWINB wskazał, że kwestia ta może zostać uregulowana w postępowaniu prawa cywilnego. Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K., zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2255 ze zm.), a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że wskutek zmiany przepisów nie zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestorów czynności lub robót w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
- 2) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej jako ustawa - Prawo budowlane lub p.b.) poprzez błędne przyjęcie, że inwestorom przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- 3) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji:
- 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § li art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;
- 5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na podstawie których organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do nałożenia na inwestorów czynności lub robót w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;
- 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestniczka postępowania J. A. – N. w piśmie z dnia 18 maja 2020 r. wniosła o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).
Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 maja 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ja decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co powoduje konieczność ich uchylenia.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań musi być treść art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".
Należy przede wszystkim ustalić, jakie wiążące wskazania zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 648/17.
Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku: "W niniejszej sprawie sporna, a zarazem kluczowa jest kwalifikacja przedmiotowych robót tudzież ich rezultatu z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr. bud.).
W tej mierze w toku postępowania zarysowały się trzy stanowiska:
- 1) stanowisko organu I instancji i skarżącego, że chodzi o drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud., na budowę której wymagane jest pozwolenie (zaś w razie jego braku ma zastosowanie art. 48 pr.bud.);
- 2) stanowisko uczestniczki, że doszło do remontu względnie przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego (przejazdu), które po myśli art. 29 ust. 2 pkt 1c pr.bud. nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a w konsekwencji nie można też mówić o samowoli budowlanej w jakiejkolwiek postaci;
- 3) stanowisko organu odwoławczego, że odnośne roboty stanowią utwardzenie działki budowlanej, które ongiś wprawdzie było objęte obowiązkiem zgłoszenia, ale obecnie zgłoszenia już nie wymaga; skoro zaś przepis przejściowy nakazuje do spraw będących w toku stosować prawo "nowe", postępowanie stało się bezprzedmiotowe".
Dalej Sąd kategorycznie wykluczył pierwszą z wymienionych możliwości, stwierdzając: "nie doszło do samowolnego wybudowania drogi, jako obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3 i 3a pr.bud.".
Co do drugiej możliwości Sąd wskazał, że nie można go a limine odrzucić, niemniej jednak jego zasadność jest uwarunkowana istnieniem uprzednio – przed wykonaniem spornych robót – utwardzenia gruntu, choćby wykonanego przy pomocy innych materiałów. Zebrane dowody nie pozwalają na zweryfikowanie – ani pozytywne, ani negatywne – tego warunku; nie poczyniono bowiem miarodajnych ustaleń co do stanu powierzchni przed ułożeniem płyt ażurowych. Analiza przepisów doprowadziła Sąd do wniosku, że przy założeniu kwalifikacji wykonanych robót jako remont istniejącego urządzenia budowlanego – wymagały one zgłoszenia właściwemu organowi.
Co do trzeciej możliwości WSA wskazał: "Stanowisko organu II instancji kwalifikujące odnośne roboty, jako utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej można by – w razie wykluczenia remontu względnie przebudowy istniejącego urządzenia budowlanego – uznać za trafne (dotyczy to także kwalifikacji działek jako działek budowlanych), jednak dalszych wniosków z niego wyprowadzanych niepodobna już zaakceptować. Utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, które też bywa uznawane za swego rodzaju urządzenie budowlane, wymagało – od dnia 11 lipca 2003 r. do dnia 28 czerwca 2015 r. – zgłoszenia właściwemu organowi (przed dniem 11 lipca 2003 r. wymagało pozwolenia na budowę, a obecnie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia). Gdy zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia, nie podlegało i nie podlega procedurze z art. 48 ani art. 49b pr.bud., lecz procedurze z art. 50 – 51 pr.bud. (utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymienione jest w art. 29 ust. 2 pr.bud. pośród przypadków prowadzenia robót budowlanych, a nie w art. 29 ust. 1 pr.bud. pośród przypadków budowy).
Z tego też względu wskazany przez organ II instancji przepis przejściowy (art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), który jest zrelatywizowany do art. 48 i 49b pr. bud., nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania i nie może przesądzić o bezprzedmiotowości postępowania. Sprawa niniejsza mieści się w regule z art. 26 ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r."
We wskazaniach, co do dalszego postępowania zobowiązano organ do poczynienia ustaleń, co do stanu przedmiotowej powierzchni przed ułożeniem płyt ażurowych i przeprowadzenia postępowanie naprawcze z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.
Reasumując: zostało przesądzone w prawomocnym wyroku, że w zależności od stanu powierzchni gruntu przed wykonaniem robót budowlanych wykonane roboty można kwalifikować, jako remont względnie przebudowę istniejącego urządzenia budowlanego albo też jako utwardzenie działki budowlanej. W obu przypadkach w dacie wykonania robót wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, natomiast obecnie ich legalizacja powinna odbywać się w trybie przewidzianym w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.
W kwestii stanu powierzchni gruntu przed wykonaniem robót budowlanych organ I instancji dołączył do akt wydruk ze strony maps.google.pl z widokiem na skrzyżowanie ul. [...] i [...] w K. na czerwiec 2012 r. (k. 152) oraz ortofotomapę na 2014 r. (k. 183). Na podstawie tych dowodów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwalifikował przedmiotowej roboty jako przebudowę urządzenia budowlanego, podkreślając przy tym, że utwardzenie nawierzchni ziemnej lub żwirowej dotychczasowego dojazdu płytami ażurowymi o dużej powierzchni nie byłoby fizycznie możliwe bez jego przebudowy z uwagi na koleiny, nierówności itp. (...)".[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił tę ocenę.
Powyższe ustalenia i kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nie budzi wątpliwości z punktu widzenia wykonania wskazań zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
Następnie organy obu instancji przystąpiły do oceny zgodności z prawem wykonanych robót w świetle regulacji z art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.
Jak już rozstrzygnął wiążąco Sąd w prawomocnym wyroku, wykonane roboty w dacie ich prowadzenia wymagały dokonania zgłoszenia, a obecnie wymagają przeprowadzenia procedury przewidzianej w tych właśnie przepisach.
Wskazano na dokumentację techniczną przedłożoną przez inwestorów (k. 80-86), z której wynika, że utwardzenie gruntu zostało dokonane zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zmienia sposobu odwadniania terenu, a jego stan techniczny nie budzi wątpliwości. Powołano się również na zaświadczenie Wójta Gminy C. o zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Te ustalenia oraz ocena nie budzą zastrzeżeń Sądu.
Odmiennie należy ocenić rozważania organów obu instancji w zakresie istnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjęto mianowicie, że źródłem tego prawa po stronie inwestorów była służebność przejazdu, przechodu i przegonu pasem o szerokości 3,5 m biegnącym przez dz. ewid. [...] i [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy dz. ewid. [...], położonych w K.. Natomiast ewentualne przekroczenie prawa służebności lub naruszenie właściciela sąsiedniej działki w posiadaniu winno być przedmiotem analizy na gruncie prawa cywilnego.
O ile jeszcze w pierwszej kwestii można się zgodzić z organami nadzoru budowlanego (służebność drogowa jest źródłem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), to ocena wykonania robót budowlanych poza granicami ustanowionej służebności tj. na powierzchni większej niż pas 3,5 m) została dokonana wadliwie.
Nie ma przy tym żadnej wątpliwości, co do ustaleń faktycznych, że nastąpiło takie przekroczenie granic służebności, bowiem utwardzenie płytami ażurowymi ma szerokość od 3,63 do do 4,90 m.
Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje się na "utrwalone orzecznictwo sądowe", z którego ma wynikać, że "że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym".
Analizując tę kwestię trzeba przywołać uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, której teza brzmi: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". W uzasadnieniu uchwały wyjaśnia się, że wprawdzie w omawianym trybie legalizacji robót budowlanych oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można od inwestora żądać, ale nie oznacza to, że kwestia dysponowania nieruchomości przez inwestora pozostaje poza zakresem zainteresowania organów administracji publicznej. W uzasadnieniu uchwały wskazano: "Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, iż poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę.
W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa."
Trzeba zwrócić uwagę, że powołane w uzasadnieniu wyroki prezentujące stanowisko przeciwne zostały wydane w latach 2012, 2013 i 2014. Natomiast aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie jednolicie przyjęło kierunek wskazany w uchwale składu 7 sędziów. Jako przykłady można wskazać następujące orzeczenia:
< wyrok z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 520/19, LEX nr 3009314 – "Organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 p.b. powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane"
< wyrok z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 868/18, LEX nr 3015212 – "Kwestia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być badana w każdym postępowaniu służącym legalizacji robót budowlanych, zarówno w trybie art. 48 p.b., jak też przepisów art. 50-51 p.b."
< wyrok z dnia 29 listopada 2019 r., II OSK 2844/18, LEX nr 2782414 – "Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. lub 51 ust. 7 p.b".
Prawdą jest, że istnieje w omawianym zakresie utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, jednakże aktualnie jest ono inne niż zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z kolei powołany przez MWINB wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt IICSK 30/10 (Biul. SN 2010/10/14, OSNC-ZD 2011/1/8) wydany został w innej sytuacji faktycznej i dotyczył odmiennego problemu prawnego. Chodziło o sytuację, w której trakt służebny był już drogą, po której do nieruchomości władnącej dojeżdżały ciężkie pojazdy, niszcząc nawierzchnię. W sporze chodziło o to, kto ma ponosić koszty naprawy takiej drogi. Właściciel nieruchomości obciążonej domagał się pokrycia kosztów naprawy drogi przez właściciela nieruchomości władnącej i Sąd Najwyższy przyznał mu rację, stwierdzając: "Obowiązek utrzymywania urządzeń potrzebnych do wykonywania służebności drogi koniecznej w braku odmiennej umowy obejmuje swoim zakresem zarówno obowiązek wybudowania odpowiednich urządzeń, jeśli są potrzebne (utwardzenie drogi), jak i późniejsze ich utrzymywanie w należytym stanie, stosownie do sposobu korzystania z drogi i przeznaczenia nieruchomości władnącej oraz obciążonej".
Chodziło jednak tylko o to, kogo mają obciążać koszty wybudowania bądź naprawy drogi, a nie o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w tamtej sprawie w ogóle nie było przedmiotem rozważań Sądu. W niniejszej sprawie właściciel nieruchomości obciążonej (skarżący) sprzeciwia się budowie drogi, natomiast w sprawie objętej wyrokiem Sądu Najwyższego właściciel nieruchomości obciążonej żądał od właściciela nieruchomości władnącej poniesienia kosztów robót budowlanych, jako korzystającego ze służebności.
Jednak zasadniczo, to nie pogląd o prawie do służebności, jako źródle uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, bo ten pogląd Sąd podziela. Wadliwie zastosowano natomiast art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że wyjście poza granice wyznaczonej służebności ma konsekwencje wyłącznie na gruncie prawa cywilnego i nie jest badane w postępowaniu toczącym się w trybie wskazanego przepisu.
Można zresztą wskazać, na pewną niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego. Jeżeli kwestia dysponowania (bądź niedysponowania) nieruchomością na cele budowlane w ogóle nie mieści się w granicach omawianej procedury, a jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych, to nie ma znaczenia, czy służebność stanowi, czy też nie stanowi źródła tego uprawnienia. Przyjmując, że nie da się badać w postępowaniu legalizacyjnym, czy inwestor przekroczył granice przysługującej mu służebności konsekwentnie należało przyjąć, że już samo istnienie takiej służebności jest w tej procedurze obojętne. Różnica pomiędzy przekroczeniem posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) a całkowitym brakiem takiego uprawnienia sprowadza się w istocie tylko do zakresu robót budowlanych, które zostały wykonane niezgodnie z prawem.
Na marginesie warto zauważyć, że jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji MWINB wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - po czym w uzasadnieniu decyzji stwierdził: "Zatem organ I instancji prawidłowo przyjął jako podstawę postępowania naprawczego art. 50 i 51 u.p.b., mającego doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami".
Z kolei na str. 5 decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" - co w żaden sposób nie koresponduje z rozstrzygnięciem ani z pozostałą częścią uzasadnienia.
Te nieścisłości same w sobie nie stanowiłyby podstawy do uwzględnienia skargi, skoro jednak Sąd uchyla decyzję z innych przyczyn warto wytknąć je organowi celem uniknięcia w przyszłości tego rodzaju nieścisłości, tak by wydawane akty administracyjne były starannie redagowane.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego zbadają, czy inwestorzy mieli prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie przekraczającym granice ustanowionej służebności i w zależności od tych ustaleń wyda właściwe rozstrzygnięcie. O ile właściciel nieruchomości – skarżący M. K. podtrzyma dotychczasowe stanowisko, co do braku uprawnień inwestorów, to nie będzie możliwe przyjęcie, że wykonane roboty budowlane są w pełni zgodne z prawem. W sytuacji, gdy służebność zostanie rozszerzona, bądź właściciel wyraził w inny sposób zgodę na wykonane roboty budowlane – będzie możliwe ich zalegalizowanie.
Stwierdziwszy powyższe naruszenie przepisów prawa materialnego, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).